新中國70年民生改革發展歷程與經驗

李青

中圖分類號：D61? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.286

民生事業關系到人的生存和發展，是人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。新中國成立70年來，我們黨始終高度重視保障和改善民生，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷提高。站在新的歷史起點上，回顧70年民生改革發展歷程，系統總結蘊涵其中的寶貴經驗，對于決勝全面建成小康社會、建設社會主義現代化強國具有十分重要的意義。

一、新中國70年民生改革發展歷程

新中國70 年的奮斗歷程，是黨領導全國各族人民艱苦奮斗、改革探索，不斷改善人民群眾生活、提高民生福祉的實踐歷程，我國的民生事業取得了跨越式發展。

（一）計劃經濟時期的民生實踐探索

新中國成立之初，面臨著經濟混亂、物資短缺、社會失序、民生凋敝的嚴峻形勢，黨和政府將保障民生作為工作的重點。通過采取土地改革，穩定物價，多渠道增加就業，對貧困者實行社會救濟等措施，我國的國民經濟迅速恢復和發展，人民生活日趨安定，鞏固了新生的人民政權。

隨著大規模工業化和高度集中的計劃經濟體制的逐步確立，我國的民生建設也有計劃地開展。勞動就業方面，各級政府成為用工主體和分配主體，實行“統包統配”就業管理，并通過嚴格的城鄉戶籍制度和農村集體就業制度，實行全民的計劃就業。頒布《勞動保險條例》，城鎮職工普遍實行勞動保險制度，享有國家和單位提供的退休、勞保醫療和公費醫療制度等勞動福利;在農村建立“五保”供養和合作醫療等集體保障制度，城鄉居民擁有了基本的勞動保障。集中力量建設城鄉各類醫療衛生機構，在城市和農村初步建立醫療和公共衛生服務體系，提供基本的醫療衛生服務，在消滅傳染病、地方病等重大疾病和保障人民健康方面發揮了重要作用。開展全民的掃除文盲運動，發展基礎教育、職業教育和民族教育，提升了人口文化素質。

這一時期我國的民生建設與計劃經濟體制相適應，形成了城鄉分割的基本民生制度框架，在保障人民生活方面發揮了基礎性作用。但是由于長期實施的高積累、低消費經濟發展政策，在所有制結構上片面追求“一大二公”和分配上的平均主義，特別是十年“文化大革命”的內亂對國民經濟造成嚴重破壞，人民的生活水平沒有得到大的提高，民生建設還很滯后。城鎮就業問題不能有效解決，大量城鎮青年只能通過“上山下鄉”的辦法，被安置到農村參加農林牧副漁業生產;教育、醫療衛生事業還比較落后，存在著城鄉和區域發展的不平衡，貧困失學、缺醫少藥現象還比較普遍;廣大農村居民的集體保障能力十分有限，生活相當貧困。按照2010年標準，1978年末我國農村貧困人口7.7億人，農村貧困發生率高達97.5%。[1]

（二）改革開放時期的民生改革完善

黨的十一屆三中全會以后，我國全面實行改革開放，土地家庭聯產承包責任制極大的解放了農村的生產力，以減員增效為主要內容的國有企業改革擴大了經營自主權，傳統的計劃經濟體制逐步向社會主義市場經濟體制轉軌，形成以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。

在經濟體制改革的浪潮中，我國的民生事業也加快改革推進。在先富帶動后富、實現共同富裕的目標指引下，改革收入分配制度，形成按勞分配為主體、多種要素參與分配的分配方式，消除平均主義“大鍋飯”的弊端，充分調動了人民群眾的生產積極性;改革個人所得稅，取消農業稅，增加對農業的補貼，城鄉居民的收入水平大幅度提高，財產性收入占比越來越大。

開展大規模有組織地扶貧開發，持續加大對集中聯片貧困地區的投入，我國貧困地區的基礎設施明顯改善，貧困人口大幅減少。2012年末我國農村貧困人口下降至9899萬人，農村貧困發生率降至10.2%。

實行積極的就業政策，多渠道開發就業崗位。國家確立了勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業的方針，形成以市場為導向的就業機制，個體、私營、外商投資等非公有制經濟成為吸納就業的主渠道，非全日制、彈性工作等多樣化就業形式出現，大量農村富余勞動力向城鎮二、三產業轉移，成為產業工人的主體。我國就業總量大幅增加，就業結構不斷優化。

