我國可再生能源消納考核方式的缺陷與完善

李秋鳴

基金項目：本文受對外經濟貿易大學國內外聯合培養研究生項目資助。

中圖分類號：C939? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.304

一、可再生能源消納制概述

（一）可再生能源消納制產生背景

溫室氣體（Greenhouse Gas， GHG）的排放是導致全球變暖的主要原因，世界各國已對此達成了共識。國際能源署（International Energy Agency，IEA）《2016年世界能源展望》中顯示：全球三分之二的電力仍然由化石能源生產，由此排放的二氧化碳占與能源相關的二氧化碳排放量的40%。2015年簽訂的《巴黎協定》中，各國更是承諾“將溫室氣體排放量控制在工業化前水平以上低于2癈之內”。要實現這一目標，電力產業由化石能源發電向可再生能源轉化是關鍵一步。

但不得不承認，可再生能源發電成本仍然高于化石能源發電，即使是最新裝機的光伏發電與陸上風能發電成本都仍然如此。這意味著在公平競爭的電力市場中，可再生能源發電主體無法完全依靠自由競爭實現電力上網。面對這一市場失靈現狀，各國政府紛紛頒發促進可再生能源發展政策，通過政策手段提高可再生能源發電所占比例。另一方面，可再生能源發電同時也可提高一國的電力穩定性與安全性。因電力一經生產就無法儲存，即時用電需求應以即時所產電力來滿足，多種能源源組合發電可以提高電網應對峰值用電的需求，進一步增加電網的穩定性。基于此，各國政府都積極通過可再生能源鼓勵政策，促進可再生能源發電產業的發展，在減少二氧化碳排放、緩解全球變暖的同時，也提高了電網應對突發事件的調控能力，增加了電網的安全性。

（二）可再生能源消納制的考核方法

可再生能源消納制度 （Renewable Portfolio Standard， RPS） 應運而生，作為國家促進可再生能源發展的政策措施，為各國廣泛應用。截止2018年，全球采用RPS政策的國家一共有33個。RPS設計主要包括兩部分：其一，設定目標，即利用可再生能源發電占總體發電比例目標，比如美國加利福尼亞州設定目標在2030年實現可再生能源發電占總電量的60%。 其二，考核方法，即考核每一個義務主體是否完成了既定目標。

考核方法應用的是綠色電力證書制度（Renewable Energy Certificates，RECs），即通過核算證書代表的可再生能源電力，來考核義務主體是否完成了RPS設定的目標。具體而言，可再生能源產電生產出兩類產品，第一是電力，這與煤炭等化石能源產電所產生的電力在物理特質上并無不同;第二是該部分電力所代表的“綠色特性”，而每張綠色電力證書就代表可再生能源生產的百萬瓦特電力（Megawatt-hour， MWh）。

根據不同的制度設計，綠色電力證書可與可再生能源生產的電力一同銷售給供電公司，這種制度叫做”捆綁“銷售（Bundled）。另一種制度設計也允許綠色電力證書與電力分開銷售（Unbundled），最終綠色電力證書的所有人可以用其滿足RPS的目標要求，而購買相應可再生能源電力的使用者就不可主張以“電力”本身再次用來滿足RPS設定的消納義務。這是因為，該部分電力隨著綠色電力證書的出售，就已經失去了其“綠色特性”，與其他非可再生能源生產的電力無毫無差別。總的來說，對于RPS義務完成情況的考核，主要是通過核對綠色電力證書，并在綠色電力證書用于考核后使其失效的方式進行的。

二、我國現行考核制度

我國的可再生能源消納保障制度，是由2019年5月《國家發展改革委國家能源局關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》正式確立的。用以實現我國可再生能源目標，即實現 2020 年和 2030 年非化石能源分別占一次能源消費比重15%和20%。該《通知》通過附件一具體規定消納義務的考核方式。其規定，義務主體主要可通過三種方式履行義務：通過實際消納可再生能源電力滿足，或通過購買超額消納量、自愿認購可再生能源綠色電力證書兩種補充方式完成。

我國現行的考核制度與國際通行的綠色電力證書考核制度有著本質的不同。我國制度設計的初衷其實是為了解決我國的“棄光、棄風”問題，即光伏與陸上風發電后無法真正通過電網傳送到電力消費終端，造成了大量的能源廢棄。我國試圖通過促進可再生能源產電地與用電地的合作來解決消納問題。所以相應的，在《通知》附件一中，其具體規定了“各省級行政區域內生產且消納的可再生能源電量”與“區域外輸入的可再生能源電量”的計算方法。這意味著，我國并沒有采用統計“綠色電力證書”的方式進行考核，而是直接核算實際消納的電量，由此進行考核。也就是說，我國期望將本地可再生能源生產的電力，通過輸電電網，直接運輸到用電端，這部分外送電力歸于用電端進行考核。而“綠色電力證書”考核的實質就是，所有的可再生能源生產的電力，不論在何處消納，最終都通過“綠色電力證書”來證明是否完成消納義務。

“綠色電力證書”的出售才是真正對于可再生能源的“綠色特性”的肯定，而我國既可以通過“實際消納電力”，也可以通過購買“綠色電力證書”進行考核的并行制度設計，將會引起一系列的問題。

