我國農業植物新品種保護問題與對策研究
——以品種權申請授權數據統計為基礎進行分析

李菊丹

內容提要：本文以品種權申請與授權相關的數據統計為基礎，總結了我國農業植物品種保護的三大特點：品種權申請量穩步上升，但授權量呈波浪式增長；有效品種權數量持續增加，但非居民申請量偏少；企業品種權申請量上升，但授權品種作物類型集中。上述三大特點間接地反映了我國在植物新品種審查測試、種質資源國際交流與利用、以及花卉園藝果蔬作物育種創新所面臨的挑戰。針對上述挑戰，提出“四大強化”的基本對策，包括強化對原始育種創新的保護力度，強化品種權的執法力度、強化植物新品種技術支撐體系建設以及強化植物新品種保護的價值。

自1999年4月23日農業部受理第一個農業植物新品種申請以來，農業植物新品種權（以下簡稱品種權）的申請與授權明顯呈快速增長之勢。截至2017年12月31日，我國共受理國內外農業植物品種權申請21,917件，授予品種權9681件。品種權申請與授權數據是研究我國農業植物育種創新活動的重要指標。本文以品種權申請和授權的相關數據為基礎，結合國際植物新品種保護公約（以下簡稱UPOV公約）以及歐盟、美國、日本等其他國家官方公布的植物新品種保護數據，對我國農業植物新品種保護的特點及其面臨的挑戰進行分析，并提出相應的對策建議。

一、我國農業植物新品種保護的三大特點

盡管從理論上來說，植物新品種可以通過品種權和商業秘密兩種方式進行保護，但由于植物發明成果最終體現為具有生命活力的植物，植物本身具有自我復制的能力，植物新品種培育成功、投放市場后，除雜交品種外，其他人可以很輕易進行復制式的繁殖。因此，與其他領域的發明創造相比，植物育種創新更依賴于有效的知識產權保護。根據我國現行《專利法》第25條以及《專利審查指南》的解釋，明確所有的植物發明均不屬于專利保護的客體。由此可見，植物新品種保護制度對于整個植物育種產業的重要意義。本文旨在通過對品種權申請與授權相關數據的分析，總結我國目前植物新品種保護的若干特點。這些特點一方面反映了植物新品種保護工作的成績，另一方面也反映了我國植物育種產業目前面臨的問題與挑戰。

（一）品種權申請量穩步上升，授權量波浪式增長

盡管植物新品種保護制度在我國實施的時間不長，但該制度的實施效果顯著，自1999年受理第一件植物新品種保護申請以來，品種權申請與授權數量每年呈明顯的增長趨勢（圖1展示了我國1999年至2017年間品種權申請量與授權量的變化曲線）。統計數據顯示，截至2017年末，我國品種權年平均申請量為1200多件，年平均授權量為530多件。根據UPOV公約公布的數據①根據UPOV官方公布的C/51/7和C/52/7 Rev.，載https://www.upov.int/meetings/en/details.jsp?meeting_id=44153，最后訪問日期：2019年4月28日。，2016年我國品種權年申請量為2923件，年授權量為2132件，均位于歐盟之后，在UPOV成員中位居第二，是UPOV成員中年品種權申請與授權數量最多的國家；2017年品種權年申請量為4465件，為UPOV成員第一位，年授權量為1164年，屬于UPOV成員的第二位。

圖1 1999—2017年品種權申請量和授權量變化圖② 來自農業農村部植物新品種保護辦公室、農業農村部科技發展中心編：《2017年農業植物新品種保護年度報告》，中國農業出版社2018年版，第3頁。

從品種權申請量來看，我國在此期間的品種權申請量呈穩步增加，增加趨勢在2013年之后變得更加明顯，2017年出現了品種權申請量的陡增。根據統計，2013年至2017年的品種權年平均申請量為2300多件，2017年的品種權申請量尤其明顯，為3842件，同比2016年增長52%。2017年4月1日以后不再收取品種權申請費、審查費和年費③《農業部植物新品種保護辦公室公告2017年第3號》。，應該是2017年品種權申請量陡增的一項重要因素。從2013年以后的最近5年品種權申請量來看，增加幅度明顯加大，這表明通過十余年的實踐，植物新品種保護制度在中國已經扎根，制度的激勵作用有所顯現，我國農業植物育種創新活動進入活躍期。

從品種權授權量來看，我國品種權授權量呈波浪式上升狀態，中間呈現幾個變化波段。其中2000年至2009年間呈緩緩上升趨勢，但分別在2004年和2008年出現較小的下滑。從2009到2013年間有明顯較大的下滑，2013年品種權授權僅為296件，達到谷底。從2014年開始，年授權量穩步攀升，2016年達2132件，突破2000件，到達峰頂，2017年又下滑至1486件。為什么在品種權申請量穩步上升的情況下，品種權授權量會出現波浪式的變化，尤其是2011到2013年間出現品種權授權量的大幅度減少？為什么近年來的品種權年申請量和年授權量沒有保持對應變化呢？盡管從理論邏輯上來說，品種權申請量的增加應當意味著品種權授權量的增加，但是實踐中存在諸多因素影響品種權的授權。首先，從品種權授權要件來看，盡管品種權申請數量較多，但是能通過特異性、一致性、穩定性測試（以下簡稱DUS測試）并符合品種權授權要件的品種權申請數量是不確定的。其次，從審查方式來看，與專利主要以文獻審查不同，植物新品種的審查必須以至少兩個生長周期的田間DUS測試結果為準，由于測試還會受季節、自然災害、病蟲害以及植物性狀表達等因素的影響，有可能需要進行第三次測試。因此，品種權授權數量難以在年份上與品種權申請數量實現對應關系。當然，這種情況的出現，在一定程度上也與品種權申請數量的激增有關。

