融資租賃迎來統一監管

徐虔 羅麗媛

2018年5月14日，商務部辦公廳發布《商務部辦公廳關于融資租賃公司、商業保理公司和典當行管理職責調整有關事宜的通知》，將制定融資租賃公司的業務經營與監管職責劃給銀保監會。至此，困擾融資租賃行業多年的多頭監管有望出臺統一規則。此次銀保監會的擴權，符合業內的預期，與中央防范金融風險的整體思路和用意高度相關。在2017年全國金融工作會議上，習總書記講到金融工作的四個原則，其中之一就是強化監管，明確提出要加強功能監管，更加重視行為監管，也就是金融大監管。

地方金融辦已有所動作，早在2017年12月15號，深圳市金融辦就更新了職責內容，明確將融資租賃公司等七類地方金融機構納入監管范圍，這在全國屬于首次，還加掛了金融監管局的牌子，可以說是一個強烈的信號。

監管分割格局的演變

我國融資租賃的監管現狀可概括為“一個開放市場，兩套監管體系，三類企業準入”。其中，“一個開放市場”指的是融資租賃市場是開放的，不管是金融租賃公司還是非金融租賃公司，?簽訂的融資租賃合同都是合法有效，受法律保護的。“兩套監管體系、三類企業準入”指的是融資租賃公司有兩個監管主體，并因此分為三種類型的融資租賃機構。一個是銀監會（現銀保監會）的監管體系，在此體系下批設的融資租賃機構屬于金融租賃公司，是金融機構;另一個是商務部的監管體系，在此體系下批設的融資租賃機構屬于非金融機構，其中又可分為商務部和國家稅務總局批設的內資試點融資租賃公司、商務部省級主管部門批設的外資融資租賃公司。

要追溯融資租賃行業監管分割格局形成的緣由，應從融資租賃業態進入我國的那一天開始分析。可以說，在我國經濟體制改革、國家部委職能調整的大背景下，融資租賃分部門監管有其歷史的必然性。

對發展初期的我國融資租賃業，與其說是監管，不如說是審批。改革開放初期，融資租賃集融資和融物的特點，非常適合我國引入外資和國外先進設備的需要。當時租賃業務主要是進口設備，因此1985年政府明確中外合營或外商獨資的租賃公司一律由對外經濟貿易部審批。2000年中國人民銀行也正式確認外商投資融資租賃公司的主體資格由對外貿易經濟合作部審批和監管。2003年，商務部成立，整合了國家經貿委負責貿易的部門和對外貿易經濟合作部，相應地，由商務部負責對外商投資租賃公司進行審批監管。

原國內貿易部負責管理內資租賃公司，曾挑選部分有資質的租賃公司試點開展融資租賃業務。后來因國家體制改革，國內貿易部被撤銷，又歷經國家經貿委和商務部，目前相關管理職能由商務部承擔。2004年，商務部與國家稅務總局聯合啟動內資租賃公司開展融資租賃業務的試點工作，審批設立的機構稱為內資試點融資租賃公司。綜上可見，由于國家部委的不斷重組和職能范圍的不斷調整，內資試點融資租賃公司和外資融資租賃公司的監管機構幾經變化，最終全部歸于商務部。

從1984年起，許多銀行開始涉足融資租賃業務，主要通過其下屬的信托部門兼營。到了1988年，由于融資租賃全行業的經營亂象，系統性風險凸顯，我國對融資租賃行業開始清理整頓。中國人民銀行牽頭，對融資租賃業務屬性進行了重新界定，明確為金融業務。這樣，非金融機構的內資租賃公司被清退。中國人民銀行批準了16家融資租賃公司，將其定性為金融機構，歸屬為金融租賃公司，由中國人民銀行監管。2003年，銀監會成立，中國人民銀行將金融租賃公司的監管職責移交給銀監會。

隨著銀監會和商務部兩個監管主體的形成，兩個部門不斷出臺和修訂針對融資租賃公司的監管辦法和制度，兩套監管體系不斷完善，最終演變成當前的監管分割格局。目前銀保監會負責審批監管金融租賃公司，主要依據是2014年出臺的《金融租賃公司管理辦法》，對其監管思路主要參考銀行業金融機構，監管比較嚴格。商務部則負責監管內資試點和外資融資租賃公司，主要依據是2013年9月出臺的《融資租賃企業監督管理辦法》，實行的是適度監管原則。

