新中國成立以來我國民辦教師歷史及啟示
——以H省N地區為例

胡 艷 劉 佳 姜思羽 鄧楚琳

(北京師范大學教育學部教師教育研究所，北京 100875)

鄉村或落后地區師資短缺是我國乃至世界上很多國家教育發展過程中長期面臨的問題。在美國，鄉村教師工資低、工作負荷重，工作條件艱苦、孤立，以及教師資格證要求高，成為招募和留住農村教師四大挑戰。[1]俄羅斯、印度鄉村學校長期面臨著財政資源缺乏，信息不足和缺乏必要的文化設施，工作負擔重等問題，致使鄉村學校難以招募到教師，且在任教師流失率高。[2]非洲加納，如何招到和留住有資質的教師同樣是鄉村學校長期面臨的問題。[3]

如今，雖然國家實施了公費師范生、特崗教師，鄉村教師支持計劃等補充、穩定鄉村教師隊伍政策，但鄉村教師隊伍結構性短缺、骨干教師流失，工作投入等問題依然存在且短期內難以解決。我國當代教育史上，為解決農村教師短缺問題采取了民辦教師(以下簡稱“民師”)政策，截止到2000年民師問題基本解決，民師在當代中國存在60年，他們一度是教育發展的主力。本研究希望通過對這一群體的歷史研究，探討民師政策在落后地區教師補充中的作用，及對今天教師隊伍建設的借鑒。

一、研究方法及研究對象

民辦教師是指由國家補助、集體支付工資，并經政府認定，長期從教的中小學教師。[4]自1951年第一次全國初等教育與師范教育會議上教育部提出“地方政府統籌與依靠群眾辦學相結合”，“提倡群眾辦學”[5]以來，招募本地有文化的農民作為鄉村學校師資的重要補充屢次被國家政策確立，民師在長達30多年的時間里也成為鄉村教師的主要來源(1986年，教育部才明確提出各地一律不得再吸收新民師，否則追究領導者責任。[6]137基于時間、經費和獲取資料的方便程度，我們以H省N地區為例開展此研究。H省是我國的農業大省，其民師在全國民師隊伍中比例最大。本研究通過歷史文獻資料、群體和個體訪談、實物收集等方式研究民師的歷史。訪談對象主要是兩個群體，一為曾經的民師，二是與民師招募、管理相關的人員。訪談對象的選取以工作時間長，經歷民師政策實施的主要時期，且記憶力好，保存并愿意提供詳細數據者為目標，具體選取N地區[注]N地區包括N市和N縣，下文不再特別說明。的11位不同時期從教的民師、1位曾任鄉村學校校長，1位鄉教辦主任、1位教育史志編撰人員，1位接待民師上訪的行政部門干部(見表1)。

表1 主要受訪人群基本信息

二、 民辦教師——當代鄉村教師補充的經驗

中國素有民間辦教育的傳統，新中國建立初期，由于經濟落后，教育基礎薄弱，國家無力舉辦全民普及性教育，廣大農村和偏遠落后地區依襲傳統，出現了依靠集體力量舉辦學校的情況，其師資則采用“能者為師”的辦法，由公社、大隊自行在村里聘用合適人選。這些人有一定的文化基礎，并未受過專門訓練，不占國家編制，仍具農民身份，我們統稱“民辦教師”。

根據民師發展的規模、影響，結合我國社會和教育發展的基本狀況，本研究把民師的歷史分為四個階段：萌芽期(1949-1956)、蓬勃發展期(1957-1976)、整頓期(1977-1993)、消亡期(1994-2000)。具體情況如下：

(一) 民辦教師的萌芽期(1949-1956)

新中國建立后，為實現“民族的、科學的、大眾的文化教育”，[7]在基礎教育領域，1951年第一次全國初等教育與師范教育會議上，教育部提出了“十年之內爭取全國學齡兒童基本全部入學，今后五年內爭取使全國學齡兒童80%入學”的目標。[8]在經濟和教育基礎極端落后的當時，國家不得不采取“兩條腿走路”的方針實現這一目標，提出“各市縣人民政府應根據群眾需要與自愿的原則，提倡群眾辦學，如發動群眾出工、出料、出錢修建校舍，添置校具，解決公雜費開支，聘請教師等”。[5]農村發動群眾出錢、出人、出力辦學，城市依靠工礦、機關辦學成為當時辦學的主要思路。民師作為教師隊伍補充，特別是農村教師隊伍的主要力量應運而生。

1949年以來最早的民師來自解放前設立的私立學校，1949年全國有小學、中學民師為10.5萬人和2.8萬人，占當時小學、中學教師總數的12.6%、42.4%。1951年提倡群眾辦學以來，民師特別是小學民師數量急劇上升。當年小學、中學民師分別占全國小學、中學教師總數的34.8%(42.5萬)和31.2%(2.3萬)。1954年教育部《關于整頓和發展民辦小學的指示》頒布，政府逐漸承擔更多的教育責任，將那些不是群眾自愿，且難以支撐的民辦小學改為公立，并增設公立小學。民辦中小學數量減少，民師比例下降。到1956年，小學、中學民師分別占全國小學和中學教師總數的5.2%(9.1萬)和0.8%(1497人)。[6]681-683

