檢察機關提起行政公益訴訟的實踐困境和規則完善

何勇　肖之云

中圖分類號：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.278

一、檢察機關提起行政公益訴訟的實踐困境

現階段，我國關于行政公益訴訟的法律規定還過于籠統。檢察機關以何種角色介入行政公益訴訟，公益訴訟案件中的訴權、訴訟程序、權利義務、證明責任分配等在法律上都沒有明確的規定。行政公益訴訟不僅面臨著程序上的障礙，而且還有諸多實體上的困境。

（一）公益訴訟受案范圍窄、檢察機關獲取的案源少

1.受案范圍窄。目前，公益訴訟主要受理生態環境與資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域的案件。然而，考慮到社會經濟發展和訴訟機制的運作，受理案件的范圍過于狹窄。在現實社會生活狀態下，在受理公益訴訟時應該考慮的案件的范圍是國家和社會公共利益是否受到侵犯，大多數公民的合法權益是否受到影響。受理案件的目的應該是為了保護國家和社會公共利益。然而，我們應該認識到，國家和社會公共利益并不局限于所列的三類，而至少應包括保護弱勢群體和食品安全等領域。一方面，弱勢群體的合法權利和利益更易被侵害，而且當弱勢群體的受教育權、勞動權利和其他基本權利受到侵害時，弱勢群體缺乏拯救自己的措施，需要更為強有力的公共權力救濟和保護。當此類公共利益受到侵害時，需要檢察機關對相關行政主管機關提起公益訴訟。 另一方面，食品安全與每個人息息相關，食品安全關系到國家和社會的穩定發展，關系到公民的生命權和健康權。 行政機關對食品相關企業負有管理、監督的責任，以保障食品質量安全。但是我們看到“三鹿奶粉”“地溝油”“毒膠囊”等事件的頻發，表明行政機關對食品安全的監管不到位，無法靠有限的力量擔負起涉及食品安全各個方面的重任。當行政機關怠于履行其職責時，理應成為公益訴訟的被告。

2.案源少。首先，案件線索是案件辦理的基礎。如果沒有案件線索，就不可能有后面的訴前程序和訴訟程序。首先，各檢察部門渠道分工不暢，不與外部溝通協調，法院與行政執法部門尚未建立環境聯合執法協調機制，行政執法與刑事司法難以有效銜接起來，而檢察機關因為職能的調整對其他行政執法機關的監督不再像之前那樣強，難以做到強有力的監督。其次，檢察機關工作的神秘性，使普通百姓感到遙不可及，這不可避免地導致普通百姓不敢或不知道如何尋求檢察機關的幫助。社會各界對檢察機關參與公益訴訟的認識和支持不多，當事人主動申請的比例較低。最后，由于基層地區缺乏符合公益訴訟要求的具有重大影響力的公益訴訟案件線索，案件影響力小、標的額較小的案件很難獲得批準起訴，導致基層地區可以啟動訴訟程序的案件較少。

（二）原告資格受限

檢察機關在公益訴訟中被定位為“公益訴訟當事人”，有別于一般訴訟當事人。然而，“公益訴訟當事人”相關法律的具體內涵并不明確。因此這種起訴資格問題制約著檢察機關提起公益訴訟的發展。學界對此的理解也存在分歧。 產生分歧的原因是沒有深刻理解檢察機關的職責。 只有厘清其檢察機關依法履行法律監督職責和享有維護公共利益的訴權這兩者的關系，才能準確理解檢察機關作為維護國家和社會公共利益的“公益訴訟人”角色與其“國家法律監督者”的地位并不存在矛盾，二者是相輔相成的。檢察機關提起公益訴訟的原則性定位雖然已經明確，但具體制度設計和部分規定仍顯粗糙，體例、結構、權力分工等問題仍需要解決。只有在法律上不斷完善檢察機關進行公益訴訟的具體制度和法律程序，才能從根本上解決社會各界質疑檢察機關提起公益訴訟的主體角色。

（三）程序難題

1.鑒定資質缺失。由于環境污染的專業性和技術性，檢察機關需要一定的專業技能來支持事實的認定和證據的收集，特別是環境污染損害后果的證明是司法缺乏專業專門知識的瓶頸問題。在環境公益訴訟中，污染物的性質、污染范圍、損害程度和污染造成的具體經濟損失數額，都需要由具有評估能力和司法鑒定資格的第三方鑒定機構出具的司法鑒定文件來證明。目前，基層地區缺乏專業化、具有公信力的司法鑒定機構，沒有規范的評估體系。在我國，很少有機構既有評估能力又有司法鑒定資質來從事生態環境損害評價鑒定這樣一項多學科、綜合性、技術性很強的工作。因此突破環境損害司法鑒定難題，是環境公益訴訟走上正軌的必經之路。

2.證據收集困難。在行政公益訴訟案件中，檢察機關基于訴訟監督權所擁有的調查取證權、調卷權、詢問權等權力能否使用，所收集證據的證據效力程度如何，尚無明確的法律依據。在證據收集方面，還有人力、物力的匱乏問題。檢察機關的民行檢察部門現有設置不利于法律監督和探索公益訴訟制度建設。公益訴訟涉及領域廣、專業性強，在辦理此類案件的時候需要一定的知識儲備、訴訟能力和法律專業能力等人力、物力保障。基層檢察機關民行部門人員配備不足，欠缺提起公益訴訟的專業知識與能力，一旦需要開展專業調查取證勢必凸顯此劣勢。