建立社會化的新型社會保障制度。針對國有企業改革、傳統產業結構調整過程中出現的大批下崗失業人員，我國及時出臺了一系列幫扶政策，促進下崗失業人員再就業，并設置基本生活保障、失業保險、城市居民最低生活保障三條相銜接的保障線，使下崗失業人員的基本生活得到保障。經過逐步試點推廣，建立了社會化的企業職工基本養老保險、失業保險、工傷保險制度，城鎮職工基本醫療保險、生育保險制度，新型農村居民合作醫療、養老保險制度，城鄉居民最低生活保障制度，形成社會保險、社會救助、社會福利多層次社會保障體系。社會保障覆蓋人數持續增加，待遇水平穩步提升，保障了人民的基本生活，維護了社會和諧穩定。

推進醫藥衛生體制改革。探索改革公立醫院運行體制，鼓勵民間資本興辦醫療衛生機構。建立國家基本藥物制度，完善基本藥物采購機制。加大對公共醫療衛生領域投入，夯實城鄉醫療衛生服務網絡，加強疾病防控能力建設，初步實現人人享有基本醫療衛生服務，居民健康狀況明顯改善。

積極發展各類教育。實施科教興國戰略和人才強國戰略，優先發展教育事業。對高等學校招生制度進行改革，恢復高考制度，高等教育逐步加強、辦學規模逐步擴大。九年制免費義務教育全面實行，多層次職業教育獲得發展，國民受教育程度不斷提高。

改革開放使我國經濟保持了快速增長，為民生改善提供了堅實的物質保障。民生事業的大力推進，增強了人們抵御市場風險的能力，極大改善了人民群眾的生活，經濟社會呈現出欣欣向榮的景象。這一時期，伴隨著市場經濟快速發展，經濟社會長期累積的矛盾也日益凸顯，收入分配不公和差距過大問題依然嚴重，貧困人口的脫貧任務更為艱巨，就業總量壓力與結構性矛盾突出，教育發展不均衡和質量不高現象仍然存在，社會保障的公平可持續問題成為關注焦點，“看病難、看病貴”問題沒有根本解決。這些民生問題的存在，表明我國民生建設的任務還相當艱巨。

（三）新時代民生的高質量發展

黨的十八大以來，在全面建成小康社會的目標指引下，民生建設聚焦發展的不平衡不充分，民生投入不斷加大，民生保障水平進一步提高，落實在共建共享中滿足人民日益增長的美好生活需要。

調整國民收入分配結構。堅持在經濟增長的同時實現居民收入同步增長、在勞動生產率提高的同時實現勞動報酬同步提高，[2]千方百計增加居民收入，使收入增速快于GDP的增速。加大收入分配改革力度，著力縮小城鄉和區域收入差距。持續提高基層勞動者勞動報酬，多渠道增加農民和低收入者的收入;實施重點群體增收計劃，深化產權制度改革，擴大中等收入群體規模;通過改革國有企業負責人薪酬制度，加強稅收監管等手段調節過高收入者收入;加大反腐敗力度，打擊偷稅漏稅、權錢交易、市場壟斷等行為，取締黃、賭、毒等非法收入。居民收入穩步增長，中等收入群體持續擴大，居民收入差距逐漸縮小。

實施精準扶貧基本方略。建立“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，形成行業扶貧、專項扶貧、社會扶貧一體的大扶貧格局，重點解決不愁吃、不愁穿，保障義務教育、基本醫療、住房安全面臨的突出問題，針對不同貧困對象精準實施產業扶貧、健康扶貧、教育扶貧、搬遷扶貧、兜底扶貧等政策，落實扶貧責任，完善考核監督，打贏精準脫貧攻堅戰。貧困人口脫貧步伐明顯加快，貧困發生率不斷下降，脫貧攻堅取得決定性進展。2018年末我國農村貧困人口減少至1660萬人，農村貧困發生率下降至1.7%，我國農村從普遍貧困走向整體消滅絕對貧困，成為首個實現聯合國減貧目標的發展中國家。對全球減貧貢獻超過70%。

促進城鄉居民充分就業。堅持把就業作為經濟發展的優先目標，推進“放管服”改革，有效釋放市場主體活力，千方百計增加就業。完善城鄉公共就業服務體系，實施大眾創業、萬眾創新政策，開發新興就業崗位，將第三產業、中小企業和新經濟作為吸納就業的主渠道;強化就業創業服務、職業技能培訓，支持勞動者自主創業和自謀職業，鼓勵以創業帶動就業，幫助困難群眾就業。我國就業渠道更加寬廣，就業形式更加多樣，就業規模不斷擴大，就業結構逐步優化。