H省N地區的情況也如此，從有限的文獻發現，N地區最早的民師出現在1950年代初。當時全區中小學開始全面恢復，公辦教師數量不足，各地吸收有文化者為代課教師，這部分教師國家不發工資，由生產隊記工分，為和公辦教師區別，稱之為民辦教師。[9]260其實，記工分是人民公社時期，此期主要是由村里提供糧食，是糧薪制。

本研究訪談的TY1就是1949年成為民師的。當時中師肄業的他(因戰亂未完成最后半年學業)接受短期培訓后本可成為一名公辦教師，因未到組織分配的土匪尚未肅清的地區從教，和自己的同學在本地辦了一所小學，自封為校長，同學為教導主任，由此成為一名民師。當時不少民師是這個時間招募的，據稱因師資匱乏，招募條件很松，只要有文化，即可從教。當時學校還會招募一些不發薪水純盡義務的“義務教師”。“教師招夠了，就不讓這些義務教師來了”。筆者曾做的46位鄉村教師口述史中有4位是此期成為民師的。他們有中師肄業，師資速成班畢業，也有私塾或高中肄業的。[10]

此期民師的薪水主要由村里統籌支付，TY1教師的薪水是145斤/月。[注]訪談者的原話：那時候的工資是按糧食發的，最低的小學教師工資是一月140斤麥子。教三四年級是一月145斤麥子。教五六年級是150斤到155斤麥。校長加五斤，就是160斤。我那時候是145斤麥。那個麥子是沒脫殼的原糧，加工成面粉才能吃。糧食是由村里給的，是村里群眾籌的，每個月都能按時拿到。(訪談時間2015年4月)當時國家規定村小教師最低工資標準每月不低于180-200斤糧食。[5]可見該村并未按國家要求發放。TY1剛開始辦學時，他和合伙人都是義務老師，后來“村里給你拿錢，給你發糧食”。半年后，他又被上級派到鄰村辦學，工資依然每月145斤麥子。據稱，這是當地農村的普遍情況。

可見，新中國最早的民師多數學歷很低。1954年43%的小學教師不到初級師范水平，如果包括不到中師水平的教師則高達80%。[11]這些不合格的教師多為民辦教師，但他們是當時農村稀有的知識者，承擔起現代教育的重任。

(二) 民辦教師隊伍的飛速發展期(1957-1976年)

我國民師獲得較大發展時期是“大躍進”和“文革”時期。

1.大躍進時期，民辦教師急劇擴充

1950年代中后期，隨著第一個五年計劃的圓滿實現，我國快速建設社會主義的熱情被極大地激發。1956年教育部制定《十二年國民教育事業規劃綱要》，明確提出7年內基本普及義務教育，1962年40%的高小畢業生升入初中，大力發展高中教育的目標。[12]1958年3月，教育部在第四次全國教育行政會議上提出，“反掉保守思想，促進教育事業大躍進”。同年9月，中共中央、國務院發布了《關于教育工作的指示》，提出“全國應在3年到5年的時間內，基本上完成掃除文盲、普及義務教育、農業合作社社社有中學和使學齡前兒童大多數都能入托兒所和幼兒園的任務”。[13]92在國家各方面條件有限的當時，如何實現教育的“大躍進”，“誰受益誰辦學”是當時的普遍選擇。

1957年，主管部門屢次指出小學教育的發展必須打破由國家包下來思想，在城市提倡街道、機關、廠礦企業辦學；在農村，提倡群眾辦學，[13]123-125允許私人辦學。[14]60年代初，劉少奇提出建立“兩種教育制度、兩種勞動制度”，鼓勵農村舉辦半耕半讀的農業中學，耕讀小學。[15]

在國家政策的引導下，我國農村掀起了群眾辦學的熱潮。大量的簡易小學、耕讀小學、農業中學出現。以小學為例，1958年小學生在校生比1957(6428.3萬人)年增長34.41%，學齡兒童入學率上升到80.3%。[13]125其中，25.3%的小學生在民辦小學就讀。[6]322-329

在這樣一個學校擴張的時代，師資缺乏可想而知。為此，各地主要采取“群眾辦學”，采取“‘志愿兵’的辦法組織革命的教師隊伍。……目前教師來源，主要是就地取材，能者為師”[16]。由此，民師得以迅速擴充。據統計，僅1958年，全國小學、中學民師達4.2萬人、55.6萬人，分別占全國小學、中學教師總數的13.8%和55.6%。[17]78同年H省77個縣市分別增加民辦小學、中學教師25034人、7252人。1959年，N地區共有民師4968人，占教師總數的24.6%。[9]260

