論民政局的原告資格

梁冉冉

摘要：隨著中國交通運輸業的發展，交通事故的發生頻率越來越高，由交通事故造成的無名流浪人員的死亡率也越來越高。但關于民政局是否可以作為原告為無名流浪者爭取權益的問題一直沒有得到有效的解決。江蘇省高淳縣民政局和浙江省桐廬縣民政局以原告身份提起訴訟作為學界中的兩個典型案例，引發了學者們的思考。本文首先介紹了兩個典型案例，接著主要闡述了學界中的兩種截然不同的觀點，最后提出自己對該問題的建議。

關鍵詞：民政局 原告 主體資格 無名流浪者 建議

中圖分類號：D920 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2019）11-0043-03

一、兩個典型案件

（一）江蘇“高淳縣案”

2004年12月4日18時，李某酒后駕駛客車，在江蘇省境內將躺在機動車道上的一名無名男子碾壓致其當場死亡。高淳縣公安局交通巡警大隊事后認定被告李某與無名男子各負事故的同等責任。2006年3月8日，高淳縣人民檢察院向高淳縣民政局發出建議書，建議該民政局以原告的身份向高淳縣人民法院提起交通事故損害賠償訴訟。高淳縣民政局接受了該縣人民檢察院的建議，提起了訴訟。同年4月19日，高淳縣人民法院受理了此案并對本案進行了公開開庭審理。

2006年12月18日，高淳縣人民法院在休庭8個月后，對該案件進行宣判：裁定駁回高淳縣民政局的起訴。理由如下：高淳縣民政局與無名氏死者之間存在的不是民事法律關系而是行政法律關系，則原告高淳縣民政局沒有資格代為行使損害賠償請求權。高淳縣民政局不服一審裁定，向南京市中級人民法院提起上訴。南京市中級人民法院基于主體不適格的理由終審裁定駁回高淳縣法院的上訴請求，維持一審裁定。

（二）浙江“桐廬案”

2005年10月31日晚，姚某駕駛貨車途經桐廬縣時撞上一名男子，造成該男子頭、胸部重傷，該男子經搶救無效死亡。交警部門認定，姚某對該事故承擔全部責任，但經多方調查，該男子的身份一直無法得到確認。桐廬縣人民檢察院建議民政部門以原告身份代死者親屬向法院提起人身損害賠償訴訟，民政部門接受了該建議。

同年12月20日，桐廬縣法院審理后認為，根據《中華人民共和國道路交通安全法》及浙江省實施該法有關規定，身份不明之人在道路交通事故中遭受傷亡的，損害賠償金由社會救助基金管理機構提存保管。而無名氏死者屬社會救助對象，民政局作為負責處理社會救助事務的部門，由其代為被害人主張權利并無不妥。據此，法院一審判決姚某犯交通肇事罪，判處有期徒刑1年、緩刑1年，同時賠償刑事附帶民事訴訟原告人（即桐廬縣民政局）33.8萬余元。

二、學界中的兩種觀點

（一）民政局不具有原告資格

1.民政局作為原告沒有法律依據

首先，民事訴訟法規定，提起民事訴訟的原告必須是公民，法人和其他與案件有直接利害關系的組織。這里的利害關系有以下兩個特征：首先，這種利益是指民事利益。不僅包括人際關系，還包括財產關系;其次，這種關系必須是直接的而不是間接的。但是，民政局只是與無名流浪者建立行政法律關系，不構成民事法律關系。此外，根據《中華人民共和國民法通則》第16條和第17條的規定，無名流浪者不屬于民法關于限制民事能力和無民事行為能力的規定。則民政局無理由代為其行使訴訟權利。

其次，按照《城市流浪人員救助管理辦法》第四條規定的要求，民政部門的責任有提供食物、住所，幫助他們返回家鄉，以及重新安置無家可歸的流浪者，條文中并沒有賦予民政局概括性的授權?；诖?，我們也無法推斷出民政局有權作為主張賠償訴訟的原告。

另外，根據《最高人民法院關于執〈行刑事訴訟法〉若干問題解釋》第84條規定的刑事附帶民事訴訟的主體范圍，民政局不屬于該條文規定的適格主體，所以其無法代為無名流浪者提起附帶民事訴訟。

