論檢察機關和監察機關銜接機制構建

崔潔　周波

中圖分類號：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.250

一、 檢察機關、監察機關銜接機制現狀分析

（一） 檢察機關與監察機關銜接機制法律梳理

1.《監察法》出臺之前

2016年11月，黨中央決定在北京、山西、浙江開展監察體制改革試點工作并成立深化國家監察體制改革工作領導小組。《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》與憲法修正案、監察法的相繼通過，標志著國家監察體系總體框架初步建立，監察機關調查職務犯罪的職能正式立法，確立起監察機關作為職務犯罪偵查機關的主體地位，開啟了構建檢察機關與監察機關銜接機制的開端。

監察機關成立后，將原檢察機關的職務犯罪偵查和預防職能有效整合，開始獨立行使職務犯罪偵查權，但監察機關作為新生事物，在辦理案件時不適用《刑事訴訟法》中關于職務犯罪案件辦理的相關程序性規定，致使相關程序性規定處于空白階段，職務犯罪案件的辦理無法律可以依據。

2.《監察法》出臺后，《刑事訴訟法》修改前

監察法的出臺規范了留置權、刑事偵查權等權力的使用問題，在一定程度上解決了監察機關如何辦案的問題，但就如何銜接檢察機關和監察機關之間刑事訴訟程序方面的問題仍未提出有效的解決方案。

3.《刑事訴訟法》修改后

2018年10月26日，刑事訴訟法修正案的通過，第一次對監察機關移送案件的銜接機制進行了完善。新《刑訴法》第170條規定檢察機關認為移送審查起訴的案件需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時也可以自行補充偵查;對于嫌疑人已被留置的，規定了拘留程序和逮捕程序，還增加了對監察機關案件審查起訴期限的規定。

（二）檢察機關與監察機關銜接機制存在的問題

新《刑事訴訟法》第170條出現，在一定程度上解決檢察機關和監察機關銜接機制存在一部分問題，同時監檢銜接問題逐漸成為監察體制改革中需要解決的問題。

由于監察制度在改革中剛剛誕生，新成立的監察委員會被賦予了原檢察機關承擔的刑事訴訟職能，包括刑事偵查權、起送起訴權、調查處置權等。但是由于在證據標準上刑事訴訟法與監察法規定不一致，檢察權與監察權兩者在性質上也存在差異，導致了兩機關在銜接上存在問題 。結合司法實務實踐，從日常辦理的職務犯罪案件出發，仍存在以下的問題：

1.提前介入方面

（1）提前介入的目的和認識態度不同。在重大疑難復雜案件中，檢察機關往往通過提前介入的方式了解案件的偵查進展情況，初步判斷案件是否夠罪，是否符合逮捕條件，是否還有其他證據有待進一步收集，并根據提前介入了解的情況，給出偵查機關下一步的偵查方向方面的建議，避免錯失關鍵案件證據的收集時間。而在實踐中，監察機關邀請檢察機關提前介入職務犯罪案件的偵查往往是在案件事實和證據基本完善后，希望檢察機關能夠提前介入熟悉案情，在提請檢察機關起訴后能夠加快審查逮捕和提起公訴的進度，避免退回補充偵查。同時監察機關也希望檢察機關提前介入使得兩機關在犯罪事實認定方面達成一致。

（2）提前介入的具體程序缺乏有效的規范，檢察機關提前介入的方式、類型、時間不明確。目前監察法和刑事訴訟法均未對職務犯罪案件提前介入工作進行規定和細化，何種職務犯罪案件在何階段以何種方式介入均未明確，導致檢察機關提前介入職務犯罪案件一般由監察機關主導，但個案又有所不同，缺乏統一的提前介入標準。提前介入由監察機關主導，而監察機關通知提前介入的方式也具有較大的隨意性，監察機關通知提前介入大部分通過電話的形式告知，鮮有書面告知。提前介入相關規范不健全為檢察機關提前介入職務犯罪案件的造成了一定的阻礙。

2. 補充偵查方面

（1）自行補充偵查和退回監察機關補充調查界限不明確。《刑事訴訟法》第一百七十五條規定了檢察機關自行偵查和退回偵查機關補充調查的權力，但未對二者的界限進行明確的劃分。刑事訴訟法和監察法均未對何種情況可以自行偵查以及何種情況可以退回補充調查做出明確規定，致使兩者的具體責任不明晰，從而導致證據補充不到位，影響案件辦理質量。

