科技創新政策審計存在的問題與對策

●邢戰雷 馬廣奇

一、引言

在當前大數據、人工智能及 “互聯網+”的時代背景下，科技創新的重要性十分突出。科學技術是第一生產力，能有效促進國家經濟和社會發展，是發展戰略中的重要環節。在建設創新型國家的戰略思想指導下，技術創新作為經濟發展的重要推動力，愈發受到各方重視，國家對科技創新投入力度不斷加大，政策和資金支持越來越多，在加強政策推動的同時也關注科技創新管理和改革，尤其注重防范科技創新經費的不規范和低效率使用情況，注重政策執行效果，如政策是否真的推動科技發展、科技創新項目的審核評估程序是否科學、相應的優惠政策能否跟上科技創新的發展等，這些問題的存在無疑制約著科技創新。因此科技創新政策落實和相關項目的推進過程中需要政府審計機關介入，對科技創新項目進行審計。由于科技創新政策的審計不同于一般資金審計，其風險大周期長等因素都會給政府審計人員帶來新的挑戰，因此該領域審計不僅需要在思想觀念上有所轉變，在創新審計手段等方面都需要進一步改進和完善。

二、政府審計在科技創新政策中的作用

（一）政府審計支持并推動了科技創新

針對科技創新的企業和機構，政府審計部門會預先設想關于科技企業創新成果可能會出現的問題，不僅從制度層面著手，還會從設備改進角度考慮，多措并舉，以為科技型企業發展提供更合理更優化的環境為目標，致力于提高其創新能力。政府審計部門具有一定的獨立性，不僅能夠加大對科技型企業的監督力度，還能夠在整個審計過程中提出有效的策略，并且政府審計能夠對各部門的政策實行監督，通過監督推動科技型企業及機構創新發展、高效運行，提高企業創新意識的同時，不斷提升企業的創新程度以實現創新成果，從整體發揮政府審計的正面效應。與此同時，政府審計能夠預先起到一定的提示作用，因為企業的科技創新不僅需要一個全方位的規劃還需要有科學合理的預算。因此，政府審計有利于科技型企業不斷提高對經費使用的自覺度，也有利于企業形成合理的監督管理機制去對經費的預算和使用進行把控，優化資金的使用路徑和使用效率，減少不必要的資源浪費及損失。

（二）不斷優化企業科技創新環境

在當前大數據、人工智能及 “互聯網+”的時代背景下，政府審計在促進企業科技創新方面能夠充分發揮作用，持續優化企業科技創新的環境。政府審計對企業的科技創新具有一定的約束力和震懾力，在審計過程中遵循公正公平的原則，對科技創新資金的分配與使用情況進行評估，從企業科技創新資金申報流程入手，加大對招投標制度的檢查力度，嚴格打擊各種舞弊行為，推進構建合理規范的機制并對此進行管控，不斷優化研發經費的使用。在審計過程中，政府對于企業科技創新政策審計已經逐漸過渡到跟蹤審計，對于科研資金項目的申報、使用及管理等環節的監督也在逐步加強，由此帶來的直接結果是提高審計的全面性和準確性，為企業營造了一個良好的環境，促進企業科技創新的可持續發展。

（三）政府審計促進科研資源的優化與共享

由于我國科研機構數量很多，涉及范圍也比較廣，很多大型設備利用率很低，存在資源浪費的現象。因此，相關部門在對科研設備使用情況進行審計時，會對其相關信息、數據、用途及使用進行詳細審計。與此同時，針對科研院校點多面廣的情況，政府審計會通過構建網絡平臺對科研機構或高等院校的情況進行統籌規劃，這無論是對科研機構還是政府部門都更加便利且能夠降低財政成本；其次，政府審計的監督作用不僅體現在審計職能的充分發揮，還致力于提高審計效率，政府審計有實力去搭建起全方位多層面的監督體系，實現對人力物力和信息的全方位監督，從整體上去優化科研資源的使用和共享，確保企業科技創新的順利發展。

（四）政府審計有利于科技成果的轉化

目前，科技創新企業及機構存在的一個重要問題就是科技成果無法落地，政府審計有助于改善這一狀況。政府審計工作首先要做好頂層設計，預先對相關因素進行假設，并篩選出影響科技成果轉化的因素，從而更加有把握地發現問題的本質，進行制度機制層面的剖析，從而根據科技成果進度去調整政策，以提高制度的合理性和可行性。與此同時，監督政策的落實和執行情況，在審計活動中充分發揮政府審計職能。為了給企業科技創新提供更好的環境及服務，推動科技管理及運行機制的不斷完善，相關部門應審時度勢地調整自身部門職能，以應對外部環境的變化。針對科技成果的轉化，政府審計相關部門會在重點科技項目上合理安排工作計劃，審計的重點主要指向各相關部門的科技經費管理，檢查相關部門是否有效落實科技創新政策并致力于解決經費使用過程中面臨的問題，特別是對于項目分配產生交叉和立項遴選機制不透明的現象予以嚴格把關，保證項目能夠按時按質量完成，發揮審計工作效益，充分挖掘科技人員個人潛能，以此促進科技成果的轉化。

