東北老工業基地供給側結構性矛盾與政府治理變革

盧英敏，劉佳麗

(吉林大學 1.國家大學科技園；2.經濟學院，長春 130012)

內容提要：東北經濟發展面臨的諸多問題既是多年累積的內在矛盾爆發，又是我國經濟新常態下“三期疊加”在東北老工業基地的必然表現：微觀市場主體活力不足，未能形成多種所有制形式共同發展、大中小企業協作共進的市場競爭機制，“病態”的產業結構慣性演化為市場化不足的“體制缺陷”；制度創新缺失，個別時段的經濟發展呈現出逆工業化特征，尚未形成新興產業發展和新舊動力轉換的營商環境，亟待把地方政府治理體系、治理能力現代化問題納入研究視野。從供給側結構性改革入手調整東北經濟的產業結構應立足于生產方式和各類產業的結構性變革，通過機制、體制及制度創新對政府治理能力進行頂層設計，夯實東北經濟可持續穩定發展的現實基礎，著力提升各類產業的競爭力，全方位解決東北老工業基地在供給側存在的結構性矛盾。

一、引言

作為我國率先布局的現代化工業體系集中區域，東北地區是我國重要的工業和農業基地，肩負著維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全的重要使命，振興東北等老工業基地關乎國家發展大局。2003年實施東北等老工業基地振興戰略以來，東北地區經濟社會發展取得了顯著進步，裝備制造等傳統優勢產業競爭力明顯提高。但是，在經濟新常態及“三期疊加”延續下，東北經濟下行壓力不斷加大、經濟增速再度大幅下降，甚至出現所謂“斷崖式”下跌、“板塊塌陷”的局面，如何破解東北老工業基地面臨的矛盾與問題亟待學界給予明確的回答。

從東北老工業基地振興的理論與實踐來看，有些人將東北經濟的問題歸結為資源枯竭、人才流失、區位瓶頸、區域經濟結構不合理，以及世界經濟復蘇低迷等客觀原因，另外的觀點更多地從“機制體制缺失”及“結構性失衡”方面解釋了東北經濟持續低迷的緣由[1]，認為歸根結底是政府治理能力缺失的外在表現，根植于傳統計劃經濟關系和生產方式基礎上的東北老工業基地越來越不能適應社會主義市場經濟的發展需要，越來越不能適應資源型產業和傳統產業生命周期變化對產業升級或轉型的客觀要求，越來越不能適應產業調整和經濟轉型對生產方式變革的必然要求。

從歷史演進視角觀察，東北地區的產業結構特征與其經濟發展水平具有密切的關聯性和匹配性。隨著經濟發展階段的轉變，盡管東北地區產業結構也不斷轉換，但仍具有路徑依賴特質[2]，較低的產業整合度、扭曲的輕重工業比例關系、趨同的產業結構延緩了東北經濟的振興進程[3]，滯后的對內對外開放步伐、低層次的產業結構、不靈活的管理體制機制、薄弱的自主創新能力、較大難度的資源型城市轉型導致東北經濟發展面臨諸多困境[4]，甚至表現出逆工業化的特征[5]。另外，趨同的產業結構和松散的產業關聯性導致東北經濟的內生增長乏力，促進產業結構升級是東北地區實現經濟增長的制約因素，調整產業結構是東北地區實現經濟發展的關鍵問題[2,6]。因此，新時代探討東北地區經濟的全面振興需要在馬克思主義政治經濟學的指導下，有必要把地方政府治理體系、治理能力現代化問題納入研究視野，從供給側結構性改革方面對東北老工業基地的振興問題做出經濟學的分析，通過全面解讀東北老工業基地面臨的結構性矛盾助推新一輪東北老工業基地全面振興。

