村級工業園改造的問題與對策

基金項目：本文系張開澤主持承擔的2018年度佛山市人民政府辦公室政府決策咨詢研究項目（重點項目）《佛山村級工業園區改造背景下盤活低效產業用地資源對策研究》（課題編號FSZFB2018-06）部分研究成果。

中圖分類號：F423? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.311

近年來，佛山在全國率先推進村級工業園改造，盤活低效產業用地資源，推動高質量發展，其改造經驗對珠三角以及國內其它城市有一定的借鑒意義。

一、村級工業園改造的社會政策背景

村級工業園是佛山鄉鎮企業和中小民營企業興起和發展的重要載體，其產出曾多年占佛山國民經濟的“半壁河山”，成為鑄就佛山早期工業繁榮的基石。隨著社會發展，村級工業園土地利用低效、產業低端、環保安全隱患等問題越來越突出。據統計，到2018年8月，佛山全市村級工業園共有1025個，占地達19577.35公頃，加上零散用地1149.69公頃，低效用地約占全市工業用地面積的80% 。低效用地問題已成為佛山推進的供給側結構性改革和落實鄉村振興戰略不容回避的問題。

事實上，多年以來，佛山一直在探索改造村級工業園 。2014年8月，佛山南海區獲廣東省政府批復成為全省唯一開展新一輪深化“三舊”改造綜合試點單位。因“三舊”改造中的“舊廠房”改造與村級工業園直接相關，所以南海區推進試點過程中，目標逐漸指向村級工業園改造，并出臺了一系列政策文件，村級工業園改造作為一項相對獨立的政策與“三舊”改造同時并存。所以，佛山是國內最早推進村級工業園改造的城市。

2018年2月，廣東省國土資源廳修訂《廣東省土地利用年度計劃管理辦法》規定：對珠三角不再下達普通計劃指標，除原有的省級立項的重大基礎設施外，將原來專項下達給各地的精準扶貧、農民住房、農村新產業新業態、體育設施等民生設施項目專項用地計劃指標全收回由省級計劃指標統籌保障。這一政策，促使土地資源極度緊缺的佛山加緊推進村級工業園改造，2018年佛山村級工業園改造進入高潮：南海區以前所未有力度打響村級工業園綜合整治的攻堅戰，順德區更是直接把村級工業園改造列為黨委政府的頭號工程，佛山市政府先后出臺《佛山市村級工業園整治提升實施方案（2018-2020年）》《佛山市產業發展保護區劃定》和《關于深入推進城市更新（“三舊”改造）工作的實施意見（試行）》等政策文件，加強對全市村級工業園改造的宏觀指導，推動佛山高質量發展。

二、村級工業園改造需直面的四大問題

（一）園區權利人的改造意愿偏低問題

園區權利人主要包括村集體、村民、園區內企業，村集體是園區集體土地所有權人，部分村民是園區土地的使用權人以及園區廠房的業主，因此，村集體及村民的改造意愿是決定園區改造得以啟動的關鍵。客觀來說，政府主導下的園區改造能提升其市場價值，會為村集體和村民帶來客觀利益，依常理，村集體和村民對政府的改造政策應該會予以積極的支持，但佛山在園區改造中“政府主動、村集體和村民被動”現象十分普遍，村集體和村民對園區的改造意愿整體偏低：一是部分村集體和村民因園區廠房已在租或使用，收入有保障，因而對園區改造消極對待，部分村民認為鎮街政府有政治任務，急于改造，因而產生“拖延改造，爭取更多政府補助獎勵”的博弈企圖;二是不同改造類型對不同權利人利益回報差異大，村集體和村民對經濟效益不確定的“工改工”和無經濟效益的“復耕復綠”兩類改造回避甚至抵觸，而“工改商住”模式又與規劃不符，因而對改造采觀望態度;三是由于“三舊”改造對手續不全的土地和廠房提供了完善手續的機會，部分村集體對完善手續心存在幻想而以拖延改造的方式爭取獲得更多補償;四是部分園區確實存在升級改造投入大、改造期較長、企業贏利空檔期流失、回收時間長且存在不確定性問題。

