《監察法》基本原則研究

金雪花

基金項目：2019年度江蘇省社科應用研究精品工程課題《紀檢監察體制改革背景下黨紀黨規與法律法規的關系問題研究》前期成果，項目號19SYC--193。

中圖分類號：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.246

2018年兩會通過的《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）在第一章總則部分，明確規定了基本原則，包括堅持中國共產黨的領導原則，維護憲法和法律尊嚴原則，獨立行使監察權原則，互相配合、互相制約原則、協助原則、以事實為根據? 以法律為準繩原則、平等原則、保障權益原則、權責對等原則、監督與教育相結合原則、寬嚴相濟原則等，這些原則是協調的、統一的、互相聯系的。

所謂法律原則，指為法律規則提供某種基礎或本源的綜合性的、指導性的原理或價值準則的一種法律規范。 “法律原則是整個法律體系的原點，就是一種根本規范或基礎規范，其在一國法律體系或法律部門中居于基礎性地位，體現了法律的總體精神和根本價值，是具體法律規則的出處和源頭。”

法律原則的作用，在民法領域，在沒有法律條文規則依據的情形下，法官可以依據原則裁量，即“民法基本原則具有擴張機能和拾遺補缺的作用”;而在“法治國家的刑事法，實行規則中心主義” ，即刑事法律原則，不可以成為法官的自由裁量依據，法官只能依據刑法的罪狀條文定罪處罰。

因此，監察法律原則是整個監察法律體系的原點，在監察法中居于基礎地位，體現了監察法律體系的總體精神和根本價值，是具體監察法律制度的源頭，具體監察法律制度不得違背、并不得與監察法律原則相沖突。而監察法律原則是否可以作為監察官調查案件的直接依據，應分別而論：在遇到沒有具體法律規則時，向法律原則尋求依據是理所當然的;但是如果涉及對監察對象職務犯罪行為及犯罪證據進行調查認定，則不得以原則為依據，因為我國刑法明文規定了“罪刑法定原則”，即只有依據具體刑事規則才可以。

一、堅持中國共產黨的領導原則

馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中指出：無產階級自己的政黨組織——共產黨，是實現社會主義的政治保證。世界社會主義演進歷史也證明，社會主義事業需要共產黨提供政治、組織和思想保證。 新中國70年的發展史也證明，沒有共產黨就沒有新中國。2018年憲法修正案第一條明文規定：中國共產黨的領導，是中國特色社會主義最本質的特征。因此，以法律原則明確黨對監察工作的領導，既落實了黨的執政意志，也體現了憲法的要求。

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在3省市進行監察體制改革試點工作，開啟了我國監察體制改革的進程。在此之前，我國對職務違紀、違法犯罪監督體制是一個多元格局：對黨員領導干部的違反黨紀行為，由黨的紀律檢查委員會監督;對政府及其職能部門公務員的違紀、違法行為由行政監察機關監督;對公職人員的職務犯罪，由檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局負責偵查。舊有的監督格局，缺陷是顯而易見的，分別為：監督力量分散，導致監督無力;監督權力分配在多個機關，容易出現監督的真空地帶;黨紀和違法犯罪的處理程序出現沖突，導致帶著“黨籍蹲監獄” 的怪現象等。從嚴治黨的成績 也證明，改革前的監督體制無法發揮有效性。因此，監察體制改革的一個重要特色，就是整合分散的監督力量，將強大的監督權力賦予一個國家機關——監察委員會行使，從而對職務行為增強威懾力度、提高打擊力度，以求達到較好的治理效果。在改革前的監督體制下，如果說黨對紀律檢查委員會的領導是直接的、近距離的;那么黨對隸屬于行政機關的監察機關、和對隸屬于司法體制的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局的領導則是間接的、遠距離的，因為黨的領導中間隔著它們的直接上級領導機關。而改革后黨對紀律檢查委員會、監察委員會的領導，是直接領導，沒有中間領導機關相隔。其監督力度無疑大大增強。