3.公益訴訟舉證責任分配不明確。有人認為行政公益訴訟是一種特殊的訴訟形式，應該由作為檢察機關來承擔全部舉證責任，因為檢察機關是公共利益的代表，是公益訴訟參與人。這種觀點是不可取的。產生這種觀點的原因是認為檢察機關擁有行政權力，能夠順利地進行收集證據，全部舉證責任理應由檢察機關承擔。但是實際情況是檢察機關現在在職能進一步壓縮之后，在行政公益訴訟的證據收集方面也存在諸多困難。因此舉證責任的分配應該考慮公平原則等多種因素進行合理分配。

二、檢察機關提起公益訴訟規則完善的建議

（一）明確提起公益訴訟的案件來源、數額標準，適當擴大受案范圍

1.案件來源。建議通過法律明確以下幾個方式獲得行政公益訴訟的案件來源：一是賦予檢察機關在認為國家利益和社會公共利益受到侵害時可以有權自行立案的權利;二是明確規定法院審理案件時，如果發現有國家利益或者公共利益損害的，應當通知檢察機關立案調查;三是其他機關和個人發現有關線索后，有權向檢察機關舉報。同時，建議明確提起行政公益訴訟的數額標準、破壞程度等方面的問題，檢察機關發現未達到提起公益訴訟數額標準的案件，及時通過其他監督手段督促整改，提高工作效率。

2.案件范圍。案件范圍也很重要，這是明確行政公益訴訟的案件情形。結合當前社會經濟發展情況和社會生產生活實際，建議擴大檢察機關行政公益訴訟的受案范圍，建議案件范圍包括：環境污染、水污染、破壞環境、損害文物古跡、破壞社會公共設施、破壞英烈紀念設施、破壞野生動植物資源等無直接被害人或者受害人的案件;損害國有資產案件而無相關職能部門履職保護的;壟斷、反不正當競爭案件和其他違法損害公共利益、沒有明顯直接受害人的案件。

（二）加強環境公益訴訟的宣傳教育以增加案源

1.暢通申訴渠道。 檢察機關作為國家司法機關，應當實踐“司法為民”的理念，積極理解人民的司法訴求。應當暢通當事人提出訴訟請求的渠道，并根據當事人提出的訴訟請求進一步了解具體案件，及時掌握糾紛的進展情況，避免不必要的沖突。這也是改善社會治理的一個相對有效的途徑。因此，檢察機關構建當事人的司法上訴表達機制，暢通人民申訴的渠道。

2.多方宣傳。對于群眾，我們也應該通過新聞媒體或微信微博等平臺加強公益訴訟知識的宣傳，提高群眾對公益的關注，也喚醒群眾的公益保護意識。同時，也要發揮庭審程序過程中的宣傳效果，邀請新聞媒體進行實時報道，可以適當邀請有一定社會知名度和社會聲望的人大代表、政協委員、法律專家、學者等人民代表參加案件的審查、審判。同時要適時向社會公開案件辦理情況，提前告知公眾案件庭審的時間地點，吸引廣大社會群眾參見案件庭審旁聽，以提高他們對公益訴訟的認識。

（三）完善公益訴訟法律體系

1.通過立法明確檢察機關提起行政公益訴訟的主體資格。 法律的淵源可以也應當保持足夠的開放性，但規則的明確性、一致性、穩定性這些法律的基本品性必須堅守。 可以在符合合憲性的基礎上進行相關的立法的完善已達到明確檢察機關提起行政公益訴訟的主體資格的目的。有以下三種途徑可以實現：一是通過立法程序制定《公益訴訟法》，明確包括民事公益訴訟和行政公益訴訟的整個公益訴訟的受案范圍、訴權主體、訴前程序、起訴程序、證據體系等;二是通過立法程序制定出臺《人民檢察院監督法》，賦予檢察機關提起公益訴訟的原告資格，切實發揮檢察機關維護國家利益、社會公共利益的法律職責;三是通過全國人大常委會的立法解釋，明確“法律規定的機關”是指檢察機關。

2.制度設計提供解困思路。不應將檢察機關作為公益訴訟人的作用與法律監督者的作用分開，而忽視了檢察機關在進行公益訴訟和法律監督時的履職統一性。憲法規定檢察機關是國家的法律監督機關，其職責要求的檢察機關應當發揮行政公益訴訟人的作用，而充當公益訴訟人正是檢察機關履行法律監督職責的具體表現。因此，應該明確檢察機關在公益訴在進行行政公益訴訟時，甚至是進行民事公益訴訟時可以繼續履行法律監督職責，對相應的訴訟行為進行法律監督。

3.明確檢察機關提起行政公益訴訟的后置性。在提起行政公益訴訟之前，要注意發揮適格主體的積極性，依法督促或建議其履職盡責或提起訴訟，只有在有關機關或組織沒有履職盡責或提起訴訟，受侵害的國家和社會公共利益仍處于持續受侵害的狀況下，檢察機關才可以提起行政公益訴訟。