以上條款都說明現行的法律并沒有規定民政局具有原告資格可以為“無名流浪漢”起訴。政府行政權的運作規則不是“法無禁止即可為”，而是“法無授權不可為”。也就是說，民政部門行使的權力必須由法律法規明確規定，不能通過法律推理獲得。因此，這些學者認為民政局不具有作為原告為無名流浪們主張權利的資格。

2.民政局作為原告會帶來各種問題

（1）賠償金問題。在沒有法定授權的情況下，如果民政部門要求的賠償得到法律的認可，帶來的問題是賠償金的安全性如何得到有效的保障？民政局作為原告并沒有法律依據，所以對其勝訴成功后的賠償金的保管在法律上更沒有規定。如此，帶來的問題就是，民政局如何使用這筆賠償金？民政局如果濫用這筆賠償金會如何？當“無名氏死者”的近親屬找到后，他們不滿足民政局所爭取的賠償金，又會帶來以下的問題：其一，如何解決無名氏死者們的近親屬或繼承人對民政局所爭取到的賠償數額不滿這一問題？受害人的近親屬或繼承人應該通過什么樣的途徑或程序來達到自己權利的圓滿狀態？[1]其二，民政局在訴訟中的支出如何補償？如果民政部門將這部分費用挪為私用，又該如何規制或者避免這種情況的發生？如果受害人的近親屬或繼承人對這部分費用提出異議，又該如何？其三，如果無名流浪者的近親屬或者繼承人故意在公告期間不去主張權利，而是等民政局去主張權利，坐享民政局收獲的成果，對于這種情況，又該如何？

（2）對訴訟程序造成不利影響。一方面，民政局本身就承擔著許多社會功能，如救災和住房援助。如果承認民政局的原告資格，則意味著由于民政局疏忽管理使得流浪者受傷和遇害，民政局卻反過來作為這些流浪者的訴訟代理人，進而擺脫了民政局自身應該承擔的責任。這種情況顯然違背了法律補救辦法的初衷。另一方面，民政局作為公共權力代表參加訴訟，這顯然不利于訴訟主體的平等，也會破壞訴訟結構的平衡。民政局的強有力的調解可能會破壞雙方的實質平等，舉證責任的分配問題以及既判力的主觀范圍問題也將隨之而來。

（3）有悖權利與義務相統一原則。如果民政局作為原告享有了相對應的權利，那么，根據權利與義務相統一原則，民政局也應該享有相對應的義務。但實踐中，判民政局勝訴的案件中，民政局只享有作為原告獲得賠償金的權利，但并沒有承擔相對應的義務。具體表現為：如果作為侵權受害者的流浪者也在事故中有過錯，導致另一方的損失，那么，在民政局提起的訴訟中，對方是否可以把民政局當成被告提出反訴？此外，流浪者的債權人是否能夠讓民政局作為被告來主張自己的債權？另外，如果民政局作為監護人，可以行使主張賠償金的權利的話，那么如果民政局的監護對象要負民事責任，是否也意味著民政局要來承擔相應的民事責任？在這些問題都沒有定論的情況下，民政局的義務就還是處于一種模糊的狀態。

綜上，這些學者強烈反對承認民政局的原告資格，這不僅與當前的法律規定相違背，也帶來了一系列的問題。

（二）民政局可以作為原告

1.民政局行使訴權有法可依

民法侵權法具有損害賠償，損失擴散和事故抑制的功能。[2]我們需要強調的是民政局與救援站不同。民政局的職能則不應局限于救助站的職責。根據中國民政局工作管理辦法第17條對民政局權力的一般的概括性的規定，以及侵權法對人的終極關懷精神，民政局的救助職能也得到了擴充。另外，對于前面學者提出的關于我國訴訟法的“利害關系說”，主張民政局具有主體資格的學者們提出了以下的反駁意見：