需要注意的是，黨對監察機關的領導，是政治領導、思想領導、組織領導，應遵循不越位不缺位的要求，因為依據法律行使監察權，具有嚴格的法定程序要求，在調查職務違法犯罪、查證取證過程中，須遵循嚴格的制度規定，這些法律明文授權的監察權力，都應當由監察委員會獨立行使，一旦進入法定程序，監察權行使不受任何機關和個人的干涉。

二、維護憲法和法律尊嚴原則

《監察法》是現行法律體系的有機組成部分，在這個體系中，憲法具有最高的法律效力，因此監察體制改革這一重大的組織創新和制度創新，必須有憲法依據。2018年兩會伊始，就頒布了《憲法修正案》，共21條，其中11條涉及監察法律制度，從而為我國的監察體制改革提供了憲法正當性依據。同時也意味著，監察權的行使，應當尊重憲法，須不得與憲法原則與規定相抵觸，如果有抵觸，則因違憲而無效。

根據《監察法》規定，監察委員會的監察職責包括監督、調查和處置三項職責。由于改革后紀律檢查委員會與監察委員會合署辦公，一套人馬，兩塊牌子，因此監察委員會行使權力的依據有黨內法規和法律兩套規則。在對監察對象違紀、輕微違法行為履行監察職責時，可以依據黨內法規和法律;但是如果對監察對象職務犯罪行為進行查處時，只能依據法律，這是現代法治文明的要求，也回應了法治反腐的精神，也是國際通行規則，同時也維護了法律的尊嚴。

我國《刑法》第三條明文規定了“罪刑法定原則”，即“法律明文規定為犯罪行為的，依照法律定罪處刑;法律沒有明文規定為犯罪行為的，不得定罪處刑。”作為具有執法職能機關的監察委員會，沒有任何理由不遵守刑法的規定，增加法律之間的沖突與張力;更何況“罪刑法定原則”體現了對公民權利的保護，與設立監察法律制度，啟動法治反腐進程的法治價值追求不謀而合。因此，遵守“罪刑法定原則”，是監察委員會不言自明的職責。《刑法》第五條規定了“罪責刑相適應原則”，即“刑罰的輕重，應當與犯罪分子所犯罪行和承擔的刑事責任相適應。”根據此條規定，監察委員會在對職務犯罪行為查處的時候，應嚴格依據查處的證據進行處置，不得隨意增加或減輕對監察對象的擅自處置，更不得越俎代庖，將應當提交司法機關公訴審判的犯罪嫌疑人提前處置，雖然這種處置可能更多的是出于人道主義考慮，給予了輕罰，但違背了前述“罪刑法定原則”;如此做更可怕的后果是，這種不經法定程序擅自處置的行為同時也增加了“輕犯重罰”的風險，即增加了制造冤假錯案的風險，因此應加以杜絕，以維護法律的尊嚴。

三、獨立行使監察權原則

根據《監察法》第四條規定：監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這種獨立原則是相對獨立原則，前提是堅持黨的領導。在此前提下，這種獨立的內涵首先是監察機關獨立于立法機關、行政機關、司法機關和社會團體;但是這種獨立又不是權力分立，根據《監察法》規定，與“審判機關、檢察機關、執法機關”是互相配合、互相制約的關系。其次，這種獨立是行使監察權的獨立，在黨領導前提下，只服從法律，不受任何機關和個人的干涉，調查取證、認定證據，以事實為根據，以法律為準繩。任何機關和個人，對于監察委員會依法取得的犯罪嫌疑人供述和證據等，不得隨意篡改，尊重并維護這種獨立性，確保監察權公正客觀行使。

為了更好維護這種獨立，應完善相關法律制度，盡快出臺《監察官法》，明確監察官的職責、權利義務、就職條件、任免、回避、福利待遇、職級晉升條件、培訓、獎勵、辭退等，一來保證監察隊伍的業務素質不下降，二來可以保護監察官行使權力的正確性和積極性。由于改革歷程時間較短，因此監察法律制度存在宏觀難以操作的特征，與其他機關和法律制度的銜接，雖然《監察法》第四十七條規定了移送起訴的銜接制度，但在取證、非法證據排除等方面還存在制度真空，因此，必須及時對《監察法》作出修訂，使監察委員會有法可依，保證監察權獨立行使的制度依據。

