城市軌道交通建設PPP項目物有所值研究

黃 先 友

(中鐵二十三局集團軌道交通工程有限公司，上海 201300)

0 引言

政府和社會資本合作(Public-Private-Partnership，以下簡稱PPP)項目，最早在20世紀90年代由英國政府提出后逐漸得到廣泛傳播。PPP模式是政府與私人部門即社會資本進行合作，對基礎性建設、公眾服務型建設進行投資建設的合作模式。隨著社會的發展與進步，PPP模式在國內越來越多的應用到各個領域，例如城市軌道交通建設、污水處理等公共性質的行業[1]。

物有所值(Value for Money，以下簡稱VfM)評價是一種判斷采用PPP模式能否代替傳統的政府投資運營模式提供公共服務項目的評價方法。隨著我國城市化建設的加速，PPP項目也得到了相關政府單位的大力支持，出臺了各種相關政策進行PPP模式的推廣。

1 城市軌道交通建設PPP項目VfM評價研究

在國家相關政策的支持下，我國PPP項目逐漸在各個行業得到廣泛的應用。根據財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫數據顯示[2]，截至2018年4月底，入庫項目達到7 264個，入庫項目金額118 727.84萬元。截至2018年3月底，綜合信息平臺項目管理庫的清退項目已經累計達到160項，涉及投資額1.2萬億元，市政工程、交通運輸以及城鎮綜合開發這三個行業的清退總數目位于前三，占比51.9%。

PPP模式的優勢在于可以有效的緩解政府部分的資金壓力，利用社會資本以及私人企業的行業優勢與資金優勢對項目的建設與運營起到良好的作用。與此同時，PPP模式的運行也存在一定的不足與缺陷，例如PPP模式由于涉及建設運營單位較多，造成的溝通與交流的不順暢以及利益劃分不均衡等情況的發生。因此，在PPP模式引入相關項目進行實施之前，要對項目可行性進行科學的評估，其中主要對項目能否降低施工成本、提高運營效率等關鍵問題進行評估[3]。

1.1 VfM評價研究意義

對于PPP模式的可行性分析，目前主要采用物有所值(VfM)評價方法進行傳統建設模式是否可以有效地采用PPP模式來代替進行評估。PPP項目的合理融資合作形式是整個項目建設與運營的關鍵組成部分。

城市軌道交通建設這類公益性公眾服務項目如何選擇合理的投資方式進行經營和建設是關系到項目的建成后幾十年的特許經營期內的收益與項目運作，也影響了項目的預期效果和社會經濟效益。PPP項目每個階段都有不同的決策，這些決策也對項目的運營與收益造成相應的影響，尤其對于初期決策階段，該階段對項目效益的影響十分重要[4]。項目決策階段對投資與收益之間的關系如圖1所示。

物有所值的評價結果是作為判斷項目能否采用PPP模式進行建設和運用的主要工具。 在理論意義上，對PPP項目物有所值評價進行定量計算，并根據相關結果對項目風險進行分擔，進一步的明確了風險分擔與VfM評價之間的聯系，對于VfM評價管理研究更加科學。

實際項目運行中，采用VfM評價對城市軌道交通建設項目能否采用PPP模式建設與運營進行判斷，并應當通過物有所值評價進行風險分擔評價，但目前還未有相關的模型或者成熟的體系進行評價。

1.2 PPP模式VfM評價方法

PPP模式的物有所值(Value for Money，VfM)評價是對一個項目能否應用PPP模式進行施工和運營的主要依據之一。VfM一般對項目全生命周期中的建設進度、建設成本與運營成本、風險分擔以及利潤的分配等進行統籌，對政府部門實施PPP項目提供了主要的參考。

1)公共部門比較值(PSC)。

公共部門比較值(Public Sector Comparator，PSC)為PPP項目中VfM評價的基礎指標。PSC從項目全生命周期的角度出發，政府部門采取傳統的采購模式進行公共產品和服務的全部成本現值，包括了建設運營的凈成本、可轉移風險承擔的成本、自留風險承擔的成本以及競爭性中立調整的成本等內容。PSC是PPP項目在評估與調研立項階段的關鍵影響，是PPP協議確立的標準。對于PSC的計算與確定主要有以下影響因素：

a.能否準確的對項目風險進行識別；b.對PPP項目的現金流進行準確的預測；c.項目的所有權及運營權始終屬于政府部門；d.政府部門的管理及運營效率高于社會平均水平；e.財政性資金的使用成本以折現率表示。

對于PSC指標的主要作用有以下方面：通過PSC計算可以在PPP項目的早期對項目的成本進行預算；項目負責部門以及建設方可以根據成本預算制定相應的物資采購預案；可以給VfM提供科學的依據；對PPP項目的評價以及流程更加標準化、條理化等。

2)全生命周期成本(LCC)。

全生命周期成本(Life Cycle Cost，LCC)指政府部門在PPP項目中所要投入的成本，LCC主要是由政府部門的自留風險承擔成本以及實際建設運營成本所組成。其中，實際建設運營按照不同的類別進行分類主要是指運營過程中的維護成本與建設過程中的建設成本。政府部門的自留風險是指公共部門在PPP項目中應當承擔的風險，正常情況LCC大小與PSC所計算的結果相同。

2 城市軌道交通建設PPP項目VfM定量評價

城市軌道交通建設PPP項目的物有所值評價主要以定量評價為主，研究重點是對城市軌道交通建設PPP項目在傳統的運作與投資模式下，政府公共部門所承擔的成本現值為政府部門基礎的比較值(Public Sector Comparator，以下簡稱PSC值)。對PPP模式中相同條件下政府公共部門承擔的成本現值為項目的全生命周期成本(Life Cycle Cost，以下簡稱LCC值)，最終將兩者進行比較得出最終的VfM的評價結果。

