對檔案館機構改革的思考

祝云柳

摘 ?要：2018年開始了事業機構改革，檔案局和檔案館最初的局館合一體制逐漸演變為檔案局行使行政職能，檔案館行使檔案管理利用職責。該文介紹了原有的“局館合一”模式存在的問題以及全國各省檔案局機構改革的規定，并分析了局館分立的優勢。

關鍵詞：機構改革 ?管理體制 ?局館分立 ?局館合一

中圖分類號：G27 ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號：1672-3791（2019）05（a）-0227-02

第十九次全國代表大會報告指出，必須進一步強化公共事業機關改革，“強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”。如何深化繼續留在事業單位范疇中的公益類機構的公益性質，將是真正觸及事業單位核心、進入“深水區”的改革[1]。因此，各地檔案局、檔案館近幾年也逐步開始進行機構改革，加快“局館分立”，以適應時代的要求。

1 ?“局館合一”模式存在的問題

根據《檔案法》和有關文件的規定：檔案館是黨和國家的科學文化事業機構，是永久保存檔案的基地，是科學研究和各方面工作利用檔案史料的中心。中國大部分檔案館統一保管黨和政府機關檔案，所以它既是黨機關，又是國家機構。

1993年，我國對檔案管理機構進行改革，與國務院機構改革同步。我國檔案工作與檔案管理機構按照中央辦公廳《中央檔案館、國家檔案局職能配置、內設機構、人員編制方案》的安排，將國家檔案局和檔案館進行合并，共同行使檔案行政職能和檔案管理利用職能，兩個機構對外掛“兩套牌子”，實際上是一套人馬。自此開始，全國上下真正形成“局館合一”的檔案管理體制。

將行政機關和事業單位合并，名義上是政府的直屬機關，實際上變為直屬事業單位，同時又由政府序列調整到黨委序列。但是這種將行政機關和公益性事業單位合并的做法，卻與我國政府機構改革中“政事分開”的要求相違背[2]。這次機構改革的初心是為了精兵簡政，提高效率，方便檔案部門更好地找到自己的職能，理清局館之間的關系，但現實結果卻背道而馳，加深了局館關系的混亂。

檔案局是國家的行政機關，但檔案館是公益性的科學文化事業單位，在本質上兩者就大相徑庭[3]。檔案管理局，簡稱“檔案局”，是我國檔案行政管理部門，國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業，享有和行使國家檔案行政管理的權力。檔案館是科學文化事業單位，是收集、保管檔案的機構，負責接收、征集、管理檔案和開展檔案利用等。“局館合一”體制將檔案局和檔案館兩種截然不同的機構合并，使其不僅具有行政管理權力，還得承擔收集管理、提供利用檔案的服務，這兩種職能交織在一起，造成檔案職能越來越行政化，弱化了檔案館本身的事業職能，導致其定位不明確、法律責任不清，這違背了我國依法治檔的理念，不利于檔案界的長久發展。并且，檔案館失去了原有文化事業機構的公益性特點，反而將更多的時間和精力投入到黨政機關的工作中，使其行政化加重，弱化甚至扭曲了事業職能，造成了政事不分、職責不明[4]。

2 ?“局館分立”的現狀

傳統的局館合一體制的弊端漸漸暴露出來，這時我國事業單位改革被提上了日程，顯得迫在眉睫。2018年3月21日，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，其中規定“省級黨政機構改革方案要在2018年9月底前報黨中央審批，在2018 年年底前機構調整基本到位”，從而為省級機構改革的落地框定了時間范圍，做出了路線規劃[5]。檔案局（館）已經從過去同時承擔行政管理和檔案保管利用兩種職能的事業單位，逐漸演變為兩個獨立的機構，檔案局承擔行政職能，檔案館承擔自己的檔案保管利用職能。

近期，31個省級黨政機構改革方案陸續發布，其中檔案部門改革方案也紛紛出臺。2018年各地檔案機構改革中，大部分省檔案局的行政職能劃入省委辦公廳，對外加掛省檔案局牌子，而省檔案館成為省委直屬正廳級事業單位。

