湖南深度貧困地區教育精準扶貧研究

李瓊　楊甜雅　李想　朱海英

[提要] 教育精準扶貧在深入推進改革事業、全面建成小康社會方面發揮著重要作用。湖南深度貧困地區教育精準扶貧推進中，取得“精準識別教育扶貧對象、家庭經濟困難學生精準資助、貧困生精準納入寄宿全覆蓋”等成效，但存在“中小學教職工編制出現超編與缺人并存、義務教育保學控輟難度大、勸返復學率低、教育教學基礎設施落后于教育發展的需求”等困境。為此，應統籌解決中小學教職工編制結構性問題、加強義務教育保學控輟力度以及改善鄉村學校辦學條件。

關鍵詞：貧困地區;教育;精準扶貧

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月16日

教育扶貧是針對貧困人口文化素質和創業能力低的問題，加大教育資源的投入和資助力度，增加貧困地區內生發展動力，以徹底解決貧困問題的一種扶貧方式。教育精準扶貧是阻斷貧困代際傳遞、變“輸血”式扶貧為“造血”式扶貧的核心舉措。教育“五個一批”的脫貧措施提出來之后，各省份教育精準扶貧目標整體符合國家規定，但普遍創新性不足。湖南教育扶貧取得了重大成績，但深度貧困地區依然面臨很大的挑戰。

一、湖南深度貧困地區發展概況

2017年湖南省委、省政府確定桑植、麻陽、城步、通道、鳳凰、瀘溪、古丈、永順、保靖、花垣縣、龍山縣等11縣為深度貧困地區。這些地區集民族地區、革命老區、生態脆弱區等于一體，普遍存在著經濟發展較為滯后、人民生活水平不高、城鎮化進程緩慢、貧困發生率高等諸多問題，是典型的“貧中之貧、堅中之堅”。

（一）經濟發展較為滯后。改革開放以來，湖南深度貧困地區人均生產總值不斷提高。2003～2016年人均GDP由2，914元增加到17，733元，絕對額增長了5倍之多，年均增速達7.1%。但相對于湖南省平均水平，深度貧困地區人均生產總值偏低，更為嚴峻的是，隨著時間的推移，深度貧困縣與全省平均水平的差距呈擴大趨勢。

圖1表明，2003～2016年，湖南深度貧困地區人均GDP與全省平均差距呈逐年上升的趨勢，2003年二者之差為4，665元，2016年達到了28，549元。2016年，深度貧困地區人均GDP僅為全省平均水平的38%。在11個縣中，人均GDP低于深度貧困地區平均水平的縣達到了5個，分別是永順縣（13，66元）、城步縣（13，744元）、龍山縣（14，736元）、保靖縣（16，272元）、通道縣（17，587元）。深度貧困地區全面小康總實現程度明顯低于本區域其他縣市。以張家界市的桑植縣為例，2015年和2016年，張家界市小康總實現程度分別為83.7%和88.0%，同期桑植縣為83.0%和85.1%，在張家界5縣（區）中處于末位。（圖1、圖2）

另外，根據湘西自治州全面建設小康社會監測統計分析表明，2017年第三季度全州全面小康總實現程度五大類指標中，經濟發展和人民生活兩大指標出現了下降，其中經濟指標比上年同期下降4.3個百分點，人民生活指標下降2個百分點。由此可見，在深度貧困地區經濟基礎薄弱是貧困的根源，加大力氣促經濟發展迫在眉睫。

（二）人民生活水平不高。居民可支配收入是反映人民生活水平的重要指標之一。無論是與全國居民比較，還是與本區域其他縣市居民比較，深度貧困地區各縣居民可支配收入均處于后例。以2016年為例，深度貧困地區城鄉居民可支配收入僅為湖南省的49.3%，城鎮居民可支配收入為湖南的59.57%，農村居民可支配收入為湖南的56.98%。11個貧困縣中，桑植縣、通道縣、麻陽縣、古丈縣和永順縣等5縣城鄉居民可支配收入又低于深度貧困地區的平均水平。（表1）

