我國財政轉移支付制度改革問題研究

馮麗麗

摘要：所謂財政轉移支付制度是指國家為了縮小各省之間由于自然資源、經濟發展水平等方面的差異，最終實現財政資金的公平分配，而采取的分配方式。本文通過對財政轉移支付制度內容及存在的不足進行分析的基礎上，在制度建議、強化監督、機構設置等方面提出我國財政轉移支付制度改革的若干建議。

關鍵詞：財政轉移支付制度;問題;改革;建議

中圖分類號：F810 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）015-0227-01

我國在1994年實施了分稅制財政體制改革，將各地方收取的稅款按照中央與地方分成比例進行分配。中央在一定分配比例內控制與支配財政收入，地方也可根據不同稅種、分成比例享有一定的自主支配權。分稅制的改革同時也面臨著各省份在自然資源、經濟發展水平之間存在的差距，國家為了實現資源的公平分配及體現國家中央意識，通過將各省份集中后的財政收入有目的地向偏遠山區、經濟欠發達地區傾斜的方式，彌補該地區與經濟發達地區的差距。財政轉移支付存在很多分類，通常分為一般性轉移支付和專項轉移支付兩種類型。一般性轉移支付是財政轉移支付的主要部分，它不對財政資金使用方向進行限制，可由地方根據社會發展需要自行安排使用;而專項轉移支付制度則是指中央在撥付財政資金給各地方時，直接將該項資金的使用范圍與內容進行了強制限制，如果地方擅自改變用途使用轉移資金，則會受到嚴厲的懲處。

一、我國財政轉移支付制度中存在的問題

（一）中央與地方財權、事權界限不清

分稅制改革后，嚴格規定了中央與地方在財政收入分享、分配之間的關系，并由稅務、財政機關及人民銀行負責將中央收入與地方收入按照國家規定的比例分劈入國庫。雖然國家對中央與地方在財權方面作出了詳細、明確的規定，而對事權的劃分界限仍存在不清晰的地方，這種財權與事權的不匹配直接導致中央與地方事權上劃下移，或者地方政府大包大攬，分不清自身的主要職能，或者政府與市場職能界定不清，職能主體缺位、越位現象時有發生;個別經濟落后地區的本級財政收入勉強只能維持當地公教人員工資發放，當地的經濟與社會發展、社會穩定只能依靠出售土地使用權作為資金來源。

（二）一般性轉移支付使用效率不高

個別地方為了獲取中央財政轉移支付資金，不惜重金在北京或省會設立辦事處，指派專人負責向中央或省級政府申請轉移支付待遇，并以獲得轉移支付多少作為領導干部考核標準及工作能力的體現。因此在使用上容易受“有功”官員的影響，投入大量“面子工程”，為“有功”官員個人政績服務，而沒有用到群眾最需要的領域內。

（三）專項轉移支付資金管理混亂

由于專項轉移支付資金的使用用途被中央限制，地方政府對專項轉移支付的管理未能給予必要的重視，造成各地方專項轉移支付資金管理混亂。而專項轉移支付資金往往涉及地區、領域過大，卻沒有足夠資源來對資金進行全方位、全過程的監督和管理。因此，每年審計署的審計工作中，專項轉移支付在使用與管理中的問題較多。

（四）地方配套資金難以落實到位

專項轉移資金在管理辦法中要求各級地方政府應按一定比例安排地方配套資金，而一些財力有限的地方政府，由于無法短期內籌集配套資金，無法取得上級政府的理解與財政資金支持，因此，進一步拉開了地區間的差距，進而出現需要搞建設的地區沒錢搞，而有錢搞建設的地方已經建設成一定規模的現象，造成了個別發達地區財政資金長期未被使用，降低了財政資金的使用效率。

（五）轉移支付違規行為監管不力

目前，審計、財政等部門在對各地方財政收支情況進行監管時，多以轉移支付資金是否及時撥付、使用列支憑證是否合規、應用范圍是否合法作為監督重點，而對于轉移支付資金使用效益及業績很少涉及，極易造成大量財政專項轉移支付資金被各地方搞“形象工程”、“面子工程”，不利于財政資金使用效益的發揮。

二、我國財政轉移支付制度改革的建議

（一）提高轉移支付的科學性

建議地方財政部門引入國際先進的管理理念，對項目轉移支付資金進行績效考核。對于一般性的轉移支付則可根據當地實際情況設置公式進行測算。以確保地方政府在向上級財政部門申報轉移支付金額的正確性，避免財政資金的浪費及因轉移資金測算錯誤，出現阻礙當地經濟發展的現象。當地政府應提前制定轉移支付撥付的方案，及時將轉移支付資金撥付到相關業務主管部門及下級政府，確保財政資金效率的有效發揮。同時，為了確保轉移支付資金使用的科學性、透明性，各級政府應按照政府預算公開相關條例、規定，在政府指定網站公開轉移支付資金規模、使用方向及余額等情況，特別是應將轉移支付資金績效考核情況予以通報，以發揮信息公開的社會監督作用，不斷提高各級政府轉移資金使用效率。

（二）強化財政轉移支付監管

健全、科學的監管體制是確保財政轉移支付資金安全、高效使用的重要保證。中央和地方應通過制度建設、人力與經費投入為財政監督提供運行環境，對財政轉移支付資金進行全方位的監督。目前，對各地方轉移支付資金使用情況進行審計的機關主要為審計與財政兩個部門，但由于該部門受到當地政府的干預，很難客觀、公正地發表審計意見及給予違紀人員必要的處罰，建議將轉移支付監督工作由人大財經委員會負責，發揮人大在獨立性方面的優勢。要全面推動轉移支付資金分配和使用的公開透明。轉移支付資金規模龐大，很難單純依靠財政、審計等部門的監督。向公眾公開，由公眾包括媒體參與監督，發揮媒體與輿論監督的作用。在轉移支付資金考核指標設計方面，除了應設置財務指標，還應該根據財政轉移支付資金撥付的及時性、社會效益的發揮、項目立項的可行性等設置非財務指標。

（三）建立科學、可行的轉移支付績效考核機制

雖然國家已經將較大比重的轉移支付資金以一般轉移支付的形式作為財力撥付給下級政府，可專項轉移支付資金在未來仍會占有一定的比例并發揮著應有的作用。而專項轉移支付資金在使用與管理中存在的問題較一般轉移支付多，導致資金的使用無法發揮其最大效益。因此，中央層面應出臺、完善專項轉移支付資金績效考核機制，對專項資金從立項審批、項目實施、資金使用到社會效益發揮全程進行考評，以促使各部門不斷提高財政資金使用效率，發揮專項轉移支付資金應有的效益。