辦好公平有質量的教育。將教育放在優先發展的戰略位置，加快教育現代化。教育投入力度越來越大，從2012年起實現了國家財政性教育經費占GDP4%的目標并保持連續增長，[3]教育經費使用進一步向困難地區和薄弱環節傾斜。實施教師教育振興行動計劃，大力弘揚尊師重教的社會風尚，提高教師專業素質能力。推動城鄉義務教育一體化發展，擴大優質教育資源覆蓋面，持續改善薄弱學校辦學條件，建立經濟困難家庭學生資助政策，實施面向農村和貧困地區考生的高校專項招生計劃，努力保證每個孩子都能享有公平有質量的教育。

加快完善社會保障體系。統籌城鄉社會保障制度改革，建立機關事業單位職工養老保險制度，整合城鄉居民的基本養老保險、基本醫療保險和最低生活保障制度，建構起世界上最大的社會保障安全網。實施全民參保計劃，將農民工、小微企業職工、靈活就業人員作為擴大參保的重點，確保人人享有相應的社會保障。企業和機關事業單位退休人員養老金、城鄉居民養老金持續上漲，各項醫療保險報銷比例不斷增多，城鄉居民最低生活保障待遇水平也在穩步提高。提高社會保障的統籌層次，企業職工基本養老保險在省級統籌的基礎上建立中央調劑金制度，實行參保就醫患者跨省異地就醫直接結算政策，提高社會保障的流動性和安全性。逐步推廣補充性的社會保險和商業保險，健全多層次社會保障體系。

推進健康中國建設。新一輪醫藥衛生體制改革加快推進，對醫療保障、醫療服務、藥品供應體制實施聯動改革。全面實施公立醫院綜合改革，推行多種形式的醫聯體建設，縣、鄉、村和社區等基層醫療衛生服務能力不斷增強，全面落實分級診療制度，有效緩解人民群眾“看病難、看病貴”問題，醫療衛生服務的可及性增強。堅持以預防為主、健康為中心的公共衛生改革方向，為廣大人民群眾提供全方位全周期健康服務，提高全社會的健康水平。我國居民預期壽命提高到2018年的77歲，居民健康水平總體上優于中高收入國家平均水平。

二、新中國70年民生改革發展的基本經驗

新中國70年經濟發展和民生改善，推動了我國從溫飽不足邁向全面小康的根本轉變，人民生活發生翻天覆地的變化，民生事業全面進步，取得了舉世矚目的歷史性成就，為世界各國經濟發展和民生建設提供了寶貴經驗。

（一）民生建設必須堅持以人民為中心的發展思想

以人民為中心是我們黨領導革命、建設、改革的根本出發點。新中國70年的歷史，就是中國共產黨為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的歷史。回顧我國民生發展的歷程可以看到，盡管在不同時期民生建設的具體內容、管理體制和運行方式不同，但始終都堅持以人民為中心的發展思想。新中國成立之初，保障全體人民的基本生活成為各級政府工作的重中之重，解決民生困苦的愿望匯聚起社會主義建設的磅礴力量。毛澤東同志提出：“要把國內外一切積極因素調動起來，為社會主義事業服務”，[4]必須兼顧國家、集體和個人三個方面的利益。黨中央提出“從根本上說，我們國家所進行的一切建設，都是為了人民群眾的福利。”[5]黨領導全國人民通過自力更生、艱苦奮斗，徹底改變了貧窮落后的面貌。十一屆三中全會以后，迅速改善人民生活成為改革開放的持久動力。鄧小平在深刻總結歷史經驗教訓基礎上提出了“解放生產力、發展生產力，消除兩極分化，最終達到共同富裕”的社會主義本質問題，黨和政府充分發揮廣大人民群眾的聰明才智，通過不斷改革開放，實現了經濟的快速發展，民生的持續改善。黨的十八大以來，面對復雜嚴峻的國內外形勢，以習近平同志為核心的黨中央始終把“人民對美好生活的向往”作為奮斗目標，出臺了一系列惠民政策，著力解決與人民群眾利益息息相關的民生問題，深化民生事項改革，提高民生保障水平，人民群眾堅定了全面建成小康社會的決心和信心。

人民是歷史的創造者，是中國特色社會主義現代化的建設者，也是美好生活的享有者。堅持以人民為中心的發展思想，始終將增進民生福祉作為各項工作的出發點和落腳點，讓人民群眾共享發展成果，使每個人都能有人生出彩的機會，是我國社會主義現代化建設取得偉大成就的力量之源。