多頭監管引發的問題

融資租賃分部門監管，不同類別的融資租賃公司適用不同的監管規則，會衍生出很多問題。一方面，不同類型融資租賃公司從事的業務，本質是相同的，理應具有平等的競爭環境，但由于出身差異就產生天然區別，違背了市場公平競爭的原則;另一方面，融資租賃公司類別屬性不同，優劣勢就不同，繼而在發展方向和空間上也存在差異，就會扭曲市場主體的經營行為，迫使市場主體將精力放到追逐更好的出身上，一定程度上忽視了自身的經營。

租賃物范圍不同

對于金融租賃公司的租賃物，《金融租賃公司管理辦法》中明確規定是固定資產。這樣，只要在會計上可以確認為固定資產的，都可以作為金融租賃公司的租賃物。另外，規定中還有一句話“銀監會另有規定的除外”，為將來租賃物范圍的調整留出了空間。

《外商投資租賃業管理辦法》中明確規定了外資融資租賃公司的租賃物是設備動產、交通工具及附帶的無形資產。內資試點融資租賃公司的租賃物范圍則比較寬泛，目前沒有明確的限定，?只有一個定性的認定，即租賃物需“權屬清晰、真實存在且能夠產生收益”。

綜上可見，三類融資租賃公司的租賃物標準不一，內資融資租賃公司最為寬泛，金融租賃公司次之，外資融資租賃公司限定最嚴。舉個例子，房屋建筑和高速公路是固定資產，可以作為金融租賃公司的租賃物，內資試點融資租賃公司雖然沒有明確，但從定性上應該也可以，外資融資租賃公司則不行。人為將融資租賃公司的租賃物范圍區別開來，不利于形成有效的競爭，導致市場效率損失。

準入門檻不一

準入門檻的高低主要看最低注冊資本要求、對出資人或發起人的要求、審批難度大小等。金融租賃公司的最低注冊資本金為一次性實繳的1億元人民幣或等值自由兌換貨幣;外資融資租賃公司最低注冊資本不低于1000萬美元，沒有要求一次性實繳;內資試點融資租賃公司的最低注冊資本金為1.7億元，這個要求是針對2001年9月1日至2003年12月31日期間設立的內資試點融資租賃公司，后來沒有進行調整，一直按照這個標準沿用至今。可以看出，內資試點融資租賃公司的注冊資本要求遠高于其他兩類公司。

銀保監會沿襲對金融機構出資人和發起人嚴格審批的慣例，?對金融租賃公司的出資人和發起人有非常明確的準入規范，不僅如此，還嚴控牌照發放。截至2017年底，金融租賃公司只有69?家，占全國融資租賃公司9090家的比重僅為0.76%。內資試點融資租賃公司的設立，需要通過省級商務廳申報試點資格，再由商務部和國家稅務總局聯合確認，每批次數量不多，審批相對嚴格。2016年，商務部和國家稅務總局將天津等4個自由貿易試驗區的內資試點融資租賃公司試點確認工作下放，導致數量一度上升。外資融資租賃公司的審批層級已經下放到省級商務主管部門和高級經濟技術開發區，審批相對寬松，數量也最多，2017年底占比達到96%。

經營范圍迥異

融資租賃是資金密集型行業，融資租賃公司的融資成本和融資便利性對其經營模式有很大影響，甚至在一定程度上決定其發展方向和路徑。三類融資租賃機構在經營范圍上的一個重要區別就是融資途徑的問題。金融租賃公司是金融機構，根據《金融租賃公司管理辦法》，金融租賃公司可以同業拆借、發行金融債，?還可以吸收非銀行股東3個月以上的定期存款，這也是金融租賃公司在三類機構中受出資人和發起人青睞的主要原因。外資融資租賃公司有外債額度，可以引入境外資金。前些年境外資金成本較低，外資融資租賃公司引入大量境外資金，甚至有的外資融資租賃公司成立的主要目的就是作為境外資金流入的通道。內資試點融資租賃公司的融資途徑則相對狹窄，既沒有境外融資的便利，也很難直接進入金融市場融資。可見，從事同質業務的融資租賃公司因監管主體的不同而被劃入不同類型，從而造成融資環境的差異，也就難以開展公平競爭。