（二）有效品種權數量持續增加，但非居民品種權申請數量偏少

根據UPOV公布的UPOV成員在2012年至2017年6年間的品種權申請、授權、無效以及有效品種權數量的表格（C/51/7④C/51/7，載https://www.upov.int/edocs/mdocs/upov/en/c_51/c_51_7.pdf，最后訪問日期：2018年12月10日。和C/52/7 Rev.⑤C/52/7 Rev.，載https://www.upov.int/edocs/mdocs/upov/en/c_52/c_52_7_rev.pdf，最后訪問日期：2018年12月10日。），本文摘錄了歐盟（指歐盟植物品種保護辦公室收到的歐盟品種權申請和授權數量）、美國、日本、荷蘭（指荷蘭國家品種權申請與授權數量）和中國（包括農業植物新品種和林業植物新品種數量）等相關信息，具體詳見表1。有效品種權數量是判斷一國植物育種創新能力的核心指標。根據UPOV統計的數據（C/51/7）顯示，我國有效品種權數量呈持續增加狀態，截至2013年12月31日數量為3487件，排在歐盟、美國、日本、荷蘭、俄羅斯、烏克蘭、韓國之后，位于UPOV成員第八位；截至2014年12月31日，超過韓國與烏克蘭，位于UPOV成員第六位；2015年超過俄羅斯，排在歐盟、美國、日本與荷蘭之后，位于UPOV成員的第五位；2016年與2017年的有效品種權分別為6781件和7723件，均位于UPOV成員的第五位；有效品種權數量排位的提升，是我國持續深入實施植物新品種保護制度效果的顯現，從一側面證實了我國的植物育種創新能力在逐步增強。這一增長趨勢符合我國以農業為基礎的基本國情，也與我國作為世界上最大種子消費市場的地位相符。

表1 UPOV相關成員2012—2017年品種權申請量、授權量和無效、有效品種權量⑥ 表中數據來自UPOV官網（https://www.upov.int）公布的C/51/7和C/52/7 Rev.。

（續表）

⑦ 該項統計在UPOV官方公布的C/51/7和C/52/7 Rev.中有差異，本處采用后者中的數據。

當然，我國目前有效品種權數量持續增加的原因比較復雜。首先，我國自2000年才開始授予品種權，按照品種權保護期限為自授權之日起15年計算，2015年以后才會開始出現除品種權宣告無效和品種權保護年費不續費失效以外，因品種權保護期限屆滿而失效的情形。其次，有效品種權數量的不斷增加尤其得益于近年來品種權申請和授權數量的增加。品種權申請量的增加是保持有效品種權數量增長的前提，品種權授權量和無效量則是直接決定有效品種權數量的兩大因素。通過表1提供的數據，可以發現，自2014年開始，有效品種權數增加幅度很大，年平均增加達1500多件。盡管每年品種權無效的數量也增加，尤其是2015年后年品種權無效數量增加明顯，但從年度的品種權申請量、授權量與無效量的對比情況看，我國有效品種權數量在未來很長一段時間內仍會持續增長。需要注意的是，不能將有效品種權數量的增長直接視為植物育種創新能力和技術水平的提高。有效品種權數量的增加只是體現植物育種創新成果的一種形式，其能否直接反映我國植物育種創新能力和水平的提高，還要需要考慮有效品種權的平均保護期限、分布的作物種類、市場應用以及相關作物的推廣種植等情況。盡管不斷增長的有效品種權數量確實代表了一種欣欣向榮的植物育種創新趨勢，但也必須清醒地認識到，我國實施植物新品種保護的歷史較短，在植物育種創新的技術水平方面，與歐盟、美國、日本與荷蘭等國家或地區確實存在較大差距，是不可否認的事實。

UPOV公約發布的統計數據還專門對成員每年的居民和非居民品種權申請數量、居民和非居民品種權授權數量進行了統計。從統計情況看，與UPOV其他成員相比，我國品種權數據最為突出的特點是非居民品種權申請量與授權量明顯偏少。根據2012年至2016年間的統計數據，我國非居民品種權申請與授權比例均為8%左右，有效品種權數量排在我國之前的歐盟、日本和荷蘭相應比例分別為16%和22%，34%和31%，16%和15%；美國非居民品種權申請與授權比例為21%和19%，植物專利部分相應的比例則均為62%。我國非居民品種權申請與授權比例也遠遠落后于UPOV成員在上述時間段內的非居民品種權申請和授權的平均比例，其分別為35%和48%。我國的品種權申請和授權主體主要由國內申請人構成，根據農業農村部植物新品種保護辦公室的統計，截至2017年底，國內主體品種權申請20,415件，占總申請量的93.1%；國內主體品種權授權9187件，占授權總量的94.9%。盡管非居民主體品種權申請量和授權量均呈波浪式增長趨勢，但無論是年申請/授權量還是總數量均比較少，其中非居民品種權申請數量直到2015年才開始突破200件，非居民品種權授權量2014年后才開始突破100件；非居民品種權申請總數為1502件，占總申請量的6.9%；非居民品種權總授權數為494件，占授權總量的5.1%。可見，非居民品種權申請與授權數量偏少是我國目前農業品植物新品種保護非常顯著的特點，值得關注。