二、問題1：微觀市場主體活力不足，未能形成多種所有制形式共同發展、大中小企業協作共進的市場競爭機制

首先，國有企業改革仍在半途，掣肘東北老工業基地進一步發展。東北國有企業具有數量多、規模大、國有經濟比重高且與“重型結構”高度相關等特點，遼寧和黑龍江的國有經濟占比分別高達43.8%和56%，開展東北老工業基地振興以來在很大程度上解決了東北國有企業由計劃經濟向市場經濟過渡面臨的種種難題，但又產生了市場經濟條件下必須直面的新問題。從全國來看，國有經濟在工業領域占比為27%-28%，在農業中占比為3.5%，在金融業占比為70%-80%，而東三省在上述領域的國有經濟占比、尤其是在重化工業領域的比重都遠高于全國[7]。盡管國有企業大量存在于競爭性領域，但股權開放程度不夠、股份制改革不徹底，一股獨大現象明顯，混合所有制發展仍在半途。從相關數據來看，東北三省90%以上國有企業基本完成改制，多數國有初步實現了股權多元化、具有混合所有制的結構形式，但國有經濟比重依然偏高，在很大程度上影響了國有企業的內部治理結構；現已建立現代企業制度的國有企業多為框架式規定，離真正意義上的權責統一、運轉協調、有效制衡的公司法人治理結構相距甚遠，在企業內部難以形成有效的激勵與約束機制，造成經營機制方面的缺陷，內生發展動力不足且擠壓了民營企業的生存發展空間。盡管中央及地方各級政府通過大量資金和政策支持，如完善社會保障體系試點、分離企業辦社會職能和輔業改制、政策性破產、中央投資傾斜、歷史欠稅豁免等，在一定程度上減輕了國有企業肩負的歷史負擔，但在財政政策支持方面往往力不從心。由于采取“擠牙膏式”的改革辦法，東北國有企業辦社會和廠辦大集體問題至今沒有徹底解決，仍有相當一部分的國有大中型企業面臨高負債率、虧欠職工工資、“三金”欠賬、職工再就業壓力等問題[8]。

其次，民營經濟發展嚴重滯后已成為東北經濟振興亟須補齊的“短板”。從2003年到2015年間，東北GDP占全國經濟總量從11.1%降至8%，東北民營企業躋身中國五百強的數量從18家降到9家，東北民間投資占全國民間投資比重從8.1%降至5.4%；東北三省中民營經濟占比最高的遼寧省2015年也僅為68%[9]，東北國有經濟下滑而民營經濟接不住是東北經濟不振的癥結所在。究其原因，東北重化工業尤其是制造業具有市場準入門檻高、技術水平要求高、生產周期長以及市場需求波動大等經濟特征，在很大程度上降低了民營經濟進入的可能性。另外，東北民企自身存在出生成長晚、多而不強、科技含量低、人才流失等發展瓶頸，還面臨各種政策落實不到位、融資環境較差以及國有企業壟斷造成的擠出效應等諸多“淤阻點”，導致民營經濟缺乏獨立發展能力，并習慣于為國有企業提供配套服務，與國有經濟逐漸形成一種依附關系。東北國有經濟對民營經濟的擠出效應導致民營經濟只能集中在附加值較低的、技術和資金門檻較低的產業，而且民營企業規模小、總量小、產業層次低，整體競爭力較弱，缺少具有帶動能力的龍頭企業，東北地區民營經濟的經濟增長貢獻、稅收貢獻與就業拉動貢獻能力顯著低于全國平均水平，這也在一定程度上解釋了民營經濟在東北國有經濟下行時難以“撐起一片天”的原因。

