支持長江經濟帶發展財稅政策的文獻述評

●涂詠梅 孫如毓

縱觀世界文明史，文明總是誕生于大江大河流域，如世界四大古文明均發祥于大河兩岸，其中就有在長江黃河流域誕生的五千年煌煌燦爛、綿延不絕的中華文明。時至今日，江河流域仍具有影響人類經濟發展和繁榮的重要地理和經濟因素。長江經濟帶作為我國重點建設的經濟帶，覆蓋地域廣闊，涉及人口眾多，因此具有重要的研究意義：第一，在目前中國經濟發展“新常態”的背景下，總結長江經濟帶財稅政策的發展歷程和規律，為我國其他成規模的經濟帶發展中的整體化開發問題和常態化治理問題提供寶貴的管治經驗和啟示；第二，在我國積極推進“西氣東輸”“南水北調”“一帶一路”等涉及億萬人民的大戰略、大背景下，長江經濟帶因其優越的地理位置，成為我國國家經濟擴內需、去杠桿、促增長、縮差距的重要區域，是實現我國經濟轉型升級、結構化的重要地帶；第三，世界政治經濟格局正在劇烈變化，長江經濟帶戰略與黨提出的其他跨時代的戰略構想可以實現聯動和遞進效果，對我國在經濟外交方面具有重大的地緣政治意義（劉爽，2017）。因此，總結和研究長江經濟帶中的財稅支持政策對促進我國區域經濟的增長和持續發展具有重要學術意義，同時也是具有較強現實性和緊迫性的一項工作，對推動長江經濟帶本身的健康發展，也具有重要戰略意義。

一、研究支持長江經濟帶發展財稅政策的理論依據——流域經濟發展理論

區域經濟的協調和發展問題是世界各國政府均需要考慮的，尤其是在疆域遼闊的發展中國家。區域經濟的不平衡、不協調是影響國家整體經濟實力的重要因素。我國作為一個幅員遼闊、體量巨大的發展中大國，各區域之間的地理環境、人文因素、經濟背景都有巨大差異，因此地域發展更加不平衡，想要做到各大區域經濟水平齊頭并進需要付出數代人的不懈努力。當前我國東部、南部沿海和西部內陸地區之間的經濟水平差異較大，面臨如何縮小地區經濟差異、協調不同地域的相同部門的關系、平衡各地區的財稅政策等問題。為此中央提出“先富帶動后富”的理念，讓東部沿海地區發揮引領全國經濟的作用，帶動周邊以及西部和東北的經濟發展，主要政策有“西部大開發”“振興東北老工業基地”“中部地區崛起”等，扶持不發達地區的經濟增長。

流域經濟是區域經濟的重要組成部分。流域經濟的概念是：以主干大江河為軸，以干支流構成河道網絡，對整個網絡內的資源、資金、信息技術等經濟要素進行優化整合，實現整個流域經濟的共同發展（應輝，2016）。

國外對流域經濟的研究集中在流域經濟的開發與管理上，Tesfaye Tafessel（2009）選取了尼羅河東部流域作為樣本進行研究，根據研究結果提出建議：流域內地區應當保持高效的溝通來建立最合理的權利和義務的均衡分攤機制。Martin Vilk（2008）以艾穆斯河上游為樣本，通過建立生態與經濟的綜合模型進行模擬，對該流域經濟開發過程中的生態破壞現象進行了深入研究。

我國的流域經濟理論發展起步較晚，但在短期內便有了長足的進步和發展。我國科學院院士陸大道先生通過研究區位論和空間結構理論，根據中國實際發展的需要，在1986年提出“點-軸”系統理論，提出以區域經濟帶模式進行國土開發和發展區域經濟的構想，具有重大意義。張彤（2006）在其對流域經濟理論的研究中認為，流域具有雙重屬性，既是自然區域，又是經濟單元。流域經濟的分異由空間差異、經濟分工、經濟格局和經濟聯系等四個方面組成。具體來說，空間差異是指上中下游之間的產業梯度和經濟水平差異；經濟分工是由于自然資源差異和生產要素不同形成的產業分工；經濟格局是指不同區段流域中發展形式的不同；經濟聯系主要由四個方面組成：河流水道為核心的基本地理聯系；流域上中下游之間要素的差異性與互補性；貨物、信息等交通聯系；基于流域的產業合作和經濟共贏的制度層面的聯系 （張侃侃、郭文桐，2013）。

