司法改革中檢察權內部監督制約機制淺談

李勇　劉香

中圖分類號：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.248

當前，在司法責任制改革的整體背景下，深入認識檢察權內部監督和制約機制的重要意義，創新完善檢察權運行的內部監督和制約機制，使檢察權運行被置于有效的監督制約中，促進司法公正、廉潔高效執法，保障檢察權的健康運行顯得格外迫切。

一、檢察權內部監督制約及其重要意義

檢察權是檢察機關依法獨立地對憲法遵守和法律實施進行監督的一種國家權力。作為一種國家法律監督權力，為了防范自身的濫權等問題，它本身又需要接受監督，以實現檢察權的規范、健康運行。司法責任制改革突出了檢察官的主體地位，賦予檢察官在職權范圍內相對獨立地承辦和決定案件，這是加強檢察隊伍專業化、職業化，提高檢察機關執法能力和法律監督水平的迫切需要。為了防止司法責任制下檢察權濫用，完善內部監督制約機制，以此增強檢察權規范化、制度化、法治化運行就顯得非常重要。

1.檢察權的內部監督和制約，是檢察權能夠公正行使的必然性要求。不受監督與制約的權力必然導致腐敗，這是一個基本的規律。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”任何權力都需要監督制約，檢察權同樣也不例外。檢察權的公正行使，依賴于內外部監督制約機制的良好運行，同外部監督制約相比，檢察權的內部監督制約機制更加規范，更易于從發揮功效作用。加強檢察權內部監督和制約機制，加強規范檢察權的運行程序、范圍、限度，設立監督方式和程序、相關責任及追責方式，建立完善規范化、制度化、程序化的內部監督機制，對于促進檢察權的規范行使，促進執法的公正廉潔有著非常重要的作用。

2. 檢察權內部監督制約是檢察權科學發展的內在需求。理論界在以司法獨立為重心的司法改革探討中，有學者曾提出“監督者由誰來監督”的質疑，認為在刑事訴訟中，如果監督者不正當地行使法律監督權力，就會造成危害后果，缺少有效的制約、救濟，這會威脅到正常的民主法治。在檢察權的實踐運行中，也確實存在部分檢察權被濫用的情況，少數干警出現濫用職權、以權謀私等不容忽視的問題。為了回應理論質疑，并解決影響檢察權健康運行的不利因素，我們迫切需要反思檢察權內部監督制約問題，建立健全內部監督機制，以保障檢察權在法治軌道上科學健康發展。

3.檢察權內部監督制約是檢察權適應民主法治建設的必然趨勢。在深化體制改革，建設社會主義法治國家的過程中，檢察權要適應新形式的發展，就必然要實現其運行的民主化、規范化、制度化、法制化。以科學發展觀為指引，牢固樹立“人民權力本位”理念，健全完善檢察權內部監督制約機制， 防止權利任性和腐敗，保障檢察權按照體現人民意志的法律運行，是檢察權適應國家民主法治建設發展的必然趨勢。

二、檢察權內部監督制約現狀及存在問題

檢察機關恢復重建以來，檢察權的內部監督制約問題一直受到高檢院高度關注，高檢院先后制定了一系列的內部監督制約規范和措施，如，為落實《憲法》以及《人民檢察院組織法》中有關檢察機關上級與下級之間領導關系的規定，高檢院《人民檢察院刑事訴訟規則》及相關法規中進一步詳細規定了檢察機關上下級之間的請示報告制度、案件調取與交辦制度、備案報告、檢查指導、報批等等方面的制度規定，以此來增強上級對下級檢察機關領導和監督地位及作用。在《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》《檢察官法》等法律基礎上，通過細化規范及制度等形成了我國特色的檢察權內部監督及制約體系，這對于保障檢察權的規范運行起到了較好的作用。但是也應注意到，檢察權內部監督工作仍然任重而道遠。執法實踐活動中不斷出現新的問題、新的情況，對這些問題的研究不足，以及檢察權內部配置和運行中監督制約機制不健全，使得實踐中仍然會出現一些問題，在一定程度上也影響到了檢察機關執法的公信力。主要表現有：上級檢察機關對下級監督上不到位;內部職能部門相互之間的制約機制尚不完善;檢委會職能發揮尚不充分;紀檢監察部門監督制約職能作用相對滯后等。

1.上下級縱向具體監督少。從《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》規定中，上級檢察院擁有對下級檢察院全部業務工作的監督權，在具體工作中，上級檢察院主動監督下級檢察院正確行使檢察權的積極性、主動性不強，下級檢察院主動接受監督的意識不強，在監督范圍上也過于零散，監督手段比較單一。上級檢察機關對下級的監督常以口頭指示的方式向承辦人發出對個案處理的意見，這種指導及監督雖然形式上靈活、簡便，但隨意性比較大，對檢察權的監督和制約作用有限，甚至有些情況下還會對檢察權的正確行使起到干擾反作用。而且，大多的上級監督只是對下級的請示予以答復，在監督手段上，一般限于備案、審批等，監督手段較為單一，效果上也難如人意。

2.部門之間橫向監督弱。 司法實踐中，由于檢察機關的內部監督和制約機制不完善，各部門對監督制約還存在各自為戰的情況。同時，司法責任制改革后辦案程序的改變在一定程度上弱化了監督。實行入額檢察官辦案責任制后，以前的須由承辦人、部門負責人、分管檢察長分別進行審查、審核、審批或檢委會決定的層層把關辦案模式改變，一般普通案件辦案員額檢察官審理后自行簽批起訴，復雜疑難案件提交分管領導簽批或檢委會討論，辦案流程方面一定程度上弱化了領導對案件的監督作用。同時，“捕訴一體化”改革后，進一步淡化了部門之間的內部監督制約，弱化了不同訴訟環節的過濾和監督功能。部門負責人辦案責任、管理職能、監督職能同一性，以及部門之間人情化的協調合作關系，一定程度上也制約著開展對案件的有效監督。