（三）國內企業申請量上升，但授權品種作物類型集中

企業申請品種權保護的數量直接反映了企業參與植物育種創新的活躍程度。根據農業農村部植物新品種保護辦公室統計的數據（具體參見圖2所示），國內科研單位和國內企業在品種權年申請量方面屬平分秋色，兩者年申請量曲線均呈上升趨勢，與圖1所示代表1999—2017年度間品種權申請量的曲線形態基本一致，并且明顯高于其他品種權申請主體的年申請量。這表明，國內科研單位和國內企業是我國具有明顯優勢地位的兩大品種權申請主體，兩者的申請量對我國品種權申請量曲線的走向起決定作用。品種權申請的具體統計數字也明確支持了這一結論。截至2017年底，國內主體申請品種權20,415件，其中國內企業申請數量最多，為9279件，約占申請總量的42.3%；其次為國內科研單位，品種權申請量達8577件，約占申請總量的39.1%。但總體來說，國內科研單位的品種權年申請量上升趨勢較為平穩，而國內企業的品種權年申請數量具有明顯的階段性特點：1999年到2006年期間，國內企業的品種權申請量呈緩慢增長狀態，2006年到2008年期間出現微弱下降，2008年后恢復增長趨勢，并且增長幅度加大，尤其是2013年后的增長幅度明顯加大。此外，如圖2所示，國內企業的品種權年申請量在2011年前后超過國內科研單位，并遙遙領先于其他三類申請主體的品種權年申請數量，表明企業在農業商業育種方面的主導性地位正在形成。

圖2 1999—2017年國內申請主體年度申請量變化圖⑧ 參見農業農村部植物新品種保護辦公室、農業農村部科技發展中心編：《2017年農業植物新品種保護年度報告》，中國農業出版社2018年版，第13頁。

我國在1997年和2000年分別頒布《植物新品種保護條例》和《種子法》之后才逐漸進入相對快速的發展階段，經過不斷探索，明顯發現原育種創新機制存在問題，極大地制約了我國種業的快速發展。在上述背景下，國務院于2011年4月10日發布《關于加快推進現代農作物種業發展的意見》（國發〔2011〕8號）（以下簡稱國務院8號文件），明確提出現代種業發展目標是，到2020年，形成科研分工合理、產學研相結合、資源集中、運行高效的育種新機制，即國家級和省部級科研院所與高等院校將逐步退出商業化育種，重在開展農作物種業的基礎性公益性研究；建立企業為主體的商業化育種新機制，以充分發揮企業在商業化育種、成果轉化與應用等方面的主導作用。國內企業品種權年申請量在2011年后出現的快速增長趨勢，與國家對育種創新機制的改變和種業發展的規劃目標緊密相關，甚至可以理解為國務院8號文件是國內企業在2011年后品種權年申請量大幅增加的重要原因。按照國務院8號文件的設計，科研院所的品種權申請量在未來有可能下降，而國內企業品種權年申請量還將不斷增加，最終形成一枝獨秀的局面。

在品種權年授權量方面，如圖3所示，國內企業與科研單位基本相當，科研單位略有優勢。從具體授權數量看，截至2017年12月31日，我國授予品種權9681件，其中國內科研單位品種授權量最多，為4606件，約占授權總量的46.6%；國內企業授權量次之，為3406件，約占授權總量的35.2%。國內企業與科研單位的品種權年授權量曲線形態相似，與圖1所示的1999的年至2017年度間品種權授權量曲線形態也基本一致，呈波浪式增長。由于品種權年授權的數量受品種權申請數量、田間DUS測試工作情況等因素的影響，因此難以從曲線變化中判斷國務院8號文件對品種權授權的影響。但可以肯定的是，在堅持現行育種創新機制改革方案的前提下，在未來相當長的時間內，我國品種權授權數量盡管在不同年度可能略有變化，但整體必呈增長態勢。

圖3 各申請主體年度授權量趨勢圖⑨ 由農業農村部植物新品種保護辦公室提供。

如果對品種權申請與授權總數作更細致的挖掘（如圖4和圖5所示），可以看出我國品種權申請與授權的作物種類主要集中于大田作物，分別占總申請量80.6%和授權總量的83.8%。以2017年為例，申請量排名前三的作物種類依次是大田作物、蔬菜和花卉，相應申請量分別為2756件、601件和300件，相應占比分別為71.7%、15.6%和7.8%；授權量排名前三的依次是大田作物、蔬菜和花卉，相應授權量分別為1177件、121件、80件，相應占比分別為79.2%、8.1%、5.4%。

圖4 1999—2017年品種權申請作物種類分布圖⑩ 數據來自農業農村部植物新品種保護辦公室、農業農村部科技發展中心編：《2017年農業植物新品種保護年度報告》，中國農業出版社2018年版，第4頁。

圖5 1999—2017年品種權授權作物種類分布圖11 同注注釋⑩。

圖6和圖7分別展示了不同作物類型的品種權申請量和授權量的年度變化情況，從中可以更加直觀地看出大田作物在品種權申請和授權數量中的絕對主導地位。

圖6 品種權申請作物種類年度變化圖12 由農業農村部植物新品種保護辦公室提供。

圖7 品種權授權作物種類年度變化圖13 由農業農村部植物新品種保護辦公室提供。

在大田作物中，不同作物之間的品種權申請量和授權量同樣是不均衡的。具體參見圖8所示，排在前7位的作物分別是玉米、水稻、普通小麥、棉屬、大豆、油菜和馬鈴薯；其中玉米和水稻品種權申請量和授權量尤為突出，玉米屬的品種權申請量和授權量就占總量的30%左右，水稻屬的品種權申請量和授權量則占總量的25%左右，接下來是小麥、大豆、棉屬、油菜和馬鈴薯。

圖8 1999—2017 數據來自農業農村部植物新品種保護辦公室、農業農村部科技發展中心編：《2017年農業植物新品種保護年度報告》，中國農業出版社2018年版，第11頁。年七種主要農作物品種權申請量和授權量分布圖14 由農業農村部植物新品種保護辦公室提供。

蔬菜、花卉和水果類植物的品種權申請量，如圖9、圖10和圖11所示，盡管總數較少，但與大田作物種主要集中于玉米和水稻兩種植物的情況有所不同，其內部不同品種間的品種權申請分布相對均衡。