由表1可知，反映生活水平的居民可支配收入不僅低于全省水平，不少縣更是低于深度貧困地區平均水平。同時，城鄉居民生活水平差異明顯，農村居民生活水平遠遠低于城鎮居民。由于居民收入偏低，相應用于文化娛樂服務支出較少，占家庭消費支出的比重較低。2016年度貧困地區城鄉居民文化娛樂服務支出占家庭消費支出的比重只有5%左在右，全面小康社會實現程度僅為74%。

（三）城鎮化進程緩慢。城鎮化水平提高對農村人均收入提高具有“翹尾”效應，即城鎮化水平越高，繼續推進城鎮化對農村人均收入提高的促進作用越強。但湖南深度貧困地區作為“老、少、邊、窮”地區，城鎮化進程不快，縣城和建制鎮容納人口和吸納勞動力能力不強。2016年，深度貧困地區城鎮化率只達到37.82%，離小康45%的目標差距很大，與湖南省平均水平更是相差了10多個百分點。（圖3）

（四）貧困發生率高。湖南深度貧困地區貧困人口總數多，因病致貧、返貧人口多，殘疾、低保、孤兒等特殊群體多。到2016年底，湖南省農村貧困人口為356萬人，貧困發生率為6.36%。但同期，深度貧困地區的貧困發生率大均在10%以上。其中，花垣縣、永順縣、通道縣、麻陽縣、城步縣貧困發生率分別為17.8%、12.05%、14.77%、11.8%、10.2%。湖南省深度貧困地區主戰場自治州貧困發生率為16.2%。

二、湖南深度貧困地區教育精準扶貧取得的成效

（一）精準識別教育扶貧對象。精準識別對象是教育扶貧的前提，只有將需要扶貧的對象精準識別出來，才能保證后續環節如資助、管理環節的公正和科學。教育精準扶貧提出以來，湖南深度貧困地區逐漸克服大水漫灌扶貧方式的不足，精確識別教育扶貧對象，定期地進行教育信息對比工作，保證了建檔立卡家庭經濟困難學生百分百地被識別。除了建檔立卡家庭經濟困難學生，深度貧困地區對非建檔立卡的家庭經濟困難殘疾學生、農村低保家庭學生、農村特困救助供養學生定期進行了對比工作。（表2）

定期精細的信息比對工作，為深度貧困地區的精準資助提供科學合理的依據。

（二）家庭經濟困難學生精準資助。教育資助政策為教育精準扶貧指明了方向，提供了政策保障，保障了教育脫貧效果的穩定性和扶貧質量。湖南深度貧困地區教育資助政策分兩大類：一類是普適性的資助政策，這類政策由財政部、教育部等部門印發。依據普適性資助政策，湖南深度貧困地區實施了貧困生資助全覆蓋。對建檔立卡貧困家庭子女實行學前至高中階段15年免費教育;對建檔立卡貧困家庭及城鄉低保戶子女按學前教育、小學、中學、職業教育四個階段給予生活補助;對所有建檔立卡貧困家庭考取本科、專科的大學新生分別發放一次性資助，并根據個人意愿大學期間每年可辦理生源地信用助學貸款。如，城步縣2016年從大學到義務教育階段的學生共資助人數達10，853人次，資助資金達1，260.21萬元，其中國家資助1，078.19萬元;社會資助182.02萬元，確保了各教育階段貧困學生的不因貧困而輟學。另一類是縣級層面的資助政策，體現縣域特色性和多樣性，主要包括義務教育階段非寄宿的建檔立卡貧困家庭學生發放生活補助費政策、非普惠性幼兒園就讀的建檔立卡貧困家庭幼兒發放入園補助金政策以及其他“補天窗”政策。依據這類資助政策，深度貧困縣推進家庭經濟困難學生精準資助。（表3）