（二）必須堅持在發展中保障和改善民生

經濟發展是保障和改善民生的物質基礎，民生建設必須要與經濟發展水平相適應。鄧小平同志指出，中國式的現代化必須從中國的特點出發，充分認識到我國底子薄，人口多，耕地少的國情。“在生產還不夠發展的條件下，吃飯、教育和就業就都成為嚴重的問題。”[6]改革開放前，由于經濟發展相對落后和生活資料總體上的供應短缺，特別是經過十年內亂，國民經濟遭到嚴重破壞，人民生活還相當困難。經過40多年改革開放，我國經濟高速增長、綜合國力顯著增強，財政實力日益壯大，為改善人民生活、加快民生建設提供了強大支撐力。新中國成立70年來，我們黨始終堅持在發展中保障和改善民生，實現了從物質生活短缺到全面小康的歷史性跨越，人民群眾獲得感顯著提升。

但是也要看到，我國仍然是世界上最大的發展中國家，仍處于并將長期處于社會主義初級階段，民生建設決不能脫離這個基本國情。習近平總書記指出：“全面建成小康社會突出的短板主要在民生領域，發展不全面的問題很大程度上也表現在不同社會群體民生保障問題。”[7]因此，民生建設既要盡力而為，堅持以經濟建設為中心，在經濟發展可承受的范圍內最大限度改善民生，多謀民生之利、多解民生之憂，讓改革發展的成果更多更公平地惠及全體人民;也要量力而行，遵循民生建設的內在規律，根據經濟發展和財力狀況循序漸近地改善人民生活，采取務實舉措重點解決民生領域的突出短板和弱項，著力解決發展不平衡不充分問題，穩步推進民生建設不斷前進，從而為經濟發展提供內生動力。正如習近平總書記強調的，“保障和改善民生是一項長期工作，沒有終點站，只有連續不斷的新起點，要實現經濟發展和民生改善良性循環。”[8]

（三）民生建設必須堅持發揮政府和市場兩方面的作用

在社會主義市場經濟體制下，保障和改善民生既要發揮市場的決定性作用，又要充分發揮政府的主導作用。

在計劃經濟時期，我國的民生事業主要采取政府包下來的辦法，在公有制經濟占統治地位條件下，人民群眾的收入來源渠道狹窄，就業方式單一;由于單純依賴政府和集體投資，教育和醫療衛生發展緩慢，條件長期得不到改善。改革開放以后，我國充分激發市場的活力，大力培育市場主體，發揮企業、個人和社會組織的作用，重視權利和義務相結合，強調共建共享發展成果。人們收入來源更加多元化，徹底打破了“計劃用工、鐵飯碗、終身制”的就業模式，就業渠道更加寬廣、方式更加多樣;發揮專業商業保險機構的優勢，支持其參與養老、大病醫療等社會保險經辦服務;鼓勵社會力量興辦教育、醫療衛生和養老機構，廣泛動員社會各界人士參與精準扶貧等等。同時，由于民生領域很多屬于公共產品和準公共產品，政府在扶貧濟困、義務教育、基本保障、公共衛生等民生方面都發揮了主導作用，利用社會主義國家集中力量辦大事的制度優勢，將財政資金更多更好地投入到民生建設上，不斷推進民生領域改革創新，民生管理服務水平進一步提升。在政府和多方市場主體的共同參與下，擴大了民生供給，提高了民生效率，最大限度地滿足了人民群眾日益增長的美好生活需要。

當前，我國經濟發展進入新常態，民生訴求日趨多元化，必須要利用政府和市場兩只手，相互補充協同發力，充分釋放民生紅利，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，實現我國民生事業更高質量發展。

參考文獻：

[1]國家統計局.滄桑巨變七十載 民族復興鑄輝煌[EB/OL]. （2019-07-01）[2019-07-02]http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/bwcxljsm/70znxc/201907/t20190701_1673373.html.

[2]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28（01）.

[3]陳寶生.國之大計 黨之大計[N].人民日報，2019-09-10（13）.

[4]毛澤東文集（第七卷）[M].北京：人民出版社，1999：23.

[5]建國以來重要文獻選編（第九冊）[C].北京：中央文獻出版社，1994：211.

[6]鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994：165.

[7]習近平談治國理政（第2卷） [M].北京：外文出版社，2017：79.

[8]習近平在天津考察時強調： 穩中求進推動經濟發展持續努力保障改善民生[N].人民日報，2013-05-16（01）.