圖9 1999—2017年蔬菜作物品種權申請量排名前十的植物種類15 數據來自農業農村部植物新品種保護辦公室、農業農村部科技發展中心編：《2017年農業植物新品種保護年度報告》，中國農業出版社2018年版，第9頁。

圖10 1999—2017年花卉作物品種權申請量排名前十的植物種類16 數據來自農業農村部植物新品種保護辦公室、農業農村部科技發展中心編：《2017年農業植物新品種保護年度報告》，中國農業出版社2018年版，第10頁。

圖11 1999—2017年果樹作物品種權申請量排名前十的植物種類17 數據來自農業農村部植物新品種保護辦公室、農業農村部科技發展中心編：《2017年農業植物新品種保護年度報告》，中國農業出版社2018年版，第11頁。

為什么我國品種權申請與授權數量會如此明顯地集中在大田作物上，尤其是玉米，水稻和小麥等作物上呢？玉米、水稻、小麥作為我國的主要糧食作物，地位重要，需求量大，種植面積廣，是國家植物育種科研工作的重點，作為科研成果的植物新品種數量自然多。蔬菜、花卉、果蔬類植物在我國原有的科研育種體系中的地位有限，隨著我國種子產業門類日益齊全以及市場需求的變化，正如圖6品種權申請作物種類年度變化曲線所示，上述作物類別的品種權申請數量也開始增加，2015數據來自農業農村部植物新品種保護辦公室、農業農村部科技發展中心編：《2017年農業植物新品種保護年度報告》，中國農業出版社2018年版，第9頁。年以后增勢明顯。

二、三大特點折射出我國農業植物新品種保護面臨三大挑戰

我國農業植物新品種保護所呈現的三大主要特點，在一定程度上也反映了目前農業植物新品種保護工作所面臨的問題與挑戰。

（一）植物新品種審查測試工作面臨挑戰

我國農業植物品種權申請量逐年增加，且近年增幅不斷加大，這意味著植物新品種的審查與測試工作量也在不斷增大。根據統計，2013年至2017年期間，年平均測試量為近3200件，其中2016數據來自農業農村部植物新品種保護辦公室、農業農村部科技發展中心編：《2017年農業植物新品種保護年度報告》，中國農業出版社2018年版，第10頁。年和2017年均突破4000件，近兩年的年測試量與2013年相比已增加一倍之多。隨著植物新品種保護各項工作的深入開展，我國植物新品種審查測試工作將不斷面臨挑戰。

1. 植物新品種測試指南的制定及修訂工作需要不斷加強

植物新品種保護辦公室審查測試部門除了承擔申請植物新品種保護植物品種的DUS測試工作外，還必須承擔制定植物新品種測試指南以及指南的修訂工作。我國植物新品種保護名錄將不斷增加，如2013年發布了第九批農業植物品種保護名錄，新增13個植物種或屬；2016年發布第十批名錄，新增45個植物種或屬；2019年發布第十一批名錄，將53個植物種或屬納入保護名錄，未來還將不斷發布新的植物品種保護名錄。對于新納入名錄的植物種或屬，必須根據UPOV公約相關要求制定新的植物新品種測試指南，同時還要根據新的測試技術和要求適時修訂原來的測試指南。

2. 植物新品種的審查與測試量將持續增加

自2013年《主要農作物品種審定辦法》修訂以來，植物新品種測試部門除了測試植物新品種外，還承擔主要農作物品種審定的DUS測試工作。盡管目前的品種權申請量與測試量已經位于UPOV成員國家的首位，但從國際相關實踐以及我國農業植物育種創新發展來看，我國農業植物品種權申請數量仍將大幅度增加。首先，園藝類和蔬菜類植物的品種權申請量存在巨大發展空間。目前，我國在果樹、花卉、蔬菜以及其他作物種類的植物新品種申請與授權數量，與大田作物相比，所占比例很小。盡管蔬菜新品種申請量呈逐年增加趨勢，2017年申請量達546件，是2016年的2倍，但相關植物品種權申請量總體依然過少。在歐盟，園藝類和蔬菜類植物的品種權申請量占總申請量的69%左右；日本則更多，約占86%（包括草花類、觀賞類和野菜類植物）；美國的植物專利（針對無性繁殖植物）申請數量通常是品種權（針對有性繁殖的植物）兩倍還多。其次，我國非居民品種權申請數量在條件成熟時將出現大幅度增加。目前，我國非居民品種權申請量僅為總申請量的6.9%，授權數為授權總量的5.1%，遠遠落后于美國、日本和歐盟，這與國際上對我國所期待的相應農產品市場規模極不匹配。隨著品種權保護水平的提高，品種權執法環境的改善，非居民品種權申請的數量必將出現大幅增加。