學前教育建檔立卡及城鄉低保、殘疾、孤兒免保教費1，500元/人/年;高中教育所有農村戶籍學生及城鎮低保、殘疾、孤兒等貧困生按1，600元/人/年免學費;村小撤并校1～3年級學生按1，000元/人/年進行補助。

（三）建檔立卡，貧困家庭學生精準納入寄宿全覆蓋。湖南深度貧困地區采取“資金整合、政府補貼、聯動管理、公開公示、統籌發放”等辦法，全面落實貧困生資助全覆蓋工作，實現學生資助全覆蓋。同時，深度貧困地區克服辦學基礎條件薄弱的不足，優先滿足建檔立卡貧困家庭學生寄宿的需要，并實現了建檔立卡貧困生全覆蓋。2017年深度貧困地區秋季義務教育階段納入寄宿的建檔立卡學生人數達到35，254人。其中，麻陽縣為2，167人，保靖縣為3，966人，瀘溪縣為1，817人，龍山縣為2，418人，花垣縣為4，668人，鳳凰縣為6，655人，古丈縣為1，568人，城步縣為1，718人，通道縣為2，639人，桑植縣為7，638人。

三、湖南深度貧困地區教育精準扶貧面臨的困境

（一）義務教育編制出現“超編與缺人并存”的局面。2003年，根據《省編辦、省教育廳、省財政廳關于湖南省中小學教職工編制標準實施意見的通知》（湘政辦發[2002]44號）精神，湖南省為深度貧困地區中小學進行了全面核編。時至今日，深度貧困地區各縣中小學教職工編制管理和使用面臨諸多問題，出現“超編與缺人并存”的局面。主要原因有三點：一是湖南深度貧困地區作為少數民族地區，經濟落后，大部分學校在農村，教育布局分散。按2004年城鄉倒掛編制標準，深度貧困地區編制偏少偏緊，編制總量低于其他發達地區，阻礙了城鄉教育資源均衡配置，制約了鄉村教育發展。二是隨著城鎮化進程的加快，深度貧困地區各縣中小學生分布結構發生了較大變化，大量農村人口涌入城鎮，導致城鎮中小學生入學需求急劇增長。由于未能建立中小學教職工編制動態管理機制及縣域之間編制不能調劑互補余缺，導致城鎮中小學及新建學校編制不能得到及時補充，普遍缺編嚴重。三是學科結構和年齡結構性缺編嚴重。深度貧困地區語文、數學、外語等教師富余，而音樂、美術、體育、物理、化學、生物、地理、歷史、心理健康等小學科教師缺乏;年齡結構性缺編，特別是小學教師年齡普遍偏大。

（二）義務教育保學控輟難度大，勸返復學率低。深度貧困地區不同程度地存在失學輟學現象，特別初中學生輟學、流動和留守兒童失學輟學問題仍然較為突出，實現到2020年義務教育鞏固率達到95%的目標面臨嚴峻挑戰。隨著免學費、免生活費等政策的實施，深度貧困地區學生輟學的主要原因發生了很大的變化。10年前經濟貧困是農村學生輟學的重要原因，但如今，深度貧困地區輟學的原因主要來自家長和學生本人。一是部分貧困生的家長仍然有讀書無用論的思想觀念，認為讀書不能馬上帶來收入，不如趁早外出打工賺錢。二是學生本人的原因，如因自身基礎差，學業失敗學習興趣不高甚至厭學;缺乏理想信仰，人生觀、價值觀模糊導致輟學生學習目標的迷失。深度貧困地區“三幫一”勸返復學率比較低。2015～2017年深度貧困縣輟學學生總數3，271人，勸返復學的學生數1，215人，勸返復學率僅為37%左右，其中，湘西自治州勸返復學率處于末位，低于平均值13個百分點。（圖4、圖5）