最后，政府主導型投資模式造成東北老工業基地可持續增長動力不足，難以形成政府與市場良性互動的投資體制。截止2013年，遼、吉、黑三省固定資產投資規模分別達到24791.4億元、9980億元和11794.17億元，但是持續擴張的投資規模并沒有帶來東北裝備制造業的生產能力和產業領導力的絕對提升，東北經濟增速并未呈現出與固定資產投資規模同步的良好表現。從表1來看，東三省固定資產投資占GDP比重雖呈逐年上升趨勢，但對GDP增長的拉動率卻呈現出波動下降趨勢。從制造業的固定資產投資“增量”結構來看，新增投資長期集中在傳統優勢產業，東北振興仍然延續投資傾向于資源型產業、能源開發產業的偏好，而對高端裝備制造業、計算機通信等新興產業重視不夠，嚴重制約了工業信息化水平和創新能力的提升，因投資集中度過高形成的單一重化工業主導的產業結構降低了東北經濟的風險抵御能力，投資體制問題進一步凸顯。此外，從東北各地區全社會投資資金來源比例結構考察(見表2)，從2003年至2013年，隨著固定資產投資總規模的不斷擴大，東北地區對國家資金的依賴程度越發嚴重，國家對東北老工業基地的投資投放力度也“水漲船高”，吉林和黑龍江的國家預算內資金占比分別從2.95%和3.49%上升到5.21%和6.36%，地方政府在財政利益和政績考核雙重激勵下忽視投資風險的短期擴張性投資行為未能得到及時限制。

表1 東北三省固定資產投資的GDP占比與拉動率(單位：%)

資料來源：中經網數據庫。

表2 各地區全社會投資資金來源比例結構

資料來源：中經網數據庫。

三、問題2：產業結構扭曲，“病態”的產業結構慣性演化為市場化不足的“體制缺陷”

首先，東北老工業基地陷入“病態”產業結構慣性，與全國整體產業結構變化趨勢相背離。對比東北地區、長三角和全國2005年至2014年的三次產業結構調整狀況(見圖1數據)，東北地區產業結構的熵數較高，表明各產業間結構趨于分散化，沒有形成具有專業化優勢的產業，比較優勢不明顯；產業結構的熵數曲線基本持平，下降速度明顯落后于長三角地區和全國平均水平，表明產業結構變動幅度小，產業結構升級緩慢，陷入“病態”的產業結構慣性[10]。經過上一輪東北老工業基地振興戰略的實施，東北“重型”產業結構狀況有所改變，第三產業得到長足發展，第二產業結構升級明顯，但重化工業巨額投資形成的高昂的沉淀成本與退出成本使產業結構調整政策實施起來難度很大。當采取刺激總需求、拉動投資政策時，東北地區相關產業及企業的發展狀況有所好轉；在外部環境和國內環境變化導致國內需求銳減時，東北經濟產能過剩表現突出，只有當新興產業上升動力超過傳統重化產業下行壓力時，東北振興方才顯示出堅實基礎。盡管東北三省在努力推進產業結構的優化與升級，但形成慣性的“重型”產業結構在循環反復的外部政策刺激下積重難返。此外，“病態”的產業結構還體現在東北三省的產業結構同質化，東北三省產業結構相似系數大于0.95(見表3)，相似產業間同質化競爭嚴峻、難以形成統一市場。

圖1 東北地區、長三角地區以及全國產業結構熵數

表3 以就業人數為指標測算東北三省產業結構相似系數

黑龍江省吉林省遼寧省黑龍江省10.972194820.98910276吉林省0.9721948210.99398577遼寧省0.989102760.993985771

數據來源：劉德權.“一帶一路”戰略下東北地區產業結構轉型升級研究[J]．求是學刊,2016(5).

其次，東北老工業基地在傳統優勢產業及高新產業、資源型產業處于“缺位”狀態，并演化為市場化嚴重不足的僵化的“體制缺陷”。2008年、2009年和2011年，我國陸續分三批確定了69個資源枯竭型城市(縣、區)，其中東北地區共24個縣市“入圍”，約占全國的1/3(見表4)。隨著我國市場化改革的深入，在國家整體產業體系中失去優勢地位和發展先機的東北傳統產業(如鋼鐵、煤炭、石油、木材等資源型產業以及機械、化工、汽車、紡織等制造業與核心產業)的發展方向與國家倡導的高新產業相背離且漸行漸遠；同時，囿于傳統支柱產業對資源的壟斷，發展緩慢的東北新興產業難以在全國形成競爭優勢，較難實現對原有支柱產業的有效替代。此外，東北地區原先在產業體系中占據的優勢已不復存在，東北的粗放式開發資源型城市不可再生資源的日益枯竭、生態環境的日益惡化以及資源型產業經濟效益的迅速下滑很難扭轉。