3. 國際一流的植物新品種保護審查測試中心建設任重道遠

植物新品種保護制度是國際社會認可并由UPOV公約予以規定的激勵植物育種創新的知識產權制度。雖然UPOV各成員可以在UPOV公約授權或者沒有規定的范圍內，就植物新品種保護制度創建新的內容，但必須強制遵守UPOV公約已經明確的規定。盡管UPOV公約沒有明確將植物新品種測試指南等技術性文件明確規定為各成員國必須遵守的規則，但鑒于植物新品種測試的技術性與科學性特點，這些技術性文件作為“軟法”有助于成員國更加便捷、科學地判斷特定植物品種的特異性、一致性與穩定性。同時，這些文件在各成員國的切實實施，也是UPOV公約下植物新品種保護制度得以實施的基礎，以確保各成員國對植物新品種的判斷標準達到相對統一。因此，各成員國除了由于氣候條件、地理環境等客觀因素需要調整相應的指標外，應采用UPOV公約統一推薦的技術標準。同時，從UPOV1991文本的相關規定看，UPOV公約已經開始探索更加便捷的植物新品種國際保護途徑，通過加強各成員國植物新品種審查測試部門間的合作，以購買DUS測試報告的方式進一步簡化品種權的審查程序和減少審查時間，從而方便品種權人在全球范圍內（UPOV公約成員范圍）快速實現“全球性”的品種權保護網絡。事實上。歐盟植物新品種保護辦公室已經做好技術性準備，以其豐富的DUS測試資源及完善的DUS測試服務，積極向UPOV成員推廣DUS報告測試服務。DUS測試的國際合作是歐盟植物新品種保護辦公室與其他國家和地區植物新品種保護辦公室合作的重要內容。考慮到我國規模巨大的品種權申請數量，以及周邊國家的氣候地理條件因素，我國完全有潛力在未來的植物新品種國際保護中發揮更加重要的作用。因此，如何利用好現有的植物新品種審查測試資源，如何根據地理氣候以及物種資源條件，建設國際一流的植物新品種審查測試中心，為我國以及周邊國家，甚至全球品種權申請人提供品種測試服務，是目前以及未來一段時間內最具有挑戰的任務。

（二）種質資源的國際交流與利用面臨挑戰

我國作為世界性的農業大國和品種權保護大國，盡管近年來非居民品種權申請量與授權量有所上升，但數量仍然非常少。非居民品種權申請情況，在某種程度上體現了國際社會對我國品種權保護的認可狀態。我國品種權保護水平較低，基本與UPOV1978相同，與大部分UPOV成員所實施的UPOV1991文本下的品種權保護水平存在一定差距。這是導致非居民在我國申請品種權保護動力不足的主要原因。植物新品種保護與專利保護不同，通常必須以提交申請品種的繁殖材料作為審查與授權的條件。受保護品種的繁殖材料包含了植物育種創新的全部成果，具有生命活力，能夠自我繁殖。如果沒有嚴密的法律保護，育種者一旦喪失對相關品種繁殖材料的實體控制，即意味著喪失了對該育種成果的實際控制權。因此，盡管國外育種企業會考慮我國種子市場的巨大潛力，希望并需要在中國申請品種權保護，但是鑒于我國目前的品種權保護狀況，這些企業必然會采取盡量保守的戰略布局，盡量不在我國申請或者推遲在我國申請品種權保護，以控制其優秀品種的繁殖材料，避免育種成果的流失。國外企業所采取的這種保守做法，一方面會導致其無法及時開拓中國市場，另一方面，也會給我國育種家獲取國外優秀育種材料造成阻礙。

種質資源的自由交換與便利獲取是育種家進行育種創新的前提與基礎。從其他國家或地區引進的外地種質資源是改良本地品種的重要育種材料。18胡延吉主編：《植物育種學》，高等教育出版社2003年版，第26頁。非居民品種權申請量與授權量偏低，意味著種質資源的國際交流不夠暢通，并且缺乏有效的法律保障。盡管我國是世界上生物遺傳資源最豐富的國家之一，但是要將野生的種質資源轉化為能夠直接用于育種的材料，需要經過考察、鑒定、篩選等漫長的科研過程，投入巨大的人力和物力，才能真正培育出符合育種要求的育種材料。與歐盟、美國、日本相比，我國目前的植物育種技術和育種水平還存在很大差距。一個優秀的作物品種，其影響與貢獻不僅僅在于該植物品種本身的優良特性，更重要的是對相應作物育種方法、育種方向的影響19秦國勝：《淺析鄭單958對玉米育種方向的影響》，載《中國種業》2006年第3期，第11頁。。比如，“中單2號”“農大108”“鄭單958”“先玉335”等都屬于玉米領域具有劃時代作用的品種，起到引領育種方向的作用。過去的作物育種實踐表明，引進和利用國外品種對我國相關品種的培育創新具有重要作用，如玉米品種“中單2號”“丹玉13號”“沈單七號”“掖單四號”“掖單13號”“農大60號”20吳長金、吳迪、田春雨：《利用國外品種資源加速玉米育種進程》，載《遼寧農業職業技術學院學報》2005年第2期，第36-37頁。小麥品種“A115”21趙連城、武田和義等：《利用國外品種資源選育抗鹽堿耐旱小麥優種》，載《云南大學學報（自然科學版）》1999年S3期，第166-167頁。，大豆品種“合豐號”等優秀品種都是利用國外品種資源的成果。如果能吸引更多的國外優秀品種進入我國，將大大加快我國培育相應作物優秀品種的速度，提升相關企業在國際上的育種創新競爭力。若“種質資源相對缺乏，育種資源遺傳基礎狹窄，在起點上就處于劣勢，不可能有什么強的競爭實力”。22趙文媛：《鄭單958與先玉335對玉米育種思路的啟示》，載《遼寧農業科學》2012年第5期，第47-49頁。因此，如果我國品種權保護總是保持較低水平，無法為種質資源的國際交流與交換提供有效的激勵與保障機制，將使我國的種質資源國際交流與利用面臨挑戰。長此以往，我國育種家將無法與國際社會保持有效的信息技術與材料交流，也無法享受國際上育種創新的優秀成果，最終將嚴重影響我國植物育種創新的長遠發展。