（三）教育教學基礎設施落后于教育發展的需求。湖南深度貧困地區11縣是省級貧困縣，部分邊遠鄉鎮辦學條件比較簡陋，加上鄉村師資力量較縣城還有一定差距，許多農村學生家長將子女轉入城鎮學校寄宿就讀或租房陪讀，邊遠山村農民的教育開支無形增加，造成農村學校學生不足而城區學校學生爆滿的困境。同時，由于縣財政投入嚴重不足，導致農村教學設備跟進不足，加之新課程改革對教學儀器、器材、圖書、計算機等設備要求進一步提高，深度貧困縣教育教學基礎設施與當前教育事業發展需求仍有較大差距。山村幼兒園建設因資金、師資和生源問題也陷入困局。

四、完善深度貧困地區教育精準扶貧的對策

（一）統籌解決中小學教職工編制結構性問題。由于集“老、少、邊、山、窮、庫”于一體，地廣人稀，交通更不便，自然村寨分布最散，學校布點更多，客觀上編制使用效率最低。深度貧困地區應向上級爭取編制向少數民族地區和邊遠貧困山區傾斜政策。對于農村幼兒教師嚴重缺編問題。一是教育內部挖潛。可將按統一城鄉教職工編制標準重新核定，教職工編制后富余的部分編制調整到公辦幼兒園上來。對于現有中小學教師中有幼兒教育特長和發展潛質且自愿從事幼兒教育的教師，通過轉崗培訓，帶編轉入公辦幼兒教師。二是域內挖潛。強化統籌，將縣域內其他事業單位的富余編制向教育戰線調劑使用。三是政府購買服務。由縣級教育行政主管部門在公辦中小學核定的編制總額內，每個公辦幼兒園調劑1個編制用作幼兒園管理崗，其余缺口的教學保育人員編制，采取政府購買公共服務的方式，由縣級教育行政主管部門統一實施，所需經費納入本級財政預算。

（二）加強義務教育保學控輟力度。破解深度貧困地區控輟保學之難，保證 “一個都不能少”是提高義務教育鞏固率的關鍵，對全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰具有重大意義。深度貧困地區應多舉措全方位地加強義務教育保學控輟力度。一是精準識別控輟保學的重點監測地區、家庭和對象。其中，將單親家庭、貧困家庭、殘疾人家庭、留守兒童家庭等弱勢家庭確定為重點家庭;將農村、邊遠、貧困、民族地區和流動人口相對集中等地區作為重點監測地區;將建檔立卡貧困家庭子女、留守兒童、殘疾兒童等特殊群體作為重點監測對象。二是健全學習幫扶制度。為避免學生因學習基礎差輟學，學校應建立起學習幫扶制度，幫助學生制定科學的學習計劃，找準合適的學習方法，養成良好的學習習慣，讓學生體會到學習的樂趣。同時，幫助學生樹立正確的價值觀、人生觀。三是建立控輟保學監督制度。由深度貧困地區教體局定期公告各個學校控輟保學督導檢查結果，追責控輟保學不力的單位及個人。設立控輟保學公眾平臺的熱線，接受社會的監督。四是加大宣傳力度。通過電視、報紙、宣傳欄等多形式、多渠道地宣傳義務教育法、未成年人保護法，讓深度貧困地區的家長懂法、知法、守法。

（三）改善鄉村學校辦學條件。由于深度貧困地區財政總量少，且收支矛盾突出，改善深度貧困鄉村學校辦學條件，必須形成中央財政和省財政為主，本級財政為輔的財政支持格局。中央財政和省財政加大對貧困地區的傾斜支持力度，調整財政支出結構，優先優先發展義務教育深度貧困地區的義務教育。縣級財政應優化財政支出結構，安排貧困地區學校正常運轉經費和必要的人力資源成本支出，保障農村學校的正常運轉。同時，深度貧困地區應優化義務教育學校布局，增加城鎮學位供給，化解大班額現象，實現農村學校標準化，為義務教育入學提供堅實保障。另外，深度貧困地區應抓住國家實施“全面改薄”的機遇，科學編制規劃，積極爭取項目和資金，增加內生發展能力。

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