2.1 PSC值計算

PSC值即政府部門的比較值是對某個項目的成本估算，假設該項目完全由政府公共部門進行融資、建設所耗費的資本。PSC值的計算主要包括了四個部分：初始PSC值、競爭中立、保留風險與可轉移風險。首先是與基本項目即參照項目的對比，在采取PPP模式的情況下與傳統的建設運營模式進行對比；其次是要考慮城市軌道交通建設PPP項目的全生命周期的成本；第三點主要是要衡量收益，本研究中以純利潤來對項目收益進行評判；最后要對政府公共部門的競爭性中立等因素進行量化。

1)初始PSC代表了項目建設的基礎成本，也是政府部門為項目提供的基本支持成本。對于初始PSC值的計算主要包括了建設成本、維修與服務成本以及所有權成本，項目的相關要求與采用PPP模式建設運行的項目保持一致。并將所有成本的組成在參考項目的全生命周期中折算為現值并進行預期現金流的預測。相應的PSC值計算過程如下：

基礎PSC=項目的全生命周期成本-第三方收入=(總投資成本-收益)+維修與服務成本+(運營成本-第三方收入)。

本研究中的總投資成本包括直接投資成本與間接投資成本兩個部分。其中直接投資成本主要包括了投資成本、運營及維護成本三個部分，投資成本指的是項目在設計與施工階段所發生的設備及人工成本，以及相關的土地開發費用等；運營成本主要包括運營中的人工服務成本、設備購買與租賃成本等；維護成本包括了設備維修、人員投入以及耗材購買等成本的投入。間接投資成本主要是指對于項目的建設及服務有一定的幫助作用，但并不只為此而產生的有關費用，間接投資成本主要包括了間接運營成本以及間接服務成本，例如有關辦公服務開支、辦公場所租賃成本、物業管理、行政管理等輔助性的成本投資。

在參考項目中的收益主要為資本性收益即在項目的全生命周期內，項目的資本所產生的收益，包括項目的買賣、資產的處置與租賃所產生的收益。

第三方收入是指在參考項目生命周期內，若政府公共部門采取PPP模式進行項目的運作所產生的第三方收益，例如消費者購買產品或服務的收益，并且第三方收入應當在運營服務與維護成本中抵消。

2)可轉移風險。傳統的項目運作方式與PPP模式的最大區別就在于PPP模式的風險分擔機制，政府公共部門將一些風險轉移給社會資本或項目公司，減少了政府公共部門的風險承擔壓力，因此可轉移風險就是在PPP模式中政府部門可以將風險轉移給社會資本等私人部門的部分。

3)保留風險是指在選用PPP模式進行項目運作的情況下，由政府部門承擔的風險，沒有進行轉移的都稱為保留風險，相關計算過程與可轉移風險相同。

4)競爭性中立調整值。對PPP模式中政府公共部門與社會資本等私人部門之間進行比較的差異進行調整，就需要考慮到競爭中立進行調整。政府公共部門的主要優勢在于不需要承擔相應的稅費、租金等成本，將這些成本換算成現值加入政府公共部門的比較值中，其短板應當從比較值中扣減。

2.2 LCC值計算

在采用PPP模式進行運作的項目中政府公共部門所要承擔的相應成本就是LCC值。政府公共部門的保留風險所承擔的成本與政府公共部門實際建設運營所承擔的成本構成了LCC。政府公共部門的保留風險與PSC值的計算過程相同。

2.3 VfM結果分析

通過對PSC值與LCC值的研究與分析說明，對物有所值及其指數的計算描述分別如式(1),式(2)所示：

VfM=∑PSC-∑LCC

(1)

其中，∑VfM，∑PSC，∑LCC分別為VfM量值、PSC累計值以及LCC累計值。

LVfM=∑LCC/∑PSC

(2)

其中，LVfM為VfM指數。

根據上述定義，當VfM>0或LVfM>1時，則表示該項目在選取PPP模式進行運作時比傳統的運作模式更加具有優勢，也就是說此時可以選用PPP模式進行項目的建設及運營服務。當VfM<0或LVfM<1時，則表示該項目在選取傳統的運作模式時比PPP模式進行運作更加具有優勢，也就是說此時可以選用傳統模式進行項目的建設及運營服務。

3 基于風險分擔的VfM評價框架

本文對城市軌道交通建設PPP項目物有所值評價研究是在項目風險量化以及風險分擔的基礎上進行的。本章對物有所值的PSC值與LCC值進行了相關的介紹，本節在此基礎上對基于風險分擔的VfM評價框架進行相關介紹。

對PSC值進行計算，其中詳細組成及測算如表1所示。

表1 PSC值測算框架

對LCC值進行計算，詳細的組成及測算如表2所示。

根據本文對PSC值與LCC值的有關介紹與描述，可以得知PSC值與LCC值是項目按照PPP模式進行建設的兩個組成部分，對于PPP項目VfM進行定量評價如圖2所示。

表2 LCC值測算框架

當VfM>0時，選用PPP模式與傳統模式相比較而言更具有優勢；當VfM<0時，選用PPP模式不具備優勢，此時不應選用PPP模式進行項目的建設與運營。

4 結語

本文通過對城市軌道交通建設的PPP項目物有所值定量評價中PSC值與LCC值的計算組成進行分析，確定了VfM定量評價的主要構成，構建了基于風險分擔的VfM評價計算模型。采用定性與定量相結合的方式對建設及運營過程中的風險進行發生概率、重要度的分析，提高了以往僅依靠主觀及經驗對項目進行評價的準確性和科學性。