（二）園區土地連片整合推進未如預期

將規模小、土地零碎分散的數個村級工業園，整合為連片大地塊園區，利于今后承載大項目，打造發展大平臺，提高規模效益，但總體上看，佛山園區土地連片整合推進未如預期：改造預期利益明顯的“混合開發”式連片整合 項目推進力度相對較大;改造預期利益不明顯“工改工”類的“跨園區跨村”連片整合不多、“跨區跨鎮街”的大規模連片整合尚未有出現。其原因包括：一是連片整合涉及用地權屬更復雜，權利主體更多，利益分配協調更難，其中跨行政區的連片整合還會涉及不同行政區域之間的GDP分配、用地指標分配、排污指標分配、稅收分擔、整合成本分擔、利益分成等問題;二是利益激勵政策不明顯，政府核定的土地連片整合成本、補償標準與單個園區改造相差不大;三是政策對連片整合缺乏相關規則，連片改造路徑未明，部分相鄰園區用地涉及控規局部調整，按照現有政策和規劃無法整合。

（三）園區改造融資不易

園區改造需要投入巨額資金，要依靠政府財政資金撬動社會資金參與。目前佛山五區園區改造資金來源主要有三種情形：區或鎮公有資產出資、園區權利人出資、非園區權利人以贏利為目的參與改造的社會資本。三種資金都存在融資難問題：一是區或鎮融資平臺公司以公有資產及其融資參與園區改造，受財政政策和資金使用性質的嚴格限制，難以滿足園區改造巨大的資金需求。二是村集體融資，往往因園區土地建筑欠缺產權手續而難以作為抵押質押物獲得金融機構授信審批;村民對大規模融資進行園區改造表決多持猶疑態度;園區企業作為園區權利人，受土地廠房租賃期和投資回報的影響，一般也怠于融資改造。三是企業實體以贏利為目的參與改造的融資，因項目回收期長、盈利預期不明確、退出補償機制細化不足、園區土地建筑產權手續欠缺難以采取項目融資，民營、外資等企業融資參與改造的積極性受阻。

（四）園區改造后的管理機制有待創新

在園區管理上，村級工業園主要采取傳統園區管理模式，即：村民自治下的村集體管理或由村集體委托物業公司進行管理，而行政職能部門則依國家法律法規行使國土、環保、安全、工商管理等各項行政權，附之以聯合執法或運動式行政執法。由于行政執法對園區來說具有外部性，容易導致行政管理部門與村集體和村民關系的緊張，管理成本高但效果卻未必理想。村級工業園成功改造后如何重構管理體制，是園區改造不容回避的問題。

三、村級工業園改造的創新機舉措

從佛山來看，園區改造的目標是盤活低效產業用地資源，確保重點項目和高科技項目等的用地需求，實現經濟高質量發展;明晰園區的土地和建筑產權，實現常態化、規范化的行政管理;合理調節利益關系，實現政村企多方共贏。這迫切需要政府從宏觀層面進行頂層規劃，從微觀層面布局推進，創新機制破解園區改造難題。