民政局和流浪者的利益如下：一是，民政局有義務營救流浪者，當流浪者的生命權遭到侵犯時，民政局應該維護他們的權利。二是，民政局的責任之一就是負責流浪者的喪葬事務。殯葬費由民政局通過法定程序從肇事者處收回。給予民政局作為原告要求損害賠償的權利，是對民政局行使職能的一種肯定，更是為流浪者提供了一個“保護傘”。這是對法律精神的深刻理解的一種體現，也是對社會弱勢群體的一種保護，更好地協調民政局的職能與流浪的生命權之間的關系。[3]讓流浪者充分感受到國家的關懷，同時也是對生命的尊重的表現。

2.民政局行使訴權是大勢所趨

與民政局相比，檢察院和交警大隊更不適合作為原告。檢察院不適合作為原告的原因如下：一是，立法尚無明確規定。二是，有學者認為，人民檢察院作為原告為無名氏死者們爭取權益的行為是其行使公益訴訟的體現。但是人民檢察院行使的公益訴訟僅限于損害我國公共利益的重大案件。顯然，此類案件還沒達到“重大”的程度。三是，與不贊同民政局具有原告資格的學者觀點一樣，如果檢察機關作為原告參與訴訟的話，會使得雙方的訴訟地位處于一種不平等的狀態。如此一來，不僅影響了公益訴訟的目的，也可能會影響訴訟的公平正義。

交警大隊不適合作為原告的原因如下：一是，《交通事故處理條例》并未規定交警大隊有此職責。二是，交警部門的職責決定了交警部門不適合為無名氏死者們代為起訴。根據《道路交通安全法》第82條明確規定，也就是我國立法一直強調，在行政處罰過程中，我們應當遵循“罰繳分離”的原則。如果肯定了交警部門的代為起訴的資格，即意味著交警部門既是作出罰款決定的部門，同時也是收繳罰款的部門。這顯然與該條款相背離。三是，在交通事故處理中，交警部門主要是指交通事故現場的處理，事故責任的識別，責任人的處罰以及損害賠償的調解。但是，組織調解不是強制調解，也不是代為調解。交警部門不能強迫雙方進行調解，也不能用另一方代替當事人進行調解。如果交警部門作為一方參與調解，這顯然超越了權威，打破了作為組織調解者的客觀中立地位。基于這樣的責任地位，交警部門不適合承擔起捍衛流浪者權利的作用。事故雙方的地位不平等，使得肇事者處于弱勢地位，他們的權利將會受到侵犯。

3.確定民政局的主體資格具有必要性

（1）從肇事行為人的角度來看。對于發生的交通事故，肇事行為人負責所有或主要責任，則不會對他們必須承擔民事責任因為被害人是否為無名氏死者而有所區別。也就是說，如果其行為符合交通事故罪的構成要件的話，則其必須承擔刑事責任。但在實踐中，交通事故造成的犯罪往往是屬于過失犯罪的類型，如果行為人認罪態度良好并且愿意對死者作出合理的賠償，法官一般會對行為人作出刑事輕判的裁決。因此，讓民政局作為原告代為無名氏死者起訴也是對肇事行為人的一種保護。

（2）從社會的角度來看。首先，流浪者的權利需要得到法律的保護。我國憲法已明文規定“公民在法律面前人人平等”。生命權和健康權是一個人最基本的權利，也不會因為性別、年齡、教育和財富的不同而有所差異。無名流浪漢們不確定的居住地和乞討謀生的生活方式并不意味著他們的生命權和健康權不受法律的保護。當他們的權利受到侵犯時，侵權人也需要進行賠償。但是，大多數流浪者不了解法律，或者無法尋求法律援助，甚至更難以在第一時間聯系其家人，因此，他們對自己的權益的保護往往是處于一個空白的狀態。一方面，無名流浪者的權利受到侵犯是需要有人為其維護的;另一方面，其又沒有近親屬或者其近親屬在短時間內無法找到。但我們又無法放任這種情況，必須有人為這些無名氏流浪者主張權利。因此，這時候就需要一個機構或單位為他們提供相應的法律援助。而由民政局擔任他們的原告就可以很好地解決這個問題。

此外，管理成本和救助支出也存在問題。大多數流浪者在生病和老年時都需要國家責任，而國家需要資金來源來承擔此類責任，民政局作為原告為無名流浪者爭取的賠償就可以作為國家救助資金的來源。這樣做，不僅擴充了國家的救助資金，也讓民政局為無名流浪者爭取的賠償金發揮了其應有的作用。