表4 東北三省資源枯竭型城市及地區名單表

數據來源：國家發改委網站。

最后，“傳統優勢產業缺位”、“高新產業缺位”和“資源型產業缺位”態勢在東北地區儼然成為一種經濟慣性，不僅直接造成東北經濟一再衰退、屢振不興的客觀事實，也導致東北地區形成了制度優勢僵化、產業壟斷僵化、政策方式僵化的“體制缺陷”，而這種僵化的“體制缺陷”不論對市場機制、市場組織還是市場創新都具有極大的破壞力。大肆攫取市場壟斷利潤而缺乏技術創新動力的東北傳統產業只會陷入越壟斷越衰退、越扶植越壟斷的僵化循環之中，對產業組織的優化與升級無疑是一種嚴重的破壞。第一輪東北振興方案在具體的產業扶植政策方式上固守以“傳統優勢產業為核心、產業園區為動力、大項目為抓手”的僵化改革思路，幾乎沒有關注到東北經濟“高新產業缺位”問題，改革重點是圍繞傳統優勢產業優勢再建，對從事基礎機械制造業、交通機械制造業等國有大企業進行股份制改造，企圖以集群發展的政策方式重塑東北傳統優勢產業的霸權地位。這種制度優勢的固化使市場機制無法發揮積極作用，無法保證市場參與主體的公平競爭，市場化改革更多流于形式。從地方政府扶持產業發展的角度來看，地方政府慣性思維主導的產業壟斷扶持政策在第一輪東北振興方案中仍是東北國有經濟得以延續的主要緣由，卻忽略掉這些產業是否走到產業周期的末端，是否進入了產業衰退期，是否應推動產業轉型升級等決定產業政策走向的關鍵問題，不僅引發了產能過剩以及生產要素與社會資源的極大浪費，市場競爭氛圍與創新環境也遭到破壞，變相打壓了新興民營企業的經營活力和投資熱情。

四、問題3：制度創新缺失，尚未形成新興產業發展和新舊動力轉換的環境問題

目前，全面振興的“新”在何處是在經濟新常態和創新驅動戰略大背景下擺在東北老工業基地面前的新問題。東北地區尚未形成創新驅動老工業基地全面振興的體制機制，嚴重制約著東北老工業基地的全面振興。首先，缺少留住、吸引和使用人才的制度環境。實現東北老工業基地產業結構轉型升級的核心要素是人力資本，關鍵在于如何創新，在培養人才的同時如何留住人才、吸引人才，利用高水平的人力資本助推東北老工業基地產業升級、企業升級和經濟結構調整是一道重大課題。從第六次人口普查數據來看，東北三省每年凈遷出人口數200萬人，東北地區面臨人口遷徙壓力，人力資本的流失嚴重制約自主創新能力及產業結構轉型升級的速度和質量。其次，缺少創新創業的生態環境。一方面，東北國有企業創新能力長期裹足不前，導致東北經濟增長缺乏后勁和潛力嚴重不足；另一方面，東北地區創業融資總額排名全國倒數第二，只有哈爾濱入選全國創業融資前35名的城市，與東北三省龐大的經濟體量嚴重不匹配，東北經濟主流形態與新經濟的特征已然背道而馳。最后，政府與市場關系錯位，缺少使市場在資源配置中起決定性作用的營商環境。豐富的資源是東北地區經濟社會發展取得顯著成就的既往優勢，對于資源的過分依賴以及資源枯竭后如何發展接續產業是東北經濟振興必須面對的課題[11]。地方政府在第一輪東北振興中以投資拉動的方式拉動東北經濟增長的貢獻不可謂不大，但卻形成了政府主導、社會資本追隨的非市場化投資模式，企業自主經營能力受到了極大的抑制。民間及社會資本在政府出臺投資拉動政策后往往表現得比較積極，經濟增長也相對比較樂觀；一旦失去了政府投資政策的引導則顯得無所適從，缺乏方向感。政府投資拉動政策與經濟增長速度的正相關性表明在東北振興中政府與市場關系嚴重錯位，政府對市場主體的不合理干預和管制是造成東北經濟市場機制缺陷的制度性根源。因此，充分認識資源型城市產業結構轉型受制于資產的專用性是扭轉東北地區產業轉型困境的前提，有效解決專用物質與人力資產的專用性是加快東北地區產業結構調整與轉型的主要取向[12]。