三、我國可再生能源消納考核制度的缺陷

（一）將“綠證”與“綠電”混淆

如上文所述，“綠色電力證書”所代表的是可再生能源產電的“綠色特性”，而“綠電”代表的是可再生能源生產的電力本身，以及其所代表的“綠色特性”。而國際通行的“綠證”考核制度設計的初衷是避免對于“綠色特性”的雙重計算。其運行的機制就是，綠色電力證書用于履行消納義務后就失效，不能再次用來考核。

但我國“綠證”與“綠電”的雙重考核機制中，難以區分清楚可再生能源生產的電力是否兩次運用到消納義務的履行。一方面，根據《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》，光伏與陸上風發電所產生的電力可申請獲得綠色電力證書，通過出售證書的方式，最終由證書的所有者用來滿足消納義務;另一方面，這部分電力也可通過實際消納的方式，再次用以滿足消納義務。雖然，綠證上標注了產電的設施與產電的時間段，但負責核算的機構是“各省級能源主管部門”，也就是說核算工作是以省為單位進行的，如果省際之間沒有統一的核算系統，雙重核算就極有可能發生。

另一方面，鼓勵長距離電力輸送，也容易導致能源的浪費與政策的僵化。可再生能源消納制本身就是政府介入到電力市場中，對市場失靈進行的修正，而綠色電力證書的交易是自由市場貿易的體現，二者的配合正體現了政府規制與自由市場的利益平衡。而我國通過弱化綠色電力證書在考核中發揮的作用，進一步通過消納制度的行政手段，促進電力長距離運輸。這樣不僅會造成電力在傳輸過程中的損耗，同時，可再生能源產電端也無法及時對用電端的電力需求變化做出及時的反應，造成能源的進一步浪費。但是消納制度考核方式的出臺，將進一步促使可再生能源產電的遠距離輸送。如此，消納政策的出臺并沒有試圖逐步減少傳統能源產電、融入可再生能源電力的方式解決消納問題，反而試圖通過補充其他地區的峰值用電需求解決“棄電”問題，只能是造成更多的能源浪費，同時也沒有真正降低傳統能源的使用。

（二）無法促進“綠證”制度的發展

我國于2017年就建立起了綠色電力證書交易制度，該制度本應在可再生能源消納制度建立之后發揮更大的作用。然而到目前為止，我國的綠色電力證書交易仍然采用自愿購買的機制。歸根結底，這還是源于消納制度只將“綠色電力證書”定位為滿足消納義務的補充手段。

但“綠色電力證書”卻在整體的制度設計上十分重要，既可用以考核消納義務完成情況，又可取代國家對可再生能源發電產業的補貼。各國為促進可再生能源發電產業的發展，都在一定程度上對可再生能源發電者進行了補貼，2018年全球共有111個國家采用了可在生能源附加制度（Feed-in Tariff，FIT）。FIT的核心就是政府通過財政撥款，通過承諾給予可再生能源產電者更高的電價，確保其可以從中獲得合理利潤，以此來促進可再生能源發電產業的發展。而在可再生能源消納保障制度之下，通過出賣綠色電力證書所取得的交易費，恰恰可以取代這一部分政府補貼，實現通過市場的自由競爭，帶動可再生能源產業的持續發展。

由于可再生能源消納制只將“綠色電力證書”交易作為滿足核算要求的補充手段，從一定程度上割裂了兩個制度，由此給可再生能源發電產業的進一步發展帶來十分巨大的負面影響。這種負面影響主要體現在兩個方面，即同一“綠色特性”可能進行“雙重核算”的危機與可再生能源補貼仍將持續，仍然無法通過市場機制自身的運行來促進可再生能源產電的持續發展。

四、我國可再生能源消納制考核方式的完善

我國可再生能源消納制考核方式的完善，還是應將“綠色電力證書”作為核算的唯一手段，而不是將實際消納的可再生能源產生的電力作為主要的考核手段，輔之以“綠色電力證書”交易。而將“綠色電力證書”作為主要的考核方式，應對現有的交易制度進行一定的調整。其中，最為基礎的是將“綠色電力證書”交易市場區分為規范市場（Compliance Market）和自愿市場（Voluntary Market）。

規范市場就是指消納義務主體通過購買綠色電力證書，以完成消納義務的市場。而自愿市場是指沒有消納義務的個人或者企業可購買綠色電力證書的市場，企業可以通過購買“綠證”來宣傳其為“環境友好”企業，起到市場營銷的作用。 我國現在的綠色電力證書交易市場的性質仍然為自愿市場，交易量也沒有隨著可再生能源消納制度的確立實現質的突破。但在我國不斷進行電力體制改革的過程中，如何促進規范市場通過自由競爭，實現確定“綠色電力證書”市場價格，是我國可再生能源市場進一步發展的保障。而對二者的區分，可以通過不同的制度設計，達到一方面由規范市場促進消納義務主體滿足消納義務，另一方面通過自愿市場促進個人或企業達到減少溫室氣體排放、保護環境的政策目的。

注釋：

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《國家發展改革委國家能源局關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，發改能源〔2019〕807號，見http：//zfxxgk.nea.gov.cn/auto87/201905/t20190515_3662.htm.

http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201612/W020161216659579206185.pdf .

《國家發展改革委國家能源局關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，發改能源〔2019〕807號，第7條。

《國家發展改革委 財政部 國家能源局關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》，發改能源〔2017〕132號，見http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201702/t20170203_837117.html .

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REN21 （Renewable Energy Policy Network for the 21st Century） （2019）， Renewables 2018 Global StatusReport， Paris： REN21 Secretariat， at 208.

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