在我國區域經濟理論發展的歷程中，眾多專家學者對區域經濟、流域經濟的財稅政策進行了研究。覃成林（2011）的研究結果顯示，在區域經濟協調發展的情況下，各區域經濟在持續發展的同時，還能保證區域間的經濟差異呈縮小趨勢。徐康寧（2014）認為，區域協調發展是指區域內各地區總體上發展同步、利益共享的狀態。 Qiao Xuning（2009）研究了 1965-2005年塔里木河流域綠洲經濟的時空特征及其與自然資源的關系，研究指出塔里木河流域經濟的經濟重心已從源頭轉移到塔里木河中游；經濟發展與空間呈正相關，經濟增長波動加大，區域經濟增長的鄰近效應不斷增強。張會鋒等（2009）綜述了近年來黃河流域經濟研究的發展，重新強調了流域經濟的概念和內涵，并歸納了流域經濟發展的基本特征：整體性、差異性、層次性、開放性等，以及流域經濟對國家經濟產生的四種功能：一般功能、國民經濟促進功能、資源要素集聚功能和其他特殊功能等。

二、長江經濟帶發展歷程與其財稅機制建設

長江作為我國母親河之一，貫穿東西、橫跨腹心，因此長江經濟帶具有廣闊的地理空間和發展空間，是我國最大的戰略支撐區域。目前，長江經濟帶已經形成優勢明顯的現代產業走廊。長江經濟帶戰略提出之后，沿江開發情勢喜人：優質產業聚集勢頭迅猛，優化產業結構、奠定新興工業發展的扎實基礎；沿江旅游產業一體化，統一開發旅游精品路線，促進沿江旅游的優勢互補；沿江城市管理整體化、版塊化；投資規模不斷升級，打造航道和港口一體的綜合交通系統，建立專業招商引資隊伍。

圖1長江經濟帶流域資料來源：張暢，長江經濟帶經濟運行機制和增長動力分析——基于流域經濟學視角[D].

圖2長江經濟帶內部城市的發展能力資料來源：張暢，長江經濟帶經濟運行機制和增長動力分析——基于流域經濟學視角[D].

圖3長江經濟帶的運行機制資料來源：張暢，長江經濟帶經濟運行機制和增長動力分析——基于流域經濟學視角[D].

在目前的發展態勢下，長江經濟帶經濟形勢呈現典型的“雁行”態勢：長江三角洲地區的人均GDP、城鎮化率、進出口總額和公共財政收入等方面都超過長江中上游地區。下游長江三角洲地區已經躋身于發達地區行列，長江中游基本達到中等發達地區的水平，而上游地區還處于較為落后的階段，具有巨大上升空間。近年來，盡管長江各區段之間的經濟發展水平差距呈現縮小趨勢，但總體上經濟發展水平差距仍然明顯。

長江經濟帶作為一種流域經濟帶，其運行機制有別于一般的區域經濟，多要素復合疊加等內在因素影響其經濟運行。長江經濟帶發展所表現出的宏微觀方面的機制如圖3所示。

在這加速發展的態勢中，國家財稅政策起到了至關重要的作用。因此，財稅政策的職能已經高于經濟層面，深入到政治、社會、外交等領域，是治國理政的重要支柱和手段，是實現我國區域經濟協調發展的保障，從更廣泛更深刻的層次影響國家治理。在我國經濟發展進入“新常態”的階段，財稅政策是保障發展、調配改革紅利、增加發展動力、促進社會公平和諧的法制保障。

當前長江經濟帶中的主要財稅政策為產業結構升級、發展動力優化提供了有力的制度保證：2015年3月，國家稅務總局整合沿江12個省市的稅收服務資源，建立了跨區域、多層次的稅收協作平臺——長江經濟帶稅收服務窗；2015年6月，四川省原國稅局組織會同重慶、云南、湖北等6個省市的原國地稅局簽署《長江經濟帶上中游六省市關于建立長江經濟帶信息共享和征管協作機制的意見》，加速國稅信息互通，加速長江經濟帶發展；建設以上海、重慶、武漢為中心的交通運輸體系，增強長江航運能力。

三、長江經濟帶發展財稅機制中存在的問題及分析

在長江經濟帶的局域開發中，仍然呈現整體發展不均衡、東高西低的階梯狀分布；雖然長江經濟帶建設中以建立綜合性的交通體系為重要任務，充分利用豐富的長江航道資源，但水運優勢仍未能充分發揮，存在通航等級和量級較弱、達標率較低、航運服務滯后等問題；從開放程度和吸收外資水平來看，盡管長江經濟帶投資的整體數額逐年穩步增長，但仍有規模擴大難、投資增速慢、區域吸資不均衡、外資分配不均等問題，尤其在長江中游更為突出，招商引資在整個流域里呈現中部凹陷狀態。