三、科技創新政策審計存在的問題

（一）審計實施主體與政策特點不匹配

從目前我國開展的重大科技創新政策跟蹤審計的情況來看，存在政策級別劃分之說，上至中央層面，下至地方層面；政策范圍區分也有所不同，有行業性和區域性的差別；政策內容有綜合和單項之分，相應的行政級別劃分也有所不同。由此一來審計事務工作中面臨審計實施主體不明確的問題，不利于政策落實，難以根據政策個性去考慮其實施效果，會出現審計級別混亂、區域性政策交叉審計的情況，這不利于審計效率的提高，極易造成資源浪費。由于科技創新政策是屬于國家層面的戰略，所以各級政府都在國家的統籌和指導下，再根據地區差異去配置相關政策。由此可看出落實科技創新政策措施并開展跟蹤審計需要全國各級審計機關的執行和配合。省市區政策制定和落實的差異性可能會出現交叉制衡，所以在開展審計工作面對各項類別時，工作難度會有所加大。

（二）科技創新政策審計方法有所局限

以往的科技投入及相關政策的審計實務缺乏相對科學合理的評估手段，而科技資金數額一般較大，補助的時間也很長，接受資助的科技企業也多，管理層面又涉及很多相關部門，以致于信息共享會出現很大的阻礙，在信息收集方面存在困難，不利于審計效率的提高。此外，政府審計人員的審計風險意識缺乏，執行審計業務時固守傳統審計模式的思想，仍然習慣使用傳統審計方法去進行審計工作，這將極大地限制審計效果，使得被審計科技創新項目的重大錯報問題、違規違紀問題及相關處罰問題不能得到規范處理。所以在面對審計經濟事項、財務事項的急劇增加以及與非財務事項的復雜交叉時，可以很明顯看出傳統政府審計方法及模式難以滿足現階段的審計需要，通過該模式取得的取證資料，也無法成為對被審計單位客觀、公正、綜合評價的基礎。因此，現階段科技創新政策審計方法還有所局限。

（三）審計結果公開力度不夠

我國科技創新投入和政策審計情況還缺乏相關審計模式和評價體系的監控，而且目前多數科技投入政策審計項目都不是獨立開展的，很多還涉及財務審計、資金績效審計，但是政策審計的統合需要大量人力物力，其審計工作過程較為艱難，如果只對部分科技資金項目和政策進行審計，會使得項目政策之間缺乏關聯性和后續性，其政策審計框架的指導作用不能充分發揮，容易產生審計盲區并導致審計效果不顯著 。此外，通過觀察各地的政策審計結果和收集相關審計信息，能夠發現審計結果的公開路徑相對單一，審計結果不夠詳細、內容不豐富等問題。盡管各地區的審計公告內容和形式不同，但是其審計計劃的披露只有局部的，整改情況也沒有進一步詳細說明，各項公告的問題描述也較為簡略，沒有詳細剖析問題的本質和審計結果，無法充分保障公眾的知情權和參與度，還有部分地區沒有對當地審計結果進行公示，公示的都是上級或是形式大于實質的內容，政府審計結果公開力度不足。

（四）審計人員專業水平不足

政府審計部門對于審計科技創新項目的審計人員的專業知識有著較高的要求，但是我國許多政府審計專業人員都是以財務背景為主，對于科技創新項目的資金安排使用和相關政策的落實方面并不是十分熟悉，由于他們對這些領域的審計專業知識的把握有限，以至于沒有按嚴格的要求去做審計底稿，對于審計問題的處理也存在出錯的可能。而針對科技創新項目的審計，需要政府審計部門統一標準去制定相關報表、預算及評估文件，如果政府審計人員對科技創新政策審計知識的把握度不高，便極有可能在決策實施時出現各種問題，容易致使審計決策失誤。另一方面由于審計部門對審計人員的資格認證及專業培訓的缺乏，會使得一些新入職的政府審計人員更加缺乏對科技創新項目的審計了解，對其審計要求的匹配度將會有更大差距，無法快速將審計知識運用于審計工作中，這將不可避免地造成審計的不良后果，也將不利于企業創新持續發展。例如，2019年6月11日全國哲學社會科學工作辦公室發布的《關于撤銷“西南邊疆歷史與現狀綜合研究項目”子課題“廣西石刻總集整理”的通報》，通報顯示，該子課題成果《廣西石刻總集輯校》存在嚴重質量問題，出版后在學術界產生負面影響，損害了國家社科基金聲譽。最終決定撤銷該子課題，終止該課題主持人的相關科研項目；被撤銷和終止的項目按規定退回已撥經費或剩余資金。由此可以看出，科技創新項目資金使用會出現與項目質量不匹配的情況，而這類問題依舊廣泛存在。審計體系的不完善及審計人員的處理不當將會使這類問題延續并將產生一系列不良影響。