（2） 補充偵查規范不明確，實踐操作存在問題。刑事訴訟法僅規定了檢察機關具有自行補充偵查和退回補充調查的權力，但為該權力行使的規定過于寬泛，對于何時啟動補充偵查的程序，啟動后程序如何進行等問題均未具體規定，在加上職務犯罪案件具有一定特殊性，要求快捕快訴，導致退回補充調查和自行補充偵查流于表面。

（3）自行補充偵查意愿較弱。由于審查起訴案件辦理期限的嚴格限制，而自行補充偵查的時間是計入在審查起訴期限內的，如果自行補充偵查，必然會導致辦案期限過于緊張。在加上，刑檢部門的檢察官日常工作的重心是案件證據的審查和復核工作，偵查能力和經驗都相對不足，最終檢察官一般很少行使自行補充偵查的權力，而是選擇退回補充偵查。

（4）退回補充調查時的“換押”問題。司法實踐中，檢察機關將案件退回偵查機關補充調查，如果犯罪嫌疑人被羈押于看守所，需要在退查時開具《換押證》。在職務犯罪案件中，監察機關系案件的偵查機關，而監察機關與公安機關在刑事訴訟中地位和作用又有所不同，如果案件經審查需要退回監察機關補充調查，那么檢察機關是否可以制作換押將案件“換押”至監察機關，那么監察機關是否可以作為“換押”的主體？如果監察機關沒有換押的權力，那么退回補充偵查僅能采取“退卷不退人”的方式，那么監察機關如何對犯罪嫌疑人進行訊問，檢察機關審查起訴的期限是否超期？這些問題都需要相關法律或者司法解釋去進一步規定。

3.審查起訴方面

（1）檢察機關受理職務犯罪案件后辦理程序不明確。職務犯罪案件和普通刑事案件在案件辦理程序上存在不同，對于關受理職務犯罪案件后辦理程序，監察法和刑事訴訟法都沒有對程序進行細化規定，導致檢察機關在辦理職務犯罪案件時只能參考普通刑事案件的辦理程序去辦理職務犯罪案件，導致部分程序復雜重復。例如：檢察機關受理監察機關移送的職務犯罪案件后，執行拘留前、執行逮捕前、審查逮捕期間以及審查起訴期間均需要訊問犯罪嫌疑人，確定犯罪嫌疑人是否涉嫌犯罪，但四次訊問筆錄的內容比較相似，導致辦案程序重復，增加辦案壓力。

（2）部分職務犯罪案件證據尚不能移送審查起訴標準。因為存在個別案件中監察機關上級部門對辦案時間有特別要求，任務緊迫，監察機關在關鍵證據未能調取齊全的情況下即移送檢察機關審查起訴，短時間內難以按照檢察機關要求調取完善證據，影響案件質量，給審查起訴工作的順利進行帶來一定困難。

4.強制措施適用方面

（1）職務犯罪案件逮捕比例過高。鑒于職務犯罪案件的特殊性，在司法實踐中，尤其是在監察體制改革后，檢察機關對于監察機關移送的被調查人一般都會適用逮捕措施，或因監察機關要求逮捕，或因慎重辦案， 但是如果對監察機關移送的被調查人均采取逮捕措施，可能會導致在實務中逮捕強制措施的適用標準略低于刑事訴訟法中規定，導致逮捕比例過高，逮捕措施濫用的情況出現。

（2）強制措施轉換銜接方面。根據刑事訴訟法的規定，強制措施的執行機關是公安機關，在一般刑事案件中，拘留措施是由公安機關決定適用的。而在職務犯罪案件中，拘留措施由檢察機關決定，而根據《刑事訴訟法》的規定，應當在拘留后二十四小時內通知被拘留人的家屬，那么在職務犯罪案件中，應該由決定機關還是執行機關去通知被拘留人的家屬存在一定爭議。

二、檢察機關和監察機關銜接機制的構建

監察體制改革后，監察法的出臺和刑事訴訟法的修改，原有的職務犯罪案件辦案模式發生了變化，而如何解決檢察機關和監察機關之間關于職務犯罪案件辦理的銜接問題，是將新的職務犯罪案件辦案模式納入刑事訴訟程序的第一步，但結合實踐不難發現，這第一步的實現仍然存在很多問題。目前解決這一問題的最好辦法就是在現有的法律框架內，參照與公安機關辦理一般刑事案件的工作銜接機制，構建監察機關與檢察機關在案件辦理時分工協作、互相配合、互相監督的工作機制。