長江經濟帶作為一種大型區域經濟帶，也有學者從區域經濟的視角分析其財稅制度方面的缺陷。長江經濟帶戰略確立至今，取得了舉世矚目的成就，但仍存在一些發展不均衡、不協調的問題，筆者從財稅制度方面對這些問題進行總結。長江經濟帶區域暫時還沒有構建一個完善、權威的綜合協調工作機制，且存在財稅不協調問題。一是區域間稅收優惠不平衡，長江經濟帶跨越上中下游地區，而中上游地區較下游地區在稅收優惠上存在較大差距，造成“政策洼地”現象；二是稅收不能“一碗水端平”，造成發達省份稅收“凈掙”、欠發達省份稅收“凈虧”的“馬太效應”；三是稅收管轄權的爭議，跨域經營的企業常常將總部設在下游地區，實際經營卻在中上游地區，造成財稅政策管轄的重疊或遺漏；四是目前國家和地方都缺少一套完備的規范化資產橫向轉移制度，資源稅的征收范圍狹窄，長江經濟帶的自然資源優勢不能穩定、持續地轉化為稅收資源（萬勇等，2018）。增值稅等稅收政策不利于高精尖產業的蓬勃發展，對產業集聚的領域也缺少管理和相應的激勵政策。

劉蓉（2015）分析長江經濟帶稅收機制不協調的因素有：稅收法治有待健全，地區間稅收競爭有待規范，其中，稅權集中與下放沒有得到很好的處理就是一個例子；現代財政體制尚未建立，地方政府的財權與事權不相匹配；為滿足本級財政收入任務，稅源競爭十分激烈；區域稅收協調機制尚未完全形成，導致稅收管轄權模糊。

四、長江經濟帶財稅政策建議

針對上述長江經濟帶中產生的有關財稅制度的問題和缺陷，諸多學者也提出了相應的建議和對策，筆者將這些建議提煉總結，從制度上、管理上對這些發展中的小瑕疵一一進行破解，希望對長江經濟帶的健康、持續、高速發展提供思路和措施。推進長江經濟帶建設，是一項復雜的系統工程，具有事關全局的重要意義。財稅政策作為政府實施宏觀調控、引導市場這只“看不見的手”的重要手段，理應在推動長江經濟帶協調發展和可持續發展方面發揮重要作用。

目前財稅政策建議的研究主要集中在改革財政體制、規范產業轉移等方面。萬勇等（2018）在研究中提出，中央財政應加大對長江經濟帶基礎設施建設的支持力度；推動實施長江經濟帶創新驅動戰略；引導區域內產業分工與協作；完善支持生態保護的轉移支付制度；構建財稅協調合作機制。鄧霞（2019）在分析長江經濟帶區域內部經濟差異時提出應強化中心城市，發揮輻射效應；加強長江流域互聯網發展，優化區域交通網絡；積極推動地區產業更新換代。此外從法律法制和政企關系上，劉蓉（2015）認為應完善稅收立法，實現稅收法治，建立稅收爭端解決機制；完善我國稅收管轄制度。

王金龍（2015）認為，財稅金融政策應隨實際情況的發展進行更新，完善管理技術應用也是十分必要的，財稅金融的改革和技術的發展是一個綜合和復雜的過程。應在現有互聯網基礎之上，融合金融、會計等不同專業的具體技術。陳瑤瑤等（2016）對長江經濟帶進行了諸多研究，其中，加大財政投資和政策傾斜，利用財稅政策引導沿江產業的結構升級，實施整體化的財稅政策，推進沿江生態建設，支持沿江配套開發等是其認為的促進長江經濟帶整體發展進步的對策。此外他們對沿江中小企業、新興高科技企業也提出了具有實際操作意義的建議：創造吸引高新技術企業投資的環境，并給予稅收優惠；將環境保護稅與其他政策銜接，跟隨國家財稅改革的方向，同時完善和豐富環境污染的監測技術，建立環境治理的多元機制；加大長江航道的建設、整治力度；對高速公路、高鐵應統一布局和建設；加大港口碼頭和倉儲區的建設力度，促進港口城市企業外向型發展。

五、長江經濟帶財稅政策發展展望

財稅政策是我國調節市場經濟、均衡地區發展的重要手段。良好的制度也是經濟快速健康發展的重要前提和保障，長江經濟帶發展涉及多個方面，是一個有機整體。在未來的長江經濟帶發展中，財稅政策仍扮演著重要角色。因此需要學術界和政府機關加強交流，實地考察，實事求是，在以習近平總書記為核心的黨中央集體的領導下，秉持著“綠水青山就是金山銀山”的思想，整體構建、合理管控，為長江經濟帶的騰飛提供制度保證。■