（三）花卉園藝果蔬類作物育種創新面臨挑戰

國內企業品種權申請量與授權量的增加，表明國內企業將逐步成為我國育種創新的主體，但從目前已申請和授權的品種權數量在不同作物中的分布情況看，品種權申請量與授權量集中在大田作物。其他作物，尤其是花卉、蔬菜的品種權申請量與授權量明顯偏少。這種情況不符合我國農業生產的實際與未來發展的要求。根據農業農村部植物新品種保護辦公室的統計，花卉、蔬菜品種權申請分別占總申請量的7.0%和8.3%，授權量分別占總授權量的6.7%和5.6%。這一比例與歐盟、美國和日本的情形形成鮮明對比。根據歐盟植物品種保護辦公室統計，23CPVO Annual Report 2017, at https://cpvo.europa.eu/en/news-and-events/news/annual-report-2017, last visited: 2018年12月10日。1995年到2017年園藝類植物品種權申請總量為34,019件，約占總申請量的55.3%，蔬菜類植物品種權申請量為8435件，約占總申請量的13.7%。日本截至2018年3月31日品種權總申請量為33,206件，其中園藝類植物（草花類和觀賞樹）的品種權申請量之和為26李奎、田明華、王敏：《中國花卉產業化發展的分析》，載《中國林業經濟》2010年第1期，第55頁。,284件，約占總數的79.2%；蔬菜（野菜）的品種權申請量為2177件，約占總數的6.5%。24出願及び登録の狀況，載http://www.hinshu2.maボ.go.jp/tokei/contents/1_sokatsu.pdf，最后訪問日期：2018年12月10日。在美國，申請品種權保護的通常是有性繁殖的糧食作物，申請植物專利的，多以無性繁殖的園藝花卉果蔬類植物為主；從公布的數據看，25C/52/7 Rev.，at https://www.upov.int/edocs/mdocs/upov/en/c_52/c_52_7_rev.pdf，最后訪問日期：2018年12與月10日。植物專利的申請量、授權量以及有效數量通常是植物新品種申請量、授權量、有效品種權數量的兩倍還多。上述數據表明，歐盟、日本與美國十分重視園藝花卉果蔬菜類植物的知識產權保護。

為什么歐盟、日本、美國企業如此重視園藝花卉果蔬菜類植物的品種權保護呢？主要有以下兩方面的原因：一是園藝花卉果蔬菜類植物通常為無性繁殖植物，在品種培育和市場銷售過程中，與有性繁殖的植物品種相比，更容易被侵權。二是相對于糧食作物來說，園藝花卉果樹類植物基本上屬于經濟作物，種植經濟效益好，產業附加值高，而且在國際貿易中占據非常重要的份額。因此這類植物的創新與產業發展，更依賴于有效的知識產權保護。知識產權保護是新品種培育人維護自身合法權益的最有效途徑，也是保障相關產業健康有序發展的基礎。與歐盟、日本、美國相比，為什么我國園藝花卉果蔬菜類植物的培育企業很少申請品種權保護呢？主要是園藝花卉果蔬菜產業在我國目前的發展現狀決定的。首先，植物新品種保護制度在我國實踐的時間不長，育種企業對植物新品種保護的意識不強，這種狀況與我國現階段對知識產權保護的社會氛圍有關。其次，我國園藝花卉果蔬菜類植物種植與銷售起步晚，產業化程度低，企業生產規模小，行業門檻低，生產條件總體落后，尚未形成成熟的產業鏈。品種權保護對企業經濟效益的直接影響不大。再次，我國從事園藝花卉果蔬菜類植物生產經營的企業總體育種基礎薄弱，育種能力比較低，多以簡單的栽培擴繁為主，較少從事育種科研。具體以花卉為例，花卉生產所需的品種、種子、種球、種苗（星點部分）主要依賴國外直接進口或者進口擴繁，26李奎、田明華、王敏：《中國花卉產業化發展的分析》，載《中國林業經濟》2010年第1期，第55頁。育種環節的滯后，使得我國花卉產業從源頭上就落后于其他國家，27王娜、李海軍、張曉瑩等：《國內外花卉產業核心競爭力的對比分析》，載《北方園藝》2014年第17期，第186頁。蔬菜產業的情況也是如此。此外，我國現階段品種權保護水平低，市場環境較差，品種權侵權取證難，維權成本高，相關企業難以通過品種權保護實現企業經濟效益的提高，而多以控制品種上市時間差來獲取利潤，因此相關企業申請品種權保護的積極性不足。這表明，我國品種權保護制度對花卉果蔬領域育種創新的激勵作用還有待發揮，同時也表明品種權保護不力已成為制約我國花卉果蔬產業發展的瓶頸問題，急需得到解決，否則將嚴重影響相關產業育種創新的活力及其在國際市場上的競爭力。

三、基本對策

從上述對近年農業植物新品種申請與授權相關數據的分析，可以看出自1997年以來，植物新品種保護制度對于我國農業植物育種創新的積極影響非常顯著，尤其是品種權申請量與授權量逐年穩步攀升，顯示出植物新品種保護制度的勃勃生機，同樣顯示出農業植物育種創新活動的欣欣向榮。同樣地，這些數據也顯示出我國植物新品種保護工作正面臨一些挑戰。比如非居民品種權申請量過少，表明我國植物新品種保護水平和執法環境仍缺乏國際認同，在一定程度上影響了種質資源的國際交流與方便獲取。植物新品種保護作物類別分布不均，約80%的授權品種集中在大田作物，尤其是玉米與水稻這兩個主要糧食作物；蔬菜花卉類植物的品種權申請與授權數量非常少，與國內市場需求極不匹配。這些現象的出現是我國植物育種創新機制存在問題的一種反映。一直以來，財政支持的國有科研院所是我國農作物育種的主要力量，其承擔的育種項目通常以申請品種權作為結項要求，以企業為主體的商業育種不發達。因此，申請植物新品種保護更多的不是出于種子企業市場競爭的考慮，而是為了滿足科研考核的要求。在蔬菜花卉領域，盡管近年來相關產業有所發展，但其育種基礎薄弱，多以直接進口或者國外品種擴繁為主，其育種能力和育種水平不容樂觀，加上品種權保護，尤其是對原始育種創新的保護不力，相關企業缺乏投入資金與人力進行原始育種創新的動力，最終導致整個產業缺乏核心競爭力。此外，隨著我國品種權申請量與授權量的不斷增加，以及國際植物新品種保護的發展，植物新品種的審查與測試工作以及相應的技術支撐體系建設都面臨前所未有的挑戰，必須切實采取措施予以應對，否則，長此以往將嚴重影響我國現代農業和種子產業的健康有序發展。