四、保障權益原則

設立監察法律制度，根本是為了保護人民的權益。但是，在行使監察權的過程中，應保護監察法律關系主體的權益，包括監察官的權益和監察對象的權益。對監察對象的權益保護，是法治國家應有的義務。

為此，監察法已經設立的出示證件、重要取證錄音錄像等程序制度、留置措施的通知程序和醫療等生活保障規定，都體現了對監察對象的權益保護。然而，對于監察對象救濟制度規定卻略顯薄弱。目前只有《監察法》第四十九條規定的復審復查制度;第六十條規定的申訴、復查制度，即針對《監察法》第六十條規定的違法采取查封、扣押、凍結、留置等監察權限時，監察對象及相關人有權申訴、申請復查。顯而易見，這種在原來的監察機關復審、申訴制度，如此設計，是存在一定的可商榷性的，首先違背了人之常情。試想，一個機關自己調查的案件，然后讓它承認自己錯誤并承擔責任，何等之難。其次違背了程序正當性原則。根據程序正當性原則，“自己不得做自己案件的法官” ，因此，可以考慮設立特別的制度，完善監察對象的救濟制度，具體可以作如下設計：

1.將救濟職能授予檢察院，即監察對象覺得自己被錯誤監察，可以向檢察院求助。這么設計的理由是，檢察院具有法定的監督權和監督司法的經歷。但是缺陷在于，在檢察院與監察委員會的關系上，雙方是彼此平等的國家機關，因此監督權力不夠強大，加之曾經的檢察監督職能并沒有很好行使，因此，這一構想有效性可能不太理想。

2.將救濟職能授予全國人大憲法與法律委員會。因為該委員會具有違憲審查權，因此依據憲法對監察委員會的職權進行審查，理所當然，這么設計的優勢很明顯，首先節約成本，因為不用另設立機構也不用另聘用人員。其次具有可行性，阻力較小。需要說明的是，人大行使救濟權，缺乏強制執行權，因此其監督效果難以達到預期。

3.設計專門的監督機關，監督監察權行使，這一建構是設立專門機關，置于全國人大委員會之下，單獨聘用人員，然后制定配套的法律制度，內容主要包括機構的監督權、行使監督權的條件、行使監督權的程序、監督的對象和范圍、如何啟動國家賠償、如何敦促監察機關糾正錯誤等。如此設計，缺陷是運營成本較高。監察官的權益同樣需要保護。為了防范監察對象及相關人對監察官的財產及人身侵害，還應設立具體的制度，保護監察官。

五、監督與教育相結合制度

根據規定，監察委員會的第一個職責就是監督職責，即監督公職人員遵守職業道德的情形。對公職人員的職業道德進行法律層面的監督，在發達國家，早已有之，如美國最早為了解決“政黨分贓制”帶來的公務員道德問題，于1883年出臺了《彭德爾頓法》。而1978年美國制定《聯邦政府道德法》，則是因為“水門事件”的發生。依據該法，美國還于1978年設立了“聯邦政府道德署”，并于1989年將該機構“升格為具有獨立性的政府機構，其主任也由總統提名并經國會批準，直接向總統、國會、國務院負責。任期與總統任期不同步。” 因此該機構在履行監督職責時，具有高度獨立性;另外，行政系統每個機關都有一名道德官管理本單位道德事項。此后，美國1989年還頒布了《道德改革法》。可見，美國對公務員道德行為的監督有豐富的法律制度和完善的機構設置。此外，韓國1981年頒布了《韓國公職人員道德法》，日本《國家公務員倫理法》2000年實施。

我國《監察法》第十一條第一款將監督原則具體化，進一步明確了監察委員會的首要職責是監督。監督范圍從理論上說，除了公職人員的道德行為，還包括違法犯罪行為;如果說對道德行為監督為狹義監督職責，那么對其他職務行為監督則為廣義監督。顯然狹義監督的力度遠遠小于調查和處置職責。狹義監督職能的發揮，可以結合黨內法規和法律兩套規則行使，但對職務犯罪的監督則不可依據黨內法規。