3.紀檢監察監督職能的發揮不夠充分。基層檢察院紀檢監察部門目前對本院執法辦案活動進行監督主要側重于日常督查、規范司法行為等專項檢查，同時也對外界群眾反映的與本院檢察干警有關的違法違紀行為展開調查和處理，有一定的效果。但是從另一方面來說，以往紀檢監察部門往往由本院黨組進行領導，其對本院領導層的監督在一定程度上受到抑制。紀檢監察部門的人員配備一般較少，往往只有一兩個專的職紀檢工作人員，且身份主要為綜合部門的工作人員，其對具體辦案業務缺少了解，因而對業務工作的具體監督也往往難以真正開展。實踐中對業務工作全面監督面臨著工作量大、熟悉業務工作的監督工作人員缺乏的情況，檢務督查這一形式的監督方式作用受到制約，影響了紀檢監察監督職能的充分發揮。

4.檢察委員會的監督職能體現不夠充分。檢委會是人民檢察院在檢察長的主持下的業務決策機構，具有宏觀指導、議事決策、業務管理和司法監督等職能作用，委員在審議案件時，對案件承辦人在事實證據、法律適用、文書制作等方面予以監督指導。當前，檢察委員會制度在實際運作過程中發揮監督作用不明顯，在很大程度上傾向于對個案質量的把關，很少觸及對案件承辦人在辦案中的司法程序、行為規范、辦案紀律等方面，一定程度上弱化了檢委會在議案中的監督職能。

三、完善檢察權內部監督制約機制相關建議

結合當前的檢察實際，檢察權內部監督制約機制總體上應從完善立法和相關制度、規范管理與動態監管、加強案件質量考評、落實執法責任制等方面去加強與完善。

1.強化上級對下級的領導與監督。理順上級院對下級院之間的縱向監督關系， 健全完善工作報告、述職述廉制度，下級檢察機關定期將一定階段的工作情況、工作思路等向上級監督機關報告，并進行述職述廉，接受上級檢察院的監督;強化上級院對下級院的業務指導和監督，通過組織崗位練兵、培訓等方式，提高業務人員的業務素質及綜合素質;對于下級檢察機關的請示，需要按規范的程序、方式和期限作出內容明確的書面答復;完善案件審批及備案制度，擴大備案審查的范圍，下級院對上級院審查作出的糾正決定必須嚴格執行。另一方面也要理順同一檢察院內部的上下級監督關系，以司法改革為契機，實行檢察官辦案責任制，強化辦案檢察官的責任擔當意識，讓其成為內部監督制約機制的基礎單元，激發檢察官對案件事實、證據、法律適用的責任意識。

2.加強部門間的橫向制約。檢務督察部門是相對獨立的對業務工作進行全面督查的內設機構。實踐工作中，往往因顧慮同事人情而不能真正做到嚴肅地依紀依法督查，督查工作常常避重就輕，流于形式。因此，檢務督察的內部監督制約作用需要進一步強化。要健全完善檢務督察機制，規范檢務督察的內容、權限、程序和方法等，確保檢務督察的科學、協調發展。將檢務督察的結果與對案件承辦人的考核考評結果相結合，以促進規范執法。案件管理部門是案件辦理規范化的監督部門，案件管理部門要嚴格依照人民檢察院案件流程監控相關工作規定，把好流程監控，重點解決司法辦案不規范，不及時、不完備等明顯違法訴訟程序的行為，對案件受理、強制措施、涉案財物、法律文書、辦案期限、權力保障、信息公開、網上辦案等方面存在的問題，進一步規范糾正，保證司法辦案公正、高效、廉潔。

3.強化檢察官自我約束及辦案組織內部監督。司法責任制改革突出了檢察官辦案主體地位，核心是放權和分權，檢察官對案件的事實進行定性、對案件質量把關，享有部分案件的決定權。檢察官要牢固樹立接受監督的意識，堅決消除特權思想，權為民所用，利為民所謀，從實體上、程序上做到嚴肅公正執法。部門負責人要強化管理和監督職能，監督、協調、管理檢察官及檢輔人員的辦案工作，通過執法考評、辦案管理等，加強對辦案工作的監督，全面掌握檢察官行使職權和廉潔自律的情況。要強化權力受制約和權力受監督的意識，明確檢察官助理和書記員及檢察官的互評考核機制，的指導下做好相關協助辦案工作，同時充分發揮好參與辦案作用，履行好相應的辦案監督職責，并在年度考核中引入檢察官和檢察官助理相互評價機制，在進行考核時，認真聽取互評人員的意見，以促進辦案組織內部人員間的互相監督。

4.強化檢委會監督職能。檢委會是檢察機關業務決策領導機構，具有較強的司法屬性和專業性。明確檢委會議案啟動程序和終結程序，明確提交討論的案件范圍與標準，增強檢委會委員對重大疑難復雜案件和新型案件的指導。同時加強檢委會對類案的監督指導工作，將工作重心從討論案件向業務指導轉移，從具體把關向組織監督轉移。通過強化檢委會對案件事前、事中的監督制約，防范檢察官受利益驅動而不認真履行職責或濫用案件決定權，忽視程序價值，損害檢察機關執法公信力的情形發生。

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