（一）強化對原始育種創新的保護力度

我國植物新品種保護面臨的核心問題，是品種權保護力度不足、水平過低，與育種創新所需要的法律保護還存在不少差距。這主要體現在以下四個方面：一是品種權保護對象僅限于受保護品種的繁殖材料，未將收獲材料或者直接制成品納入保護范圍；二是品種權行使環節偏少，僅限于受保護品種的繁殖材料的生產銷售環節，未將許諾銷售、運輸、存儲、為繁殖而進行的種子處理以及進口、出口納入品種權直接侵權的行為范圍；三是沒有規定實質性派生品種制度，未對原始創新品種與實質性派生品種給予區別對待；四是知識產權保護意識不足，沒有為品種權保護提供有效的市場約束機制。正是由于上述問題的存在，導致實踐中品種權侵權嚴重，一品多名、一名多品現象屢禁不止，品種權保護取證難、鑒定難、執行難，侵權成本低，維權成本高，最終導致植物新品種保護制度無法充分發揮激勵育種創新的積極作用。因此，我國必須在植物新品種保護的相關法律法規中以更加鮮明的方式，從整個植物新品種保護制度設計的層面，明確強化對原始育種創新的法律保護，激勵種業投入原始育種創新，加大對侵權者的震懾，增強品種權人的維權信心，引導形成尊重種業知識產權的良好營商環境。

為了更好地解決植物新品種保護相關問題，農業農村部正進行《植物新品種保護條例》修訂工作。但從立法技術來說，由于《種子法》在2015年修訂時將植物新品種保護有關內容設立單獨一章，由此，《植物新品種保護條例》的修訂必須在《種子法》規定的框架下進行。因此，無法通過對《植物新品種保護條例》的修訂解決目前植物新品種保護面臨的“品種權保護力度不足、水平過低”的問題，只有單獨制定《植物新品種保護法》，才能在法律位階上超越《種子法》的限制，實現我國植物新品種保護制度的跨越式發展，為種業的原始創新提供強勁動力。

（二）強化植物新品種保護的執法力度

與其他類型知識產權相比，植物新品種的保護更具有生物性、季節性和技術性特點，授權品種繁殖材料容易流失，侵權行為隱蔽，侵權證據較難收集，侵權認定復雜。同時，品種權侵權行為通常與假冒種子、種子生產經營許可證管理、種子標簽和種子質量等種子管理問題緊密聯系，相關違法行為造成的危害，不僅涉及品種權人的利益，也同樣涉及到農民增收、農業增產以及農村穩定。因此，至少在現階段，只有依賴于種子市場整體執法環境的提升，才能更有效地實現品種權保護的法律效果和社會效果。農業行政主管部門對種子市場的綜合執法與專項執法，以及對種子基地和購銷環節的監督管理，是規范種子市場競爭秩序的最大保障。只有在相對規范的市場秩序中，品種權人才能有效地運用司法程序維護自身合法利益。

現行《種子法》及《植物新品種保護條例》對農業行政主管部門處理品種侵權案件這一職能的規定比較保守，僅限于在利害關系人請求的情況下，才能進入品種權侵權案件的處理程序。根據規定，農業行政執法人員處理假種子案件過程中涉及品種權侵權的，不能主動查處，只能等待品種權人請求才能進行處理，否則只能追究行為人生產銷售假冒偽劣種子的法律責任，無法直接追究其品種權侵權的法律責任。這種以品種權人為主導的品種權侵權處理機制，鮮明地體現了品種權作為私權的特點，但是忽略了品種權侵權行為本身對種子市場秩序所造成的危害，無法對品種權侵權行為形成有效遏制。在《植物新品種保護條例》修訂中，必須要強化農業行政主管部門對品種權侵權案件的執法力度，依法授予農業行政主管部門對涉及社會公共利益的品種權侵權行為進行主動執法的職權，使農業行政執法部門在品種權保護和種子假冒案件中發揮更大的作用，有力促進種子市場的健康發展和有序競爭。具體而言，應修改《種子法》第73條第5款的規定，改為“為了維護社會公共利益，縣級以上人民政府農業、林業主管部門有權處理侵犯植物新品種權案件，責令侵權人停止侵權行為，沒收違法所得和種子；貨值金額不足五萬元的，并處一萬元以上二十五萬元以下罰款；貨值金額五萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。”

（三）強化植物新品種技術支撐體系建設

植物新品種的審查，與發明專利的審查不同，除了文獻對比審查以外，還必須根據相應的測試標準與測試指南，對申請品種與對比品種進行DUS測試。從植物新品種的國際保護實踐看，無法實現完全書面審查是制約植物新品種保護制度在國際上進一步發展的關鍵因素，DUS測試的開展必須要建立相應的技術支撐體系，而許多國家沒有能力和條件建立自己的技術支撐體系。為了妥善解決這一問題，UPOV公約下一步必須就植物新品種的國家申請程序達成新的協定，解決品種權審查與測試時間過長、費用成本過高的問題。這意味著，UPOV公約下的植物新品種保護制度將進入另一個新的階段。植物新品種保護制度對于植物育種創新保護的優勢，尤其是與專利制度相比，將會變得更加明顯。申請人不需要向所有申請品種保護的國家提交申請品種的繁殖材料，而是只需提交符合條件的DUS測試報告、用于相關國家的植物新品種審查即可。如果上述協定達成，植物新品種測試工作將發展成為一種面向全球的技術服務。UPOV公約的大部分成員，尤其是那些不具備地理和氣候條件的成員，不必花費巨額資金建設DUS測試基地，既可以選擇性地建立某些優勢品種的DUS測試基地，也可以通過市場機制在全球范圍內選擇信譽良好的DUS測試中心完成DUS測試。因此，特定國家的植物新品種的測試工作，將改變目前主要面向所在國/地區品種權申請人的做法，將成為一項面向全球品種權申請人的服務。

