積極穩妥推進國有資本經營授權改革

王絳

國有資本是全國人民的共同財產，產權虛置導致監管缺位、效率低下問題，是世界各國國有資產經營管理中共同存在的問題。在政企不分的情況下，國有企業作為政府職能的延續，很難面向市場，經營效益低下。在所有權人缺位的情況下，又很容易導致內部人控制，這是導致我國國有企業改革中反復出現的“一管就死、一放就亂”的根本原因。黨的十六大成立國有資產監管機構，建立出資人制度，是我國國有企業改革的重要舉措，目的就是通過政企分開、推動國有企業市場化的同時，通過國有出資人職責到位，促進國有資產保值增值。

國資委成立以來，大力推動國有企業改革與國有經濟結構布局調整，國有經濟發展質量和運行效率明顯提升。以國務院國資委監管中央企業為例，資產從2003年8.3萬億元到2017年54.5萬億元，年均增長近15%，營業收入從2013年24.4萬億元到2018年29.1萬億元，年均增長近14%。2003年到2018年，中央企業利潤總額由3005.9億元增長至1.7萬億元，年均增長近12%;上繳稅費總額由3563.1億元增長至2.2萬億元，入圍《財富》世界500強數量由2003 5家增長至49家，在《財富》世界500強中占比由1%增長至9.8%。黨的十八屆三中全會指出，國有企業總體上已經同市場經濟相融合，充分肯定了出資人主導的國有企業市場化改革取得的成就，并進一步提出了“以管資本為主加強國有資產監管”的新要求。十九大進一步提出了“完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制”，目的就是要通過進一步解決仍然存在的政企不分、政資不分，國有資產監管工作還存在越位、缺位、錯位等問題，繼續推進政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，破除影響國有資本做強做優的體制機制弊端。國有資本授權體制改革要以出資人意志為主導，進一步促進國有企業市場化改革。

一 要繼續堅持以政企分開促進國有企業市場化改革

政企分開是國有企業改革的起點。上世紀90年代中期，國有企業經營慘淡，2/3以上的國有企業處于虧損狀態。為了拯救國有企業，黨中央、國務院采取了包括國家注資、國際國內資本市場融資、債轉股、中央儲備金、貼息貸款等方式，扭虧增盈工作取得了一定效果，但國有企業活力問題并沒從根本上解決。其原因，就是因為長期困擾國有企業的政企不分的問題依然存在，解決國有企業競爭力問題，首先就一定要切割政府職能部門與企業的直接聯系，給企業“斷奶”，推動國有企業的市場化體制機制改革，賦予企業經營自主權。

經營自主權，是企業在不違反國家法律法規前提下所擁有的調配使用企業自身的人力、物力、財力，自行組織生產經營的權利。國有企業的經營自主權，是指企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利，按照《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，具體包括產品、勞務定價權，產品銷售、物資采購、進出口權，投資決策、資金支配、資產處置權，聯營、兼并權，勞動用工、人事管理權，工資、獎金分配權，機構設置權，拒絕攤派權等14項權利。這些權利在企業決策經營管理中，具體體現為企業董事會與經理管理層的依法決策與日常經營權利。2015年黨中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，明確提出，國有企業改革要遵循市場經濟規律和企業發展規律，堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，堅持權利、義務、責任相統一，堅持激勵機制和約束機制相結合。2018年修訂后的《中華人民共和國公司法》明確了股東會、董事會、經理層的職權，進一步為國有企業依法自主經營劃清了權利邊界，提供了法律保障，目的就是要使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。

二 要繼續堅持以出資人意志為主導

黨的十八屆三中全會指出：國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。以管資本為主加強國有資本監管，國有出資人的股東權益主要體現為，通過國有股權的監督與管理，實現國有資本目標，保障資本的安全性和保值增值。具體而言，國有資本依照擁有公司股權比例依法主導或參與制定公司章程，承擔相應義務，享有資產收益、決定或參與重大決策和選擇管理者等權利，如決定公司的經營方針和投資計劃，選舉和更換股權董事、監事及其報酬，審議批準董事會、監事會報告，修改公司章程，審議批準公司的年度財務預算決算方案，批準公司的利潤分配方案，決定公司重大融資投資方案，決定公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式等。

在不設股東會的國有獨資公司，由國有資產監管機構行使股東會職權，國有資產監管機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項。