（一）完善園區權利人的激勵倒逼機制

一是完善收益保障機制。借助財政適度補償機制，在做好園區與園區內企業之間的利益平衡基礎上，適當減免園區業主和園區內企業在改造期內稅收，確保園區業主或園區內企業不因升級改造而收益減少;完善土地混合出讓制度，對部分具有特定條件和區位優勢的園區，在適度提高土地建筑容積率基礎上，允許從單一功能向多功能轉型，提高土地的社會效益和經濟效益;完善園區產業廠房使用權分割銷售制度，明確產業廠房的產權分割對象和范圍、產權分割條件、產權登記實施細則，吸引社會資本參與園區改造。二是完善利益補償機制。對投入大且回報不確定的拆除重建（工改工）和無明顯經濟效益“復耕復綠”的改造類型，適當加大區和鎮街兩級財政補償力度。三是完善政策激勵機制。在現有激勵措施的基礎上，可在用地指標、環評、貢獻獎勵、稅收返還等政策激勵園區改造達標，促進園區主動升級改造。四是完善倒逼促改機制。針對園區違法用地和違法建筑較為普遍的現狀，通過健全完善“兩違”整治、環保整治、安全整治、無牌無證整治等單項專項整治或聯合整治行動，提高園區整治效率;充分利用佛山立法權，進一步完善土地違法的懲治機制，對“小散亂差”而怠于改造的園區及企業提高行政執法實效，實現以打促改。

（二）加強園區連片整合改造

一是總結推廣南海區農村集體經營性建設用地入市管理試點的舉措，通過政策引導園區集體建設用地依法入市和流轉，有利于實現園區土地整合。二是做好相鄰園區整合意愿的調查摸底工作，對跨村、跨鎮街或跨區相鄰園區，由上級統籌協調部門依照法律和政策協調好跨鎮街、跨區相鄰園區整合的GDP分配、用地指標分配、排污指標分配、稅收分擔、整合成本分擔、利益分成、園區管理等問題，相關做法在條件成熟后可通過市級政策文件予規范。三是完善連片整合園區梯級差額補償機制。鼓勵相鄰園區進行聯合報建開發，結合連片整合園區的個數、改造面積、土地連片整合成本，實行梯級差額補償機制，整合園區個數越多、面積越大的項目，政府予以的建設資金扶持力度也就越大。并在園區的上一級政府增設土地連片整合改造項目獎。對土地連片整合后達到面積標準、社會效益明顯的園區，由政府扶持一定比例的污水處理建設的投入。四是連片整合項目涉及控規局部調整的，相關區、鎮街和相關部門應密切配合，對符合控規局部調整條件的，按法定程序報市國土規劃局審查，審查后按程序開展規劃調整并報區人民政府批準。

（三）拓展園區改造社會融資渠道

實行“專項資金、屬地分擔、園區投入、銀企互動”原則，多渠道籌措園區改造資金：一是發揮融資平臺撬動社會資金參與園區改造作用。適當增加財政資金充實揮融資平臺資產，如將建設用地入市調節金納入融資平臺，加強融資平臺融資支持園區改造能力。二是發揮金融機構支持園區改造的作用。完善中小微企業投融資機制、政策性小額貸款保證保險、支持企業融資專項資金、融資風險補償專項子基金等一系列金融扶持政策，發揮融資性擔保機構對園區改造融資擔保作用，鼓勵銀行業和投資行業等金融機構支持社會資本參與園區改造建設，保障園區改造資金需求，緩解園區企業融資難、融資貴問題;對符合“三舊”改造政策的舊廠房，提高完善手續的行政效率，理順園區用地和建筑物權屬，為園區融資奠定基礎;對投資參與改造的園區企業，除政府給予扶持資金、獎勵及政府貼息外，還應積極協調權利人依法適當延長租賃期，確保改造投資回報。三是支持鼓勵非園區權利人參與園區改造。參照公益性項目的退出補償機制，進一步細化社會資本退出補償機制，發揮融資性擔保機構對非園區權利人參與園區改造的融資擔保作用，確保非園區權利人的社會資本在完成園區改造后，在不影響園區營運的前提下，能獲得相應的穩定收益，降低其參與改造的后顧之憂;鼓勵社會資本以合資、合作等包括BOT（建設-運營-移交）、BIT（建設-租賃-移交）、LBO（租賃-建設-經營）等具體形式參與園區改造，包括參與廠房、污水處理、道路建設等;鼓勵園區通過引進專業化公司提供“嵌入式”服務的方式吸引社會資本。