四、完善科技創新政策審計的對策

（一）建立“上審下”政策落實審計聯動機制

政策落實是政策審計的關鍵環節，從目前的科技創新政策審計現狀來看，地方性審計機關審計力量較為薄弱，并不能對政策落實審計做出有效推進，而且地方性審計機關人員的數量很少，跟上級審計機關存在一定差距，審計人員的專業素質也是參差不齊。審計人員不僅需要對本級的審計計劃進行常規安排，包括預算審計和經濟責任審計等，還需要配合上級開展審計，由此一來，本級的部分審計人員會被抽調出去參與上級的審計，直接導致現有審計力量被削弱。另外，科技創新政策從提出到實施可以直觀地感受到項目政策落實的難度，前期需要理解和消化政策內容和關鍵點，后續需要準確把握政策導向。這無疑會加大審計難度，對審計人員的要求將會更高。審計人員需要在短期內轉變自己的審計思維，根據具體情況去制定相應的審計計劃，加上科技創新類政策審計的內容涉及單位眾多，理解好這些政策內容和要點、貫徹落實好項目每一步都較有難度。因此，科技創新政策審計實施“上審下”的政策便于開展審計實務工作，有利于處理并解決困難問題，整合審計力量的同時最大化發揮審計職能，保持審計的獨立性，并且有利于推動建立審計機關與其他相關部門的協調機制。

（二）運用科學的政策審計方法

雖然目前我國政府審計人員已經逐漸意識到對政策執行情況審計的重要性，但是我國關于這一方面的理論尚未成熟，科技創新政策審計評價體系尚未完整，政策審計內容也不是很明確。因此，需要加強科技投入政策審計項目的獨立性，從理論和實踐上去豐富科技創新政策審計的相關經驗，不斷提高審計評價體系的系統性和規范性。在整合科技創新政策審計結果時，不僅要涵蓋實際情況和項目政策的成果，還可以針對各類專題進行個性研究并出具指向性報告，借鑒相關有效經驗，通過大數據技術來實現審計結果的整合，使其不受時間、地域和項目限制，進一步突破具體問題分析和審查的障礙，重視政策之間的關聯性和后續性，客觀并全面地分析和評價科技創新政策，有效規避審計盲區的產生，提高政策審計結果的可信度。建議通過構建大數據審計模型去引導開展政府審計工作，借助大數據技術和國庫關于科技創新項目資金支付的數據，統一數據接口和數據標準，建立政府審計項目小組件的交流模型。其如何運用數據分析模型處理審計問題如圖1所示。

圖1運用數據分析模型處理審計問題過程示意圖

（三）推行政策審計結果公告制度

審計機關理應通過推行政策審計結果公示的制度，去解決審計結果公開力度不足的問題，不涉及保密協議重要審計事項的內容和結果都需要向社會公眾公開，對公眾負責的同時提高審計工作的透明度，也有利于增進公眾對科技創新政策審計相關信息的了解，使其更好地支持政府的審計工作。另一方面，政府在公眾的監督下進行審計工作，也可以規范政府審計，推動政府不斷完善審計公告制度，加大審計結果公告力度，確保需要公告的事項都能以適當的方式公開。在互聯網信息時代，政策審計結果的公示通過政府官網進行官方公示，便于公眾查閱科技創新政策審計結果的同時監督政府審計，提高了審計信息透明度及公開度。當然也可以通過新媒體公布結果，例如通過運營公眾號并發表相關微信推文、在政府官方微博上公開審計結果等。這些新型的公開方式不僅能樹立政府審計的良好形象，也便于收集公眾對于審計結果的反饋，并實時回應公眾評論。政策審計結果通過互聯網環境下的各類信息傳播，包括政府官方公眾號及微博等實現對科技創新項目資金使用的信息共享，以網絡新媒體等載體來加強不同審計組織之間的聯系，相互參考相關審計程序及審計信息，做到自我監督及相互監督。

（四）提高科技創新政策審計人員綜合素質

圖2大數據政府審計培訓內容及結構圖

目前政策審計領域的專業人才多數是財務審計背景，管理、政策和理工科專業的審計人員相對較少，人員專業單一的問題顯著。隨著科技創新政策項目對政策審計領域人才的專業要求逐漸提高，目前的審計人員顯然不能滿足研究復雜政策問題的要求。所以政府審計機關需要采取一系列措施去提高整個審計隊伍的業務能力。第一，需要引進理工科方面的人才，也可以外聘相關專家，不斷調整和優化審計人員結構，建立一支多元化專業背景的審計隊伍。特別是對于生物工程等科技創新的人才需要加大吸收力度，以達到科技政策審計的需求。第二，定期對政府審計人員進行培訓，在知識結構、專業鞏固和綜合分析等方面提高其相應的能力，對于執行審計項目的優秀審計人員進行重點培養，引導其學習科技創新相關的學科知識，培養成復合型審計人才，這樣將能更好地去解決科技創新政策審計遇到的各項問題。第三，在大數據時代及信息共享的背景之下，審計人員如果可以在網上了解被審計科技項目的信息和收集項目本身的信息的基礎上，對這些信息進行篩選和總結，將大數據技術融入審計過程中，必然能在一定程度上提高審計效率，所以有必要開展大數據審計培訓，對政府審計人員進行大數據審計專題培訓（審計培訓內容及整體結構見圖2），全方位提升科技創新政策審計人員綜合素質。■