近年來國內學界關于生態型政府構建問題研究綜述

武格格

摘 要：“生態型政府”是近年間為順應社會可持續發展要求提出的新型政府范式，是政府為積極適應環境變化而進行創新發展的新目標、新理念。以鞏固和拓展已有成果為目的，借助文獻研究方法，從提出緣由、內涵特征及構建困境三個方面對已有學術成果進行梳理、分析，認為在研究內容上，以往研究對于概念界定已較為明晰，但重理論層面的宏觀思考，缺少實踐層面具體流程與差異化操作的探究;在研究方法上，已有成果在定性研究方面建樹翔實，但必要的定性和案例分析匱乏。在今后的研究過程中，應進一步拓寬研究視閾，強化基本內涵，理論與實踐并重，定量與定性結合，明確生態型政府構建的完善方向和任務要求，從而進一步推動課題研究的長效深入，為建設生態和諧、環境友好型社會提供宏觀理論架構和微觀實踐指導。

關鍵詞：生態型政府;內涵解讀;現實困境;綜述

中圖分類號：D625 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）17-0185-04

當前，日益嚴峻的生態環境危機使得生成于工業文明的經濟增長型政府模式難以為繼，政府治理理念與管理體系亟待變革和超越，以順應生態文明發展需求。基于整體性思維和生態優先理念的政府生態化轉型逐漸成為創新發展新目標，生態型政府的構建要求實現文化、體制、職能、政策等多維度系統性生態責任強化，這是實現人與自然和諧、可持續發展的理性選擇，也是我國建設資源節約、環境友好型社會的應有舉措和重要保障，生態型政府相關研究也因此具有重要的理論和實踐意義。本文將在梳理、總結已有成果的基礎上，分析優莠疏缺，并作出科學性的前景展望，以期對豐富這一領域的理論研究和改革實踐有所裨益。

一、生態型政府的提出緣由

當前，由生態危機引發的種種社會問題錯綜復雜，單純依靠市場調節和科技進步無法妥善解決，需要政府整合各類社會資源、協調各方利益、優化公共政策、履行公共職能，才能最終達成社會善治，而傳統經濟增長型政府的管制模式效用有限[1]。因此，政府需自覺適應環境變化并進行管理范式的創新。

“生態型政府”作為一個新型學術語匯和概念，其提出具有獨特的歷史境遇——生態行政學和行政生態學的誕生為其概念提供了學理基礎;西方基于生態反思的“綠色政府運動”為其構建提供了思維契機和實踐經驗;世界范圍內社會發展和生態環境沖突則是其生發的最大現實動因[2]。多重現實依據疊加作用使生態型政府在我國的提出具有了迫切性與必然性。

（一）生態惡化的嚴峻壓力

自20世紀以來，伴隨著人口增長、經濟發展和科技進步，環境與發展的沖突日益尖銳，生態問題成為全球性難題。作為發展中的社會主義國家，我國在長期高速的粗放式經濟發展中積累了嚴重的生態問題，環境污染、資源短缺、生態破壞等情況嚴重，生態危機呈現出結構型、復合型、壓縮型的特點[3]。此外，龐大的人口基數使我國發展受困于巨大的資源和環境壓力，多種重要環境資源承載力已逼近臨界值。

（二）生態環境的公共物品屬性缺陷

生態環境作為典型的公共產品具有非排他性和非競爭性，因而市場在生態資源的自發調節配置中往往出現失靈的狀況，此外，我國目前第三方組織囿于發展尚不成熟、體制尚不健全、社會基礎薄弱等原因，志愿者失靈也時有發生。在此情況下，生態型政府的構建便體現出積極的必要性，政府的有力作為將極大彌補市場和社會的空缺與不足。

（三）經濟建設實踐中政府生態責任的缺失

政府生態責任缺失是造成我國社會環境急劇惡化的不可漠視的一大因素。在傳統發展觀的作用下，政府在較長時間內片面地將社會發展理解為經濟增長，地方GDP指數成為了衡量區域發展狀況地唯一標準，忽視了對社會發展和生態狀況的綜合性評價。一些地方政府，出于經濟利益考量甚至對高污企業實施地方保護政策，嚴重威脅了當地生態和人民身體健康。此外，政府的有效生態政策制定、執行和反饋環節也存在諸多不足。政府在環境保護中的關鍵性作用使得若無相應舉措約束、績效考核和監督問責制度，將對生態建設產生極大的不利影響。