五、問題4：東北經濟逆工業化的發展特征

勞動力轉移的背后很可能是勞動生產率的提高，有必要考察一下東北產業發展的勞動生產率變動。改革開放以來東北三省第三產業未能實現與第二產業的協調發展，盡管第二產業勞動力向外轉移，但第一產業就業比重仍較高。所謂比較勞動生產率就是各產業增加值份額與各產業就業份額的比值，圖2為改革開放以來全國與東北三省第二和第三產業比較勞動生產率協同變化的趨勢圖，圖2的直線反映的是第二產業和第三產業比較勞動生產率之間的線性擬合性。從圖2可以看到黑龍江省和全國整體的第二產業、第三產業的比較勞動生產率是同向發展的，即第二產業的比較勞動生產率提高的同時第三產業比較勞動生產率也在提高，但遼寧省和吉林省的第二、第三產業的比較勞動生產率則是反向發展，這表明遼寧和吉林省的第三產業的發展是以第二產業比較勞動生產率的萎縮來實現的，而黑龍江省以及全國整體的第三產業發展則是以第二產業比較勞動生產率的擴張來實現的。也就是說遼寧和吉林省的第二產業比較勞動生產率的提升將會導致第三產業比較勞動生產率的降低，即第三產業就業份額的增加并沒有能夠帶來產值的同比甚至更高比例的增加，即僅僅是低水平或勞動密集型傳統服務業的發展，而人力資本密集型的現代服務業發展則相對滯后。雖然黑龍江省和全國整體的第二和第三產業比較勞動生產率表現出協同發展的趨勢，但不能忽視二者處于不同的產業結構或工業化階段：黑龍江省第二產業就業份額在改革開放之后是明顯下降的，黑龍江省第二產業比較勞動生產率的變動是在勞動力流出的背景下實現的，而全國第二產業就業份額則是明顯增加的，全國第二產業比較勞動生產率的變動是在勞動力流入的背景下實現的；同時，黑龍江省第二、三產業比較勞動生產率的協同發展系數明顯低于全國，黑龍江省在第一產業逆向發展、比重仍較高的背景下，其第二產業、第三產業的協同發展也僅僅是低水平的協同發展，而非順工業化背景下的高水平協同發展。

六、創新政府治理能力變革，助推東北老工業基地全面振興

政府治理變革主要體現在機制、體制、制度改革和對內外開放上，營造大眾創業、萬眾創新的濃厚氛圍，創造讓各種社會財富的源泉充分涌流的制度安排既是政府不可推卸的神圣職責，也是新一輪東北老工業基地全面振興戰略對政府治理變革的迫切要求。目前，亟待對東北地方政府治理能力進行頂層設計，全方位解決東北老工業基地供給側存在的結構性矛盾，夯實東北經濟可持續穩定發展的基礎。

圖2 全國及東北三省比較勞動生產率：1978-2013年(數據來源：新中國60年統計資料匯編和國家統計局國家數據)