監管程度不同

三類融資租賃公司受到的監管程度不一樣。對內資試點融資租賃公司和外資融資租賃公司的監管相對寬松，主要是控制其杠桿水平，要求其風險資產不能超過其凈資產的10倍。除此以外，?沒有其他嚴格的監管指標。而且，由于這兩類融資租賃機構數量眾多，監管難以到位，甚至處于缺位狀態。金融租賃公司則完全不一樣，我國對金融機構一直實行嚴格的監管，金融租賃公司也不例外。對金融租賃公司的監管有非常明確和具體的風險監管指標，很多指標甚至直接參考對銀行的監管，比如單一客戶關聯度、單一客戶融資集中度等。銀保監會對金融租賃公司的監管非常細致和及時，并有詳盡和多頻的現場和非現場檢查。可見，金融租賃公司面臨的監管環境更嚴格。

稅收差別待遇

三類融資租賃機構在稅收政策上的差異，從另一個角度揭示了金融機構和非金融機構的不同。金融租賃公司是金融機構，基于審慎經營的考慮，可以按照《金融企業準備金提取管理辦法》稅前計提呆壞賬準備金。內資試點融資租賃公司和外資融資租賃公司不是金融機構，不能享受上述稅收待遇，一方面導致稅收地位不利，另一方面也不利于企業穩健經營。

統一監管對融資租賃行業發展的影響

此次商務部劃轉、銀保監會接收的是制定業務經營和監管規則的職能，并不是實施具體監管，也不是代表要出現一個全新的監管業態，更多的是落實2017年全國金融工作會議上提出的金融管理職責劃分的要求。因此，融資租賃公司的監管模式可能更多要參考小額貸款公司的監管方式。2008年，銀監會和中國人民銀行共同發文，將小額貸款公司的監管責任和風險處置責任落實到地方政府。自此，小額貸款公司開啟了銀監會和央行制定業務經營和監管規則，各省金融辦或指定省屬部門進行具體監管的模式。循此思路，內資試點融資租賃公司和外資融資租賃公司，未來可能由銀保監會制定要求和標準，委托地方政府管理，再由地方政府將監管任務下放到地方金融辦，地方金融辦實施具體監管。

統一監管有利于更好控制社會金融風險，推動融資租賃行業長期健康發展。與金融租賃公司相比，內資試點和外資融資租賃公司所受監管明顯不足，多數成為影子銀行，為企業提供流動性和增加杠桿。在防控金融風險的大環境下，銀行等金融機構在“去杠桿”，融資租賃公司等影子銀行卻在變相“加杠桿”。統一監管后，融資租賃公司會受到嚴格監管，有利于更好控制社會金融風險。另外，金融租賃公司與內資試點和外資融資租賃公司長期以來因監管分割，造成業務性質相同的機構，卻產生隔閡和經營異化。統一監管后，三類融資租賃公司在租賃物范圍、接入征信、稅前計提呆壞賬準備金等方面有望統一標準，有助于營造公平競爭環境，推動行業健康有序發展。

統一監管短期將不可避免沖擊融資租賃行業，抑制類信貸和通道業務，融資租賃公司將出現分化。在經濟下行的宏觀背景下，規模大、風險低、期限長的政府平臺類項目和類信貸通道業務一直是融資租賃公司的偏愛。隨著中央政府出手規范地方融資平臺，政府平臺融資與政府信用脫鉤，平臺類項目規模大幅下降，促使融資租賃業務向實體經濟轉型。“資管新規”消除多層嵌套，打擊通道類產品，純通道的融資租賃業務將沒有生存空間，直接租賃和經營租賃將是融資租賃業務發展的大趨勢。在新的監管形勢下，銀行系金融租賃公司優勢在于資金，一直是銀行信貸的一個補充，面臨轉型的壓力，但并不迫切。而大量的第三方融資租賃公司，會逐步淡化資金功能，需立足于產業，開展專業化經營，在深耕領域內開展融物為主的業務，一些資金規模小、沒有專業經營能力的融資租賃公司將被清除和淘汰，融資租賃公司近年來的大躍進局面可能告一段落。

（作者單位：特華博士后科研工作站，北京工商大學經濟學院）

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