（四）公眾生態利益的現實訴求

實現社會的公共利益是政府的法規政令和一切行政行為的追求目標[4]。良好的生態環境契聯國計民生，是公民個體生存發展的基本權利也是國家民族發展的根本利益。和其他公共物品相比，生態環境代表的公共利益具有更加根本、廣泛的深遠影響。因此，提供良好的生態環境，維護公民的基本生存發展權利和生態利益，是政府最為基本和重要的職責之一。生態保護雖然需要社會多元主體的協調合作，但政府具有最重要和不可推卸的責任與義務。構建生態型政府，是政府生態職能現實的要求，也是政府生態義務履行的要求，更是政府真正維護好公民利益的要求。

二、生態型政府的內涵特征

最初的狹義定義認為，生態型政府是指將實現人與自然的自然性和諧作為其基本目標，以遵循自然生態規律和促進自然生態平衡作為基本職能，并將這種目標與職能貫穿到政府制度、行為、能力和政府文化等諸方面之中的政府[5]。這種定義要求政府兼顧經濟社會發展規律和自然生態規律，積極承擔生態責任、履行生態職能，協調地區、政府、非政府組織、國家等主體之間的生態利益與生態利益、生態利益與非生態利益的關系，既要實現政府社會公共事務管理的生態化，又要實現政府內部管理的生態化，具體而言，就是追求實現對政府目標、法律、政策、職能、體制、機構、能力、文化等諸方面的生態化。

隨著研究逐步深入，生態型政府的內涵出現了不同角度的解讀，有人認為，生態型政府是按照統籌人與自然全面、協調、可持續發展的要求，遵循生態規律和經濟規律，并實施綜合管理行政行為的政府[6]。也有學者從政府治理模式出發將其定義為，以生態文明為導向，以經濟發展和環境友好為目標，在政府管理價值、管理規則、管理對象上都轉向“生態型”或遵從“生態化”的政府治理范式[7]。“環境保護的前提下實現經濟與生態和諧及可持續發展的政府”[8]的說法也具有一定的影響力和科學。此外，還有學者提出了內生態型政府與外生態型政府的區分，認為外生態型政府即是將生態型政府定義為“綠色政府”、“環保型政府”或“環境友好型政府”等[9]，存在著一定哲學觀和方法論的局限，忽略了社會環境因素的作用，把生態優先作為政府的根本價值取向和活動的出發點、落腳點，有僅將“政府”作為實現“生態”的工具手段之嫌，因此需要內生態型政府來加以完善，據此定義內生態型政府即指政府以制度為保障，以網絡治理為根本途徑來構建自身內部的生態關系，進而實現政府行政職能、經濟職能、文化職能、社會職能和生態環境職能之間的均衡和可持續發展，均衡和可持續是生態化的最佳內涵[10]。盡管各種定義對生態型政府概念的描述并不完全一致，但都涵蓋了一條基本的思想，即政府只有行使生態保護的職能，才能成為名副其實的生態型政府，生態型政府需著力實現生態與經濟的和諧統一。

三、生態型政府的構建困境

政府生態型轉變非朝夕之功，且受到理念桎梏、環境約束、技術鴻溝以及行政架構體系的制約。當前我國生態型政府構建的現實困境大體可以從組織、市場、主體、法律四個方面進行歸結。

（一）我國生態型政府構建的組織困境

由于受集權政治文化和蘇聯模式的深遠影響，我國政府長期采用管控治理，處于高度行政命令之下，而這種治理模式所育發的組織設計形式對生態型政府構建產生了巨大的阻滯作用。

1.組織運行流動性弱，無法有效接收社會反饋

目前，我國政府生態治理組織多為“官僚制”的靜態化組織結構，在生態管理權由政府系統向社會系統單向流動的管制型治理中，往往既缺少社會系統的反饋和交流機制，也缺乏政府系統的輿情搜集和權利回應機制，使雙邊信息不暢影響政府決策和生態治理效果。

2.政府生態職能不清，低效率治理不能滿足公共利益需求

目前我國政府在生態治理中仍實行的是以往條塊分割、層次復雜的管理體制，導致政府生態治理職能交叉不清、政府生態治理職能交叉，既不利于集中統一管理和加強政府應有權威，又不利于落實“問責制”建成責任型政府。對于部門職能間協調合作的忽視導致了行政資源割據現象的出現，部門利益和，地方保護主義隨之滋生，其結果是破壞生態治理效率、極大損害公眾的利益需求[11]。

3.治理效果不佳、權力配置不當，消弭政府生態治理權威性

權責失衡下的政府不作為、腐敗等現象是其權威性和公信力消解的最大誘因。在生態危機加劇、生態戰略推行的當下，社會公眾賦予了生態治理部門更多更高責任預期，但大眾期待并未提高相關部門在整個政府體系中的分量和地位，強勢部門依然壟斷著部分微觀生態管理事務和具體審批權力。政府生態治理的權責配置明顯存在部門混亂、職責失調，無效率的生態治理直接導致了權威性的削弱。