因此，國有資本授權經營成敗的關鍵在于被授權的國有企業是否建立健全法人治理結構，是否具備健全的內部權力制衡機制和內控機制。由于公司章程是確定公司權利、義務關系的基本法律文件，是股東共同一致的意志表示，是公司的憲章文件。國有資本授權經營要充分運用公司章程的引領作用，明確國有資本授權相關的權利義務，保障國有股東及其他利益相關方的利益。此外，董事會制度建設處于企業法人治理的核心環節，成熟、穩健、高效運作的董事會建設對國有資本授權體制改革就特別重要。否則，在外部監管失靈的情況下，很可能導致國有資本經營授權后企業接不住，并產生新的內部人控制和國有權益流失問題。

國有企業經營管理自主權，是經濟責任、經濟權力和經濟利益三者的統一，國有出資人與國有企業的關系是一種國有股權管理及監督權和企業經營自主權、財務自主權相結合的一種責權統一關系。為此，國有企業改革必須按照公司治理規則，以管資本為主明確國有資產監管機構職責定位，保護企業法人財產權，防止內部人控制和國有權益流失的同時，保障國有企業作為獨立的市場主體在市場競爭中成為實施創新驅動發展戰略、建設創新型國家的中堅力量。

三 堅持按國資功能分類授權

國有資本除了在一般競爭性領域需要承擔保值增值責任以外，與其他資本相比，具有更多的社會和政治使命，如必須承擔市場失靈領域提供公共產品和服務、保障涉及國家安全和國民經濟命脈領域產品供給等，世界各國的國有企業還都要承擔反經濟周期的任務。此外，由于我國目前仍然是世界上最大的發展中國家，以中央企業為代表的大企業帶頭實現趕超式發展、加快實現我國經濟轉型升級的任務還很重，因此，承擔不同任務的國有企業必然實施不同的改革方向和治理模式。如，以承擔保障任務、不以利潤為主要目標的企業，自主經營決策不多，主要完成相關部門下達的任務，考核目標主要是以實現保障任務的質量和成本為主，經營授權度就低。而在完全競爭領域，國有企業經營完全面向市場競爭，則應盡可能實現股權多元化，在企業治理結構層面實現股權相互制約，國有資本根據戰略目標，實行宜控則控、宜參則參、宜退則退，實現國有股權與其他股權的風險共擔、合作共贏。

經歷上世紀90年代國有企業改革，大量中小國有企業退出市場。當前我國國有資本較為集聚，大企業居多，中央企業資產總額達萬億以上的不在少數，地方國有企業也多有逾千億級企業。大型企業的混業經營導致既存在完全競爭性業務單元，也存在保障型、公益型業務。目前，在中央企業層面，按企業功能劃為三類，即商業一類，指以完全市場化和保值增值為目標的競爭類企業;商業二類，指同時具備市場化和社會化目標的企業;公益類，則是完全社會化的目標。但由于大企業、特別是中央企業混業經營較為普遍，既有保障型業務單元及子企業，也有完全競爭業務單元，因此，需要在二級及以下企業層面根據承擔任務不同推進相關體制機制改革，實現穩妥授權。中央企業集團層面也需要依據下屬企業承擔的任務、治理結構的完善程度進行不同的再授權，但中央企業應主動壓縮管理鏈條，提升管理效率，避免出現因管理鏈條過長、層層授權導致股權管理失控的情況。

因此，國有企業分類授權經營，既要充分發揮企業經營的積極性，又要健全企業控制機制，防止內部人控制，保證授權與約束的平衡，促進企業積極參與市場競爭，實現國有資本保值增值。

此外，黨的十九大提出了培育具有全球競爭力的世界一流企業目標，國有企業，特別是中央企業應主動承擔引領我國經濟轉型升級，重塑我國經濟在全球產業價值鏈分工的重任，要加快體制機制轉變，通過有效經營授權，對標國際一流企業的治理模式和資本管控能力，充分實現國有資本的帶動力和影響力，不斷加強抗風險能力建設，加快跨國經營的步伐，主動參與國際競爭，實現自身跨越式發展，并推動我國經濟實現健康穩定發展。

[作者單位：國務院國資委研究中心。本文系國家社科基金一般項目“新常態下我國國有資本布局調整目標及實現路徑研究（18BJL047）”的階段性成果。]