第一，制定靈活高效的微觀監管政策，完善市場競爭環境，激發各類所有制企業活力。東北國有企業改革發展與供給側結構性改革相互牽動，將供給側結構性改革引入國企改革之中，使國有企業在供給側結構性改革中發揮帶頭作用。“三去一降一補”在東北國有企業供給側結構性改革中更多地要針對化解產能過剩，重塑和再造真正意義上的市場主體：一是加快建立適應市場需求的真正意義上的權責統一、運轉協調、有效制衡的公司法人治理結構，切實提高治理效率；二是建立與市場相適應的勞動、人事、管理與分配制度，提高管理效率；三是加大力度培育富有競爭力的市場競爭主體，培育接續替代的新的生產組織方式、新的商業模式、新的業態等新動能，改變資源型城市“一企獨大、一業獨大”的壟斷局面，形成多點多業支撐的市場競爭新格局，提高資源利用效率；四是清理阻礙要素自由流動的各種機制體制障礙，提高資源配置效率；五是打破區域壟斷并降低市場準入門檻，鼓勵企業跨區域、跨行業、跨所有制兼并重組，培育一批綜合實力過硬的混合經濟共同體，利用市場倒逼機制促進優勝劣汰，引導和推動資源向優勢產業和企業聚集，形成全國高端要素集聚區和高新技術產業基地。

第二，深入推進東北地區民營經濟發展，為民營經濟的長足發展營造良好的政策、市場、金融、創新環境，健全和完善相關機制體制和制度建設，形成推動民營經濟發展的政策合力，將民營企業培育成為增強經濟活力、推進振興發展的重要力量。對待進入“新經濟”領域的各類所有制企業一視同仁，在基礎設施、公用事業、公共服務等領域推出一批重大工程和重大項目，通過PPP等方式盤活國有經濟存量和利用好增量，有序推進央企、地方國企和民企混合所有制改革，培育利益共享的產業價值鏈，進一步深化分工合作，形成互利互惠的協同機制和共存共榮的生態關系；同時，關注和扶持中小企業發展，積極通過招商引資、推進“大眾創業、萬眾創新”，解決中小企業融資難的問題，促進中小企業快速發展，與東北老工業基地的傳統優勢產業形成良好的分工協作關系。

第三，以市場機制構建“新產業體系”，搭建利于傳統優勢產業提質增效的中觀平臺，促進裝備制造等優勢產業提質增效。一是創新驅動東北地區制造業轉型升級，構建新型制造體系。依據世界產業革命走向以及建設綠色、高效產業體系的社會需求導向，努力將東北打造為實施“中國制造2025”的先行區，推進東北老工業基地高端制造產業體系的建設。建設老工業基地產業轉型升級示范區和示范園區，借助國家相關扶持政策，重點培育和發展新能源汽車、先進軌道交通、生物醫藥與高性能醫療器械等高端制造產業，積極推動制造業向高端化、集聚化、智能化升級；提升重大技術裝備以及核心技術與關鍵零部件研發制造水平，推進東北實現“裝備中國”、走向世界。二是積極培育新產業新業態，促進產業結構、產業組織多元化發展，盡快形成多點多業支撐的新格局。發揮東北地區特色資源優勢，培育一批有優勢、有競爭力的新興產業，建立具有特色的新興產業集群；積極加入并落實“互聯網+”行動，依托本地實體經濟積極開展電子商務、供應鏈物流、互聯網金融等新興業態的發展。三是瞄準國際先進技術前沿，以智能制造作為突破口，積極推進信息化與傳統制造技術深度融合，推進制造業智能化改造，促進工業互聯網、云計算、大數據在企業研發設計、生產制造、經營管理、銷售服務的綜合集成應用。