（一）協調工作機制

1.檢察機關建立職務犯罪專業化工作機制

在檢察機關的刑事檢察部門成立專業化職務犯罪案件辦理團隊，專門負責辦理監察機關移送的職務犯罪案件，并負責和監察機關進行銜接，在提升辦案專業化水平，確保辦案質效的同時，提高與監察機關的溝通銜接效率。

2.建立線索移送機制

檢察機關在辦理案件的過程中發現職務犯罪案件線索或者公職人員違法違紀的線索，應及時與監察機關溝通聯系并將案件線索移送至監察機關的案件管理部門。

3. 建立聯席會議機制

檢察機關和監察機關之間需要建立聯席會議制度，對于在職務犯罪案件辦理過程中存在的問題及時進行溝通解決。建立定期聯席會議與不定期聯席會議。定期聯席會議上可以由檢察機關通報辦案過程中形成的《職務犯罪案件分析報告》，雙方共同研商執法過程中發現的重大疑難，對待分歧進行充分溝通交流。不定期聯席會議是指在兩機關辦理案件時遇有重大復雜、疑難案件或者情況緊急難以解決以及存在重大分歧時，及時溝通聯絡、達成共識、減少分歧。

（二）業務銜接機制

1.建立檢察機關職務犯罪案件提前介入機制

（1）明確提前介入案件的類型。目前法律尚未對職務犯罪案件提前介入的類型予以規定，但是為了避免所有職務犯罪案件均提前介入情況的出現，結合職務犯罪案件的特點，職務犯罪案件的提前介入應當僅針對重大疑難復雜、定罪量刑分歧意見較大、關鍵證據取證困難的職務犯罪案件。

（2）明確提前介入的時間。在監察機關偵查職務犯罪案件的什么階段提前介入更為何時，筆者認為，提前介入的目的是為了更好地固定關鍵證據，理順和辨明偵查思路和偵查方向，故而提前計入的時間越早越有利于案件的偵辦，如果情況允許，對于重大復雜的職務犯罪案件，可以在監察機關留置程序啟動之前，檢察機關就可以提前介入。

（3）明確提前介入的方式。提前介入可以分別由檢察機關或以監察機關為主導，檢察機關發現案件需要提前介入并引導偵查的，可以書面告知監察機關，經過監察機關同意后提前介入;或者以監察機關為主導，監察機關認為案件有必要提前介入偵查，可以書面告知檢察機關，檢察機關認為確有必要提前介入，可以提前介入案件偵查。

（4）明確提前介入的目的和作用。檢察官熟知案情后提前介入是為對案件的調查方向、案件的定性、證據收集固定、案件事實認定、法律適用等提出意見和建議，并就留置措施與強制措施轉換銜接、后續移送等問題與監察委提前溝通，保證職務犯罪案件偵查所收集的證據符合刑訴法規定的證據合法性、真實性和關聯性的要求和審查起訴的標準，而不是將提前介入僅僅作為一種提前了解案情，確保快捕快速的手段。

2.建立有效的案件移送機制

（1）案件材料移送。監察機關向檢察機關移送職務犯罪案件，應首先確保案件材料齊全，包括移送審查起訴意見書、調查案卷材料（含電子卷宗）、物證、書證、電子數據等全部證據材料;其次要確保移送案件材料符合形式規定，如：裝訂成卷等。檢察機關檢察官們審查后，認為案卷材料不齊備的，應當及時要求監察機關補充移送相關材料。案卷裝訂不符合要求的，應當由監察機關重新裝訂后移送。

職務犯罪案件的涉案財物一般應隨案移送，檢察機關案件管理部門對隨案移送的涉案財物審查后認為符合要求的，予以接受并入庫保管。對移送的款項，案件管理部門應當告知監察機關存入指定的唯一合規賬戶，并聯系財務部門清點、接收并及時存入唯一合規賬戶。財務部門應當在收到款項后三日以內將收款憑證復印件送案件管理部門登記。

（2）被調查人移送。被調查人已被采取留置措施的案件，監察機關決定移送檢察機關的，應當及時溝通，至少在留置期限屆滿十日前移送。被調查人未被采取留置措施的案件，監察機關應當提供被調查人住址、聯系方式等信息，并確保被調查人能夠到案。