在此種背景和發展趨勢下，我國應做好強化植物新品種保護技術支撐體系建設的工作，既要加大國際指南引進力度與適用性研究，積極推進測試指南的研制與標準化，根據我國生態環境和優勢品種的分布情況，積極探索建設相應的植物新品種測試基地，同時加強品種DNA指紋圖譜鑒定技術標準研制，為品種權的審查與測試提供輔助，切實提升植物新品種的審查測試能力，努力建成國際一流的植物新品種審查與測試機構，立足亞太地區，向全球提供植物新品種審查測試服務。

（四）強化植物新品種保護的價值

知識產權保護制度是市場經濟發展的產物，旨在為特定類型的人類智力活動成果的創新提供法律保護，制止創新領域的過度剽竊與免費搭便車等不正當競爭，保障健康有序的創新秩序。盡管知識產權制度設計的最終目的是為了增進社會公有領域的創新成果及應用，但該制度的實施是以保障創新者在法定期限內，對其完成的創新成果享有專有權利為前提的。知識產權具有天然的市場屬性。因此，在實施知識產權制度的過程中，任何導致知識產權背離市場屬性的做法都是對知識產權制度本身的扭曲和誤解。就植物新品種保護領域而言，任何非市場因素導致的品種權申請與授權，都是對植物新品種保護制度的不當利用，最終將損害品種權保護的價值。品種權是國家授權農業農村部和國家林業與草原局分別對植物育種創新行為的客觀確認，不是通常意義上的行政許可，更不是所謂專有壟斷權的授予。品種權的申請與授權不應成為科研工作的考核指標，也不應作為國家項目的結項要求，更與地方政府的政績評價無關。在品種權申請與授權數量不斷增加的情況下，應切實采取措施提升植物新品種保護的價值，使品種權真正成為保護育種創新的有效途徑，成為激勵種業創新競爭的有效工具。通常來說，品種權保護的價值與相關國家或地區植物新品種保護制度的權威性緊密相關，品種權保護水平的提升與執法環境的改善，在某種程度上就增強了植物新品種保護的價值。除此之外，我們還應采取相應措施使植物新品種保護工作回歸到知識產權的市場屬性中來。為此，本文提出如下建議。

首先，應盡快恢復植物新品種審查測試費用和植物新品種保護年費的收取。植物新品種的審查與測試工作非常繁雜，需要投入大量的人力與物力。品種權申請人交納植物新品種審查測試費用和品種權人交納植物新品種保護年費是世界各國所遵守的國際通行做法，28分別參見歐盟、美國和日本植物新品種保護辦公室公布的品種權申請、審查與保護年費的相關信息，載https://cpvo.europa.eu/en/applications-and-examinations/fees-and-payments，https://www.ams.usda.gov/services/plant-variety-protection/pvpo-services-and-fees，http://www.hinshu2.maボ.go.jp/info/ryoukin/ryoukin.html，最后訪問日期：2018年12月10日。是植物新品種保護制度得以順利實施的制度保障，同時還是遏制品種權無效申請和促進品種權轉化的有效手段。例如品種權保護年費通常呈階段性增長趨勢，保護期限越長，每年應交納的保護年費數額越多，其初衷在于通過增加品種權保護的成本推動品種權人盡早放棄品種權，讓那些看似缺乏市場價值或者沒有保留價值的植物新品種盡快回歸社會公有領域，成為新的育種創新之源。通過這一篩選機制，有效品種權的數量會大大減少，相應地品種權的市場價值反而得到有效提升。

其次，盡量弱化品種權申請在科研工作與國家資助項目考核中的指標權重。科研工作與項目研究是否有必要將品種權列為考核指標，應從科研本身的需要出發，不能成為定量指標，否則將會出現數量龐大的為項目而生的“紙上品種權”。這些沒有任何效用的“紙上品種權”帶來的惡果是，極大地增加科研人員的工作量與項目經費，扭曲科研工作的本來價值，浪費國家大量的審查測試資源，并且稀釋了品種權保護的價值。

再次，如果確有必要減免品種權保護免費的，可以借鑒英國專利法上的許可承諾制度。29尹鋒林、羅先覺：《英國許可承諾制度及對我國的借鑒意義》，載《電子知識產權》2010年第10期，第52-55頁。品種權人在獲得品種權后，可以向品種權審查機關進行“許可承諾”登記，承諾任何人都可以在支付合理使用許可費的前提下要求實施品種權，品種權保護年費減半。這樣既減少了品種權人維持品種權有效的經濟成本，又有利于降低交易成本，促進品種權的有效實施。

此外，強化植物新品種保護的價值，必須以植物新品種審查與測試標準與UPOV公約下的系列標準保持一致為前提。UPOV公約確定的植物新品種保護制度及其配套的技術支撐體系，實際上是確保國際社會對育種創新保持相同保護規則的技術標準。只有在相同技術標準下授予的品種權，才能在國際市場中獲得同等認可，獲得對等的法律保護。因此，除了考慮氣候條件和生態環境等技術性因素外，植物新品種的審查和測試不宜摻雜其他非技術的考慮因素。