（四）創新園區管理新機制

鑒于村級工業園未獲國家政策正式確認 ，這一情形今后應不會改變。為確保改造后的園區與國家政策相吻合，應該逐漸淡化園區的行政級別管理，如園區相關扶持優惠政策與行政級別不掛鉤，園區以企業實體形式依法命名登記為園區管理公司，以“中小企業園”取代“村級工業園”概念，讓“村級工業園”概念逐步退出歷史舞臺。在此基礎上，努力創新行政管理：一是將由原“村集體物業管理+政府行政管理”模式發展為“混合公司制”園區管理模式 。建立鎮（街）統一招商引資、統一基建配套、統一運營管理的“一鎮一園”建設管理新體制;管理公司由村集體資產管理部門持股和鎮（街）集體資產管理部門作政府代表持股組成，管理人員可由原園區物業管理人員和鎮（街）政府派出人員組成;通過政府介入園區管理，破解園區管理的封閉性。二是加強和完善政府對園區管理公司的投入。鎮（街）政府作為園區管理公司股東可采取適當的園區環保建設投入、承擔公司管理人員部分職務津貼、管理人員培訓等形式出資，政府的出資應以實現政策目標而不以贏利為目的，這種介入形式會被村集體所樂于接受。三是擴展園區管理公司職能。園區管理公司職能包括園區招商引資、企業服務，以及通過政府行政委托而承擔部分市政管理職能，協助政府有關部門進行建筑秩序、環保、安全生產、無證照經營等日常管理和監管，將行政職能部門部分管理職能延伸到園區物業管理機構，改變過去政府對園區的行政外部直接管控，從而降低行政職能部門執法成本，提高行政執法效率。四是建立園區評級制度和獎懲機制。結合園區改造標準及園區未來發展方向，適當參考高新產業園區的部分管理標準，從園區面積、基礎設施建設、安全配套設施、空間環境、產業結構、企業生產效益、園區管理質量等方面構建園區評級制度的指標體系，引導園區規范化管理;健全園區評級獎懲機制，綜合運用規劃、用地指標、稅收征繳、貨款優惠等政策以及供電、供水、排水、電信、交通等優先保證政策，賦之以環保、消防、安全生產等行政制約手段，以及園區管理負責人的約束和激勵機制，通過市場機制、經濟手段、法治措施相結合，強化園區評級制度執行效果，確保園區管理新體制的落實。五是統一健全招商政策和規劃。指導鎮（街）結合園區的區位優勢、配套產業、本土資源等因素，制定鎮（街）園區中長期發展規劃，完善園區招商引資指導目錄，明確入園企業類型、項目的準入標準，為園區招商引資提供指南，市區兩級的招商部門應支持和指導鎮（街）園區管理公司招商工作;推進實施鎮（街）園區龍頭企業、產業鏈和產業集群的招商策略，借助鎮（街）龍頭企業影響，帶動配套項目群進入園區，形成一定規模的特色產業鏈，進而形成產業集群效應，實現園區效益最大化。

注釋：

該數據為2018年8月18日《佛山市村級工業園整治提升實施方案（2018-2020年）》統一界定村級工業園后首次公布。

張開澤. 村級工業園的演進歷程與未來發展——以廣東省佛山市為分析樣本[J].經濟研究導刊. 2019（14）.

“混合開發”連片整合：通過跨性質、跨用途、跨區域的連片整合，將不同村集體的、單一生產功能的園區改造為融合住宅、商服、辦公、科研、生產等功能齊備的綜合性項目。

2003年12月30日國家發展和改革委員會、國土資源部、建設部、商務部聯合發文《清理整頓現有各類開發區的具體標準和政策界限》，規定“縣級及以下政府批準設立的各類開發區，一律撤消”。

“混合公司制”園區管理模式：是指 “混合公司制”的園區管理公司，由村集體資產管理部門持股和鎮街集體資產管理部門作代表持股組成。