3.建立職務犯罪案件補充偵查銜接機制

為了確保監察機關移送的職務犯罪案件能被準確定罪量刑并最終被依法判決，檢察機關在需要補充核實證據時可以自行補充偵查，將退回補充調查和自行補充偵查相兩種手段相結合，在不同的情況下適用適當的補充偵查手段，以完善職務犯罪案件的證據體系。

（1）規范退回補充調查的具體程序。檢察機關認為需要進一步補充核實證據的，及時制作《退回補充調查決定書》和《補充調查提綱》，在其中列明案件需要補充的證據，需要查明的事實及理由，隨案退回監察機關補充調查。

（2）處理補充調查期間“換押”問題。鑒于目前法律中尚未對監察機關能否換押做出規定，筆者認為案件退回退回監察機關補充調查后，犯罪嫌疑人的強制措施不做改變，對于被羈押狀態的嫌疑人，應該由檢察機關承擔告知嫌疑人退回補充調查的義務。在退回補充調查的期間內，監察機關需要對犯罪嫌疑人進行訊問時，檢察機關應該予以配合。

（3）對漏犯及漏罪工作妥善處理。檢察官在處理監察機關移動的職務犯罪案件時，如果發現嫌疑人有遺漏的或者新的犯罪事實，有遺漏的同案犯應當一同移送審查起訴的，可以將案件退回監察機關，由監察機關退回調查。

檢察機關審查監察機關移送的職務犯罪案件時，發現犯罪嫌疑人有新的犯罪事實或者遺漏應當移送審查起訴的同案犯，可以將案件退回監察機關補充調查。

（4）明確自行補充偵查的情形。結合司法實踐的經驗，總結以往的司法實踐經驗，可以將自行補充偵查：需要補充的證據較為簡單且易于補充，檢察機關可以自行補充偵查;檢察機關和監察機關在證據的收集方面存在嚴重分歧或者監察機關在收集證據的過程中帶有嚴重的偏向性，繼續由偵查機關補充調查，可能影響證據的客觀性，對案件的公正辦理產生不良影響，檢察機關在這種情況下可以自行補充偵查。

（5）明確自行補充偵查權的具體規范。在審查監察機關移送的職務犯罪案件的過程中，如果發現有證據需要補充完善且屬于自行補充偵查的情形，應當制作自行補充偵查提綱，詳細列明需要自行補充偵查的事項和證據。自行補充偵查結束后，應當及時將補充偵查情況告知監察機關。

（三）其他方面

刑事訴訟法修訂后，由檢察機關負責職務犯罪案件的決定拘留、逮捕、起訴工作。結合司法實踐，審查逮捕階段和審查起訴階段均需要制作審結報告，而拘留后，審查逮捕、審查起訴階段均需要訊問犯罪嫌疑人并制作訊問筆錄，造成職務犯罪案件辦案程序的過于冗雜。筆者認為，鑒于職務犯罪案件一般由同一名檢察官，相似文書之間有很多重復內容，可以適當的簡化文書的制作。例如：審查逮捕階段和審查起訴階段的審結報告可以二合一;不同階段的訊問筆錄如果內容無變化情況下，可以保留一份詳細的筆錄，其余筆錄內容可以簡化。在職務犯罪案件中對部分文書和程序進行簡化，一方面是適應繁簡分流的趨勢，另一方面也減輕了檢察機關在程序方面的辦案壓力，讓辦案人有更多精力放在對案件事實和證據的審查方面，提高案件的辦理質量。

三、結語

作為監察與司法協調銜接的內容之一，檢察機關和監察機關如何更好地實現工作的銜接配合成為當前監察體制改革過程中亟需解決的問題之一。監察機關與檢察機關的工作協調銜接，反映了從制度上、立法上、操作上，監察機關與檢察機關的協調銜接尚不完善。在未來的司法活動中，為了解決上述一系列問題，必然將從立法上處罰，刑事訴訟法的修改與一系列實施細則的出臺，都將從立法上讓監察權的運行更科學、合理，以解決其在司法上與檢察權協調一系列問題，否則難以避免會造成權利抵牾等實踐難題，阻礙國家監察體制改革的順利進行。

注釋：

劉凡，劉鑫，王勝利.監察機關職務犯罪調查與檢察機關訴訟銜接機制研究[J].皖西學院學報，2018，34（6）.

薛莉萍，許欣佳.監察體制改革背景下的“檢-監”銜接機制構建[J].法制與社會，2018（11）.

樊崇義，哈滕.論監察與檢察協調銜接機制的構建[J].浙江工商大學學報，2018，11（6）.