需要說明的是，監察監督不同于檢察院的法律監督職能。首先從監督對象說，監察監督有權監督公務員和行使國家公權力的非公務員，不包括機關法人;而檢察監督主要監督公安司法機關及人員是否依法行使司法權。其次從目的上說，根據《監察法》第一條，監察監督的直接目的是預防腐敗，推進國家治理體系和治理能力的現代化;而檢察監督的目的是保障司法權的合法正確行使。但兩種監督權有一個共同的目標，即約束公權力。

在行使監察監督權的過程中，對監察對象進行教育，及時糾正其思想上存在的錯誤認識，降低違法犯罪的幾率，是監察法律制度的又一功能。這種教育首先指對監察對象的直接教育，其次指對其他人員的間接教育，即通過對職務行為違法犯罪的處置及宣傳，對其他人員具有示范和警示作用。

六、監察公開原則

我國監察法沒有規定監察公開原則，但是理論和實際證明，確立公開原則具有重要意義。

公開原則在我國現代行政學和法學領域，已經廣泛設立。如我國有政府信息公開制度、行政處罰公開原則、行政許可公開原則等，還有黨務公開等都有明確規定。不僅如此，公開原則在國外同樣應用廣泛。如美國行政法領域，關于行政公開的立法有1966年制定的《情報自由法 （Freedom of Information Act） 》，保障公眾知情權;1976年制定的《陽光下的聯邦政府法（The Federal Government in the Sunshine Act）》，要求行政機關會議公開;1972年制定的《聯邦咨詢委員會法 （The Federal Advisory Committee Act） 》，要求政府咨詢活動要公開;1974年制定的《聯邦隱私權法（The Federal Privacy Act） 》，保護公民的隱私權。 這些法律在美國形成一個完整的行政公開法律制度體系。此外， 法國于1976年制定了《行政行為說明理由和改善行政機關和公民關系法》， 1978 年公布了《行政文書公開法》， 1991年 日本政府發布《行政信息公開標準》， 1993年頒布《行政程序法》 《信息公開法案》 1999年通過。1950年奧地利制定了《行政程序法》， 1955 年意大利制定了《行政程序法草案》， 1976年德國制定了《行政程序法》， 1977 年愛爾蘭通過了《信息自由法》，? 1980年荷蘭開始施行《政府信息條例》， 1983年芬蘭通過了《官方文件公開條例》等。

中外立法實踐表明，公開制度已經成為法學領域的常態原則與制度，之所以如此，首先在于它蘊涵的法律價值，所謂法律價值，指“以法與人的關系為基礎的，法對于人所具有的意義，是法對于人的需要的滿足，是人關于法的絕對超越指向。” ，公開的法律價值在于它能促進公正，保障公民的知情權和參與度。“陽光是最好的防腐劑”，通過公開監察調查等監察過程，讓利害關系人參與或及時知悉監察權的運行情景，既可以防止違法濫用監察權，約束監督監察權，又維護和尊重了當事人和利害關系人及公眾的知情權;其次鑒于我國監察體制改革實踐，監察執法工作人員60萬左右，監察對象為全國9000萬黨員，涉及人數眾多，且影響重大，因此公開可以更好保障監察主體的權益，減少冤假錯案發生的幾率;最后，公開可以更好樹立國家監察權威。因為只有一個透明、公正、體現法治文明與進步的制度才會得到公眾的尊重和自覺遵守。

我國《監察法》第五十四條規定：“監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。”但是沒有具體規定哪些屬于可以公開的信息，哪些屬于不可公開的信息。從理論上說，在調查過程中涉及的國家秘密、商業秘密和個人隱私應屬于不可公開的范圍;而公開的范圍因內容不同應具有相應的公開范圍，如對于調查過程中如何取證，可以向舉報人公開，但不可對監察對象公開，防止翻供、串供;而查封、扣押等涉及財產的監察權的行使，可以對財產所有人及利害關系人公開;一些影響重大的案件，其監察進程則應當在行政管轄區域內乃至全國范圍內公開。

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