綜上，以民政局作為原告主張流浪者權利的學者認為，在這種情況下，民政局具有原告的主體資格，并有權代表無名流浪者行使訴權。它不僅貫徹了立法精神，同時也維護社會正義、保護了公民的權利。

三、對規范民政局原告資格的建議

（一）完善國家立法，加強對民政局主體資格的認定細節

法律肯定有其不完善的地方，既然我們發現了問題，為了不讓這個問題一直成為實踐中的困擾。我們有必要來填補這個法律上的空缺，更好地發揮法律規制社會的作用。如果相關的法律條文一直沒有被規定出來的話，“類似的案件得出不同的判決”這種問題即將繼續影響流浪者，影響司法權威，影響整個社會。不管法律規定民政局是否有原告資格，都應該盡早地制定出一個確切的條文，以此來發揮法律對社會的引領作用。同時，筆者認為最高法院也應該對此類型的案件制定指導性案例或司法解釋，真正發揮法律的引領作用，更好地保護流浪者的權利。

對于否認民政局原告資格的學者來說，他們所擔憂的問題就可以通過這兩種途徑來解決。如對于承認民政局的主體資格會帶來各種賠償金的問題和民政局的義務問題：首先，在法律上進行規制。如在立法中明確規定債權人是否可以把民政局當成被告，根據實踐中出現的問題來細化賠償金的使用方式。其次，最高法院可以通過制定指導性案例的方法來對此類案件進行指導或者指定相關的司法解釋。如可以把浙江的“桐廬案”設為指導性案例，以此來引導法律實施者們，或直接通過制定司法解釋的方式讓法官審理此類案件時不再“徘徊”。

（二）確認民政局的主體資格

從立法的角度來看，法律的滯后性是一直以來都存在的問題，既然我們發現了這個問題，并且實踐中已經出現“類似案件不同判決”的現象，我們就應更加重視起來。在面對制度選擇的時候，我們必然會面臨許多的難題，但我們應該做的是迎難而上，而不是一直的左右搖擺。任何制度制定起來都是利害相輔的，學者們的爭論也只是為了讓這個制度可以被制定得更加完善。筆者是持民政局具有主體資格觀點的。

通過對浙江“桐廬案”的研究后，筆者發現，在浙江省《道路交通安全實施法》中，就已經明確了民政局享有對遭遇交通事故的流浪者代為行使訴訟權的權利。當地方立法機關制定上級法的原則性和抽象性規定時，可以結合《民法通則》第8條和第123條的規定，在授權范圍內，對其進行補充性的規定。從這一規定可以看出，先進的地方性的立法規定，對于完善我國法律起著一定的引領作用。我們本著更好地解釋和運用法律，讓法律更好地發揮其應有的作用的理念，努力避免出現“類似案件不同判決”的局面。眾所周知，行政法的立法概念“法無授權不可為”是為了限制公共權利干涉私權，從而更好地保護私權。而在我國實踐中，不是所有的此類案件的流浪者的權利都能得到相應的保護。因此，筆者認為，確定民政部門代為行使無名流浪者的訴訟權利，是符合行政法的立法目的的，也能更好地保護本就需要關愛的流浪者的權利。

四、結語

其實這些案件的實質就在于選擇的問題，是固守法律的一般原則，放任個案的不正義，還是犧牲法律的統一性來追求實質的正義。這其實是“魚”與“熊掌”的取舍問題，也就是制度設計中經常要作出的“兩害相權取其輕”的選擇。支持民政局作為原告的學者們更加重視對流浪者生命權的尊重，更加重視對實質正義的追求而忽視了制度運行帶來的問題;而支持民政局不能作為原告的學者們更加尊重法律的規定，選擇犧牲個案的正義。如今，問題已經被提出來了，我們就應該想辦法去解決這個問題，而不應該僅僅停留在討論層面。

參考文獻：

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[2]吉萌，龐云龍.民政局原告資格之法理分析[J].司法改革論評，2007（8）.

[3]愛紅.論民政部門的原告資格——一起民事訴訟引發的思考[J].河南司法警官職業學院學報，2007（1）.

責任編輯：劉健