（二）我國生態型政府構建的市場困境

由于生態產品和服務的公共屬性，政府通常被認為是生態治理領域的絕對主體，而市場彌補“政府失靈”的重要途徑作用也易被忽視。市場主體參與生態治理往往具有效率高、資源調節迅速、產品供給質量好的優勢，它是政府治理的重要補充，也是多主體治理的核心參與者。特別在我國政府生態治理機制不健全、不成熟的現階段，更應該充分激發市場力量提高治理功效，然而，目前我國生態治理政府為主體的行政強制執行依然占主導地位，市場經濟合理介入嚴重不足，治理結構尚未得到優化[12]。

（三）我國生態型政府構建的主體困境

生態治理呼吁多方主體的共同參與，政府、企業、NGO組織以及公民個人等均能夠對生態型政府的治理施加積極或消極的影響。在交雜的各種主體關系中，尤以NGO組織與政府的良好關系建立最為重要，然而現實情況卻常與此相悖，帶來困境。

1.政府權力高度集中，NGO組織獲得權力渠道、空間狹小且權利意識薄弱，多元主體治理網絡無法形

由于我國長期奉行“國家高于市民社會”的執政理念，效率體制決定了權力的高度集中，最終形成了“既掌舵又劃槳”的政府形象和“強政府、弱社會”的關系模式，政府通過強力的政治功能輸出來證明自身價值并鞏固合法性地位[13]。而經濟自主性的缺乏、政治獨立性的缺失和社會公眾基礎的薄弱又導致了我國生態NGO組織的維權發聲意識匱乏。

2.政府與生態NGO之間信任缺乏，導致生態治理多元主體難以協同

當下，我國政府與生態NGO關系深受缺乏有效互信的困擾。一方面，政府對生態NGO的態度由于自身“資源獲得需求與社會控制需求之間存在著張力”[14]而產生內在思維矛盾;另一方面，政府組織自身的生態治理架構不清、過度緊收的權柄以及多年收效甚微的社會生態治理成績單，都使得生態NGO組織無法對政府抱以充分信任，此外，互不對等的經濟、政治地位也加深了NGO的不信任感。

（四）我國生態型政府構建的法律困境

雖然我國生態立法已有半個多世紀的發展歷程，但法律定位欠準確、法制體系不完備、法制建設與生態危機的現狀要求不匹配、執法力度弱、公眾生態法制意識不足等問題仍懸而未決，處于立法、執法、司法三方困境。

1.生態環境的立法理念和立法原則存在矛盾與缺陷

生態環境立法原本是為了保障公共生態利益的實現，但公眾的參與權利在生態環境立法中卻找不到任何程序和制度的保障[15]。現實中，立法只“賦權不問責”現象層出不窮，地方政府具有管理、使用轄區內環境資源的權力卻沒有責任制約追責條款，“地方保護主義”和“GDP至上”之風由此盛行;也有些立法只“賦責不予權”，對環保立法的長期歧視觀念嚴重削弱了生態法律在權力主體心目中的權威地位，本應歸于環保部門的環境處置、管理權往往被地方政府以經濟建設等理由替換，權力架空直接造成部門生態履職缺失。

2.法律權威和執法主體滿足私利導致執法不嚴漏洞出現

實踐中執法主體追求私利的動機會造成執法不嚴的。處于部門利益、政治利益和地方保護主義等多方角力下的執法部門，因不當利益的驅動而對執法行動不想為、不敢為，繼而造成了有法不依、執法不嚴等執行困境。

3.司法問責與司法救助失靈造成了司法不為公的窘況

司法問責是司法公正的有力屏障，但我國生態環境方面的司法問責制度缺陷卻時常造成污染者未被追責而暴力抗污者身陷囹圄的亂局。包括對環境執法主體支持和對環境受害者救濟的司法救助[15]，常因法院考評機制和實際收益因素的限制，而使救助機關對環境執法主體支持力度過小，環境受害者也時常面臨狀告無門、起訴不受理、受理不審理、審理不判決、判決不執行等司法真空，極大制約了生態環境的法律治理。

此外，我國生態型政府的構建還在一定程度上受到各地迥異的生態環境損害狀況、地區經濟發展對生態轉型支持力度、地區科技發展水平對生態環保技術推廣應用支持等諸多阻滯，這些消極因素也加重了生態型政府的構建困境。