第四，借助“一帶一路”倡議完善進出口結構、加強國際投資和營造外商投資環境，在全球范圍內優化資源配置，助推東北產業結構轉型升級[13]。一是主動對接“一帶一路”沿線國家市場需求，以中俄蒙經濟走廊建設為抓手，以沈陽、長春、哈爾濱、大連等城市為戰略支點，推動東北優勢產品和高新技術大規模“走出去”，也推動有條件、有需求的企業走出去，借助“一帶一路”倡議的區域產業鏈融合優勢構建區域多層次產業分工體系，在區域內強化分工與協作機制，形成跨國產業鏈，規避產業同質化造成的重復建設與產能過剩問題；進一步構建出口產品的比較優勢，通過“一帶一路”開辟新的市場，在國內投資拉動后勁不足、市場空間尚未得到充分釋放的背景下，通過出口，不僅可以促進國內基礎設施建設需求的釋放，還可以有效托舉諸如鋼鐵、煤炭、水泥、冶金、電力等過度競爭行業進入洲際市場，開拓海外發展空間，緩解國內產能過剩問題；此外，通過引進國外先進技術、資源性產品等稀缺資源和資本品帶動東北老工業基地傳統產業實現結構優化與升級。二是通過“一帶一路”積極引入國際投資，為國際資本放寬旅游、建筑設計、會計審計等服務領域的準入限制，創造有利于新技術、新產品、新模式發展的準入條件，利用外資企業在先進設備、創新管理以及經營理念等方面的優勢，通過關聯效應和擴散效應從橫向與縱向等層面全面帶動和影響相關產業的發展與改革，加速東北老工業基地轉型升級的步伐；同時，通過“一帶一路”建設中的信息互聯，引導國際資本更多投向高新技術產業、節能環保產業以及現代服務業等綠色產業，將資本的供給充分轉化為技術轉移和高效生產力，為東北新一輪振興奠定綠色發展的良好基礎。三是為“一帶一路”倡議的推進營造良好的營商環境，激勵、引導國際資本積極參與“一帶一路”建設并形成合力，在東北產業結構轉型升級中發揮更大的促進作用。

第五，創新有助于提升政府治理能力和現代化水平的宏觀政策，為新舊增長動力接續轉換營造穩定的制度環境。東北地方政府在推進老工業基地振興發展的地方性政策以及配套服務保障等方面存在諸多滯后，亟待進一步縱深推進政府簡政放權、放管結合、優化服務改革，提升政府治理能力現代化水平。一是塑造服務型政府，東北地方政府應特別關注企業營商環境的塑造，形成有利于新動力培育的政府治理體系。二是加快商事制度改革進程，加強經濟基礎設施建設及政策構建，通過結構性減稅、多元資本市場等途徑減少企業稅費負擔，清理不合理的涉企收費制度，降低企業經營成本。三是拓寬融資渠道，強化金融對實體經濟的支撐力度。提振企業投資創新和開拓國際市場的預期與信心，帶動產業結構轉型升級并加快“走出去”步伐。四是降低制度性交易成本和市場準入門檻，大幅減少行政審批事項，促進新產業、新業態和創新創業活動的健康發展，從制度層面為企業營造寬松的經營環境和投資環境，讓市場在資源配置中發揮決定性的作用。另外，為適應新產業、新業態發展規律，滿足新動能集聚需要，需進一步健全和完善相關政策法規和制度環境，進一步完善創新驅動發展的體制環境，實現全社會創業創新生態持續優化，豐富人才、技術、知識、數據資源，形成有利于新供給與新需求銜接的市場機制，建立包容和支持創新發展的管理體系。深化拓展制造業新模式、農業新業態、服務業新領域，讓技術創新成為推動傳統產業改造提升的主要動力，推動新技術、新產業、新業態、新模式蓬勃發展，增強新舊動能接續轉換成效，大幅提升產品和服務價值鏈，提高實體經濟發展質量和核心競爭力，讓新興經濟業態接續傳統業態逐步成為新的增長點；同時，適應新動能培育和傳統動能改造提升的新規律和新趨勢，在組織保障、政府采購、金融支持、統計分析等方面，完善扶持政策措施和制度保障，促進新產業、新業態健康發展。