改革后有21個省份的檔案行政職能劃入到黨委辦公廳的，19個省的改革方案中規定省委辦公廳加掛檔案局牌子，檔案館作為省委直屬事業單位的有13個;由省委辦公廳設立檔案局，檔案館作為檔案局所屬事業單位的有2個，分別為遼寧省檔案館、云南省檔案館。總體上，各省級檔案局、館職能基本實現了“局館分離”，檔案館成為黨委或黨委辦公廳系統的事業機構[6]。

3 ?局館分立的優勢

3.1 明晰各自職能，實現政事分開

檔案局是同級人民政府的負責檔案行政管理事務的工作機構，全權行使行政區劃內的檔案行政管理職能。檔案館是事業單位，其主要職能就是檔案的安全保管和開發利用，接受檔案局的領導與業務指導。將檔案局和檔案館分開設立，檔案局制定政策，就重大問題做出決策，保障檔案服務的公平性。我們必須處理好檔案局和檔案館的關系，理清檔案局和檔案館各自的權利和職責，這樣才能處理好因為局館合一體制造成的服務效率低下、業務混亂等問題。

3.2 明確各自法律責任

《檔案法》明確規定了檔案行政管理部門是國家檔案行政管理權力的享有者和行使者，行使行政權力，履行行政管理職能，并承擔相應的法律責任。檔案館是文化事業單位，其主要職能就是提供檔案保管和利用。“局館合一”模式在實際運行過程中，沒有明確的法律責任承擔者容易造成行政主體的法律責任不清。實行“局館分立”，避免了在遇到要承擔法律責任的問題時，檔案局和檔案館互相推脫責任，都不愿承擔后果的現狀，使檔案局和檔案館在行使自己各自的職能和權利的同時，也能承擔起自己相應的法律責任和義務。

3.3 加強了檔案館的公益性質

檔案館存在的意義就是為了收集管理檔案，做好檔案的開放和利用工作，以保存社會記憶，滿足公民和社會的需求。局館分立使檔案館可以更加專注于公益事業的發展，并且盡可能實現公共利益的最大化。施行局館分開，不僅有利于檔案館克服自身行政化傾向的影響，努力做好檔案服務工作，從檔案館的深宅大院里走出來，從政府大院里走出來，此外，還能有效規避由“局館合一”所帶來的職能目標不清晰、人員配備不完善以及經費劃撥困難等實際工作問題。

檔案館既然是文化事業單位，就應該在思想上劃清和行政機構的界限，工作制度和管理方法應該有所轉變，樹立“為黨管檔，為國守史，為民服務”的理念，走向社會、面對市場、服務大眾。

綜上所述，在各地進行局館分立的機構改革之后，我們要做的不僅僅只是將檔案局和檔案館分開設立，而是要進一步思考各自在工作模式和服務方式上的轉變，局館分立不只是一場機構改革，也是管理模式，思想觀念的改革和創新。我們應該通過學習和借鑒其他國家地區的檔案機構管理的實踐，徹底劃清我國檔案館和檔案局的界限，徹底分開兩者在機構、人事、財務上的關系，區分權利和義務。局館分立不是目的，只是實現檔案現代化、促進檔案事業發展的方式，讓檔案館更好地為社會公眾服務，改頭換面，站得更高看得更遠，不再固步自封。有朝一日，檔案館或許能成為真正的以服務人民為宗旨的文化事業機構。

參考文獻

[1] 韓鳳芹，李婕.正確認識公益屬性推進事業單位體制機制改革[J].財政科學，2018（6）：70-79.

[2] 游昌財.對機構改革與理順基層檔案管理體制的思考[J].辦公室業務，2018（20）：123-124.

[3] 王鳳娟.論我國“局館合一”的檔案管理體制[J].城建檔案，2015（5）：46-48.

[4] 滕樹運.新形勢下檔案事業體制發展[J].經濟研究導刊，2016（33）：182-183.

[5] 徐擁軍.省級檔案機構改革的特點、影響與展望[J].求索，2019（2）：74-80.

[6] 張曉培.現行檔案行政管理模式存在的問題與解決之道[J].檔案管理，2016（2）：54-55.