行政強制執行困局的破解

袁博　胡愛國

中圖分類號：D926? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.282

行政強制執行是實現行政法治的重要環節。根據我國法律規定，大多數行政機關并無強制執行權，行政決定最終需要依靠人民法院的強制執行權。然而，受執行力量、法律規定、行政及審判人員的認知等因素的制約，現實中，出現了不少行政決定無法兌現的問題，在國土資源領域表現尤為突出。本文試對行政強制執行的現狀、癥結、對策加以淺顯梳理。

一、自然資源領域行政強制執行的現狀

（一）非訴強制執行率極低

2017年以來，三門峽市陜州區自然資源部門向人民法院申請行政非訴執行違法占用土地案件28件，其中，不受理的占申請總數的89%，受理案件，僅準予執行罰款，對于拆除違法建筑類均不準予執行。

（二）非訴強制執行難的后果

行政強制措施、處罰決定被“擱置”，出現行政“白條”，挫傷了行政執法人員的執法積極性，損害了行政法治權威，無形中助長了行政違法行為，惡化了行政法治生態。

（三）非訴強制執行難的因素

第一，行政執法不規范。有的處罰決定后，未依法履行催告義務，導致申請司法強制時不符合《中華人民共和國行政強制法》第五十五條的規定，而無法進行司法強制執行。有的申請執行內容不明確，無法執行。如某一案件中，國土部門向法院申請執行某村委會拆除在違法占用土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原貌并交納罰款，法院受理后不被人民法院政機關未依法提供申請材料或者不符合法定受理條件，法院以未公告或不能提供被執行人財產線索等不準予執行。第二，我國行政強制法和行政部門法的規定，大多數行政機關無行政強制執行權。然而，有的法院依照我國《行政強制法》第四十四條的規定，以行政機關有強制執行權為由不準予執行。第三，執行力量不足。自然資源領域執行難度大，執行隊伍不能滿足執行工作需要，也是導致非訴執行在司法機關和行政機關之間“程序空轉”的重要原因。

二、自然資源部門強制執行權分析

（一）以法治原則論，自然資源主管部門一般無強制執行權

行政強制的設定和實施都必須依法進行。《中華人民共和國行政強制法》第四條規定，行政強制的設定和實施，應依法進行;第十三條規定，行政強制執行有法律設定，法律沒有規定行政機關強制執行的，應申請人民法院強制執行。前述法律規定明確了行政強制執行的基本原則，即必須依法律進行。根據行政法治要求與行政強制法定原則，一般情況下，行政機關不具有行政強制執行權限。

（二）以法律解釋論，自然資源主管部門一般無強制執行權

《中華人民共和國行政強制法》第十三條的規定，行政強制執行由法律規定的行政機關強制執行，法律沒有規定行政機關強制執行的，應依法申請法院執行;第三十一條規定，有強制執行權的行政機關按照本法第三十四條至第五十二條的規定執行;第四十四條規定，需要強制拆除違法的建筑物、構筑物、設施的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。”法律解釋是正確適用法律的前提。體系解釋、邏輯解釋、文義解釋、歷史解釋是常用的解釋方法，體系解釋和文義解釋在法律實施中最為常見。體系解釋是指將被解釋的法律規范放至整部法律中，乃至整個法律體系中，聯系相關法律規范的相互關系，闡明其真實含義，確保法律體系的融貫性，防止法律前后矛盾性解釋。根據體系解釋原則，該法第十四條、第四十四條所指的“法律”均為全國人大及其常委會制定的除“行政強制法”以外的其他法律。文義解釋是指根據詞語的字面含義和立法用于習慣來確定法律的意思。依照文意解釋，第四十四條的“依法強制拆除”也應為其他法律，按照一般立法用語習慣，如果指“行政強制法”，那么用語應當為“依本法強制拆除”，故而該條不是對行政機關強制執行的普遍授權，否則，就會出現該法第四十四條與第十條之間的矛盾。因此，行政機關一般不具有強制執行權。

（三）以比較方法論，自然資源主管部門一般不具有強制執行權

《中華人民共和國水法》第六十五條、《中華人民共和國防洪法》第四十二條、《中華人民共和國稅收征收管理法》第三十七條、《中華人民共和國海關法》第三十條，分別授予了水利、稅收征管等部門強制執行權。法律授予行政機關強制行的一般原則是比較緊急的、事后無法補救，如前述的水法、防洪法、稅收征管法、海關法、城鄉規劃法等法律賦予相應行政機關強制執行權。