這些民師一般是由隊社通過領導舉薦與群眾推薦相結合的辦法選聘，大多是本村本鄉經過一定時間勞動的往屆中小學畢業生，他們“一般政治質量好，工作熱情，群眾關系較好，文化水平不太高，沒有教學經驗，暫時教學有困難，經過培養提高，可以勝任教學工作”。[注]H省檔案局資料：1958-全宗號J109-案卷號872。這和筆者研究一致。[注]這一時期各公社、大隊，甚至村落都設有小學，教師多是公社、大隊干部聘用的，他們一般考慮幾個因素：一是有知識有文化；二是出身好；三是品行好。在教師聘用過程中，關系成為是否得到教職的隱性因素。參見：胡艷，鄭新蓉.1949—1976年中國鄉村教師的補充任用——基于口述史的研究[J].北京師范大學學報(社會科學版)，2018(4):15-25.

2. “文革”時期，民辦教師數量迅速膨脹

“文革”期間是我國民師激增的時期。此期，由于鼓勵生育，我國人口由7.3億發展到9.4億[18]33，在“上小學不出村，上初中不出隊，上高中不出社”，以及農村普及小學五年教育，有條件的地區普及七年教育，大力提倡群眾集體辦學的政策影響下，[注]即所有公辦小學下放到大隊來辦，國家不再投資或少投資小學教育，教師由大隊記工分，國家不再發工資。參見：《中國教育年鑒》編輯部.中國教育年鑒(1949-1981)[M].北京：中國大百科全書出版社，1984:94。各地不顧條件盲目發展中小學校，學生人數激增。1957-1976年，我國小學在校生增加2.33倍，中學在校生增加9.29倍。[6]324如此龐大的在校生數必然帶來師資的需求。1968年，山東兩位教師提出了“侯王建議”被主管部門采納，[6]701導致大量的公辦學校下放為集體民辦。同時，很多正規大專院校，包括師范院校停辦、撤銷或合并，中小學師資缺乏來源，各地采取前期提出的“就地取材，能者為師”的方略，民師的數量激增。

如H省N地區的公辦教師回原籍任教后，農村特別是山區公立學校教師嚴重缺乏，各校不得不吸收民師來補充。[9]260據受訪TW3老師反映：“1968年公辦小學下放大隊辦學既是最艱難時期，又是教育大發展時期。原來有學校的村基礎還好一些，原來沒有學校的村困難更大，選校址、蓋房子、買設備，選用教師等，都擺在村干部面前。好在鄉村非常重視，今天開大會，明天開小會，安排專干親自督導，全鄉個個都忙起來，動起來，掀起了辦學的熱潮。”在這樣的辦學熱潮下，民師被大量聘用，本研究訪談的12位民師中有9位是此期補充的。據TD老師反映，他們獲得教職的方式是大隊推薦：“1968年高中畢業以后回到老家了。……1969年，回去有一年多一點，大隊通知說讓我去學校當老師，那時基層行政單位是大隊。”TX說：“當時公辦教師缺口大，大部分都是民師，鄉村90%的教師都是民師。那時候小學都是村里辦的，公辦老師一個學校也就一兩個。我們村的小學9月份開學了，學校需要老師了，大隊就通知讓我去學校了。”

全國情況也如此。1957年，中、小學民師為14.1萬人和1.68萬人，分別占中小教師總數的7.5%和7.2%。但到1976年底，中、小學民師增加到341.6萬人、98.7萬人，分別占中、小學教師總數的64.6%和36.2%。[17]78H省的情況更是觸目驚心，1978年，H省民辦中、小學教師占中、小學教師總數的56.68%和83.99%，[19]773比文革初增長了約2倍。我們缺乏N地區的詳盡數據，但1978年N區中、小學民師分別占中、小學教師總數的67%和90%。[9]260受訪老師HL稱：“我們那個村里(學校)占2/3多是民辦教師”；TX所在學校“有一個公辦校長走了之后，百分之百都是民辦”。據稱，不少農村學校全部是民師。可見，民師已經支撐起農村教育的大半邊天。

(三) 民辦教師隊伍的整頓期(1977-1993年)

“文革”結束后，我國重啟現代化歷程。教育作為現代化的重要基礎開始恢復，但教師隊伍的質量令人堪憂。據統計，當時高中、初中、小學教師中合格學歷者僅為33.2%、14.3%和28%。“有不少教師是中學程度教中學，小學程度教小學”。[20]教師隊伍如此狀況主要源于之前群眾辦學政策。民師整頓成為提升我國師資質量，規范用人制度的一項重要舉措。

1.國家的政策引導

1978年，教育部出臺《關于加強中小學教師隊伍管理工作的意見》，要求對中小學教師隊伍進行全面整頓，嚴格任用標準。對民師明確其任用需要經學校、大隊提名，公社推薦，行政部門審查、批準，發給證書。[21]1980年《關于普及小學教育若干問題的決定》進一步提出，要逐步減少民師比例，每年通過安排一定的專用勞動指標，或師范院校招生培養等方式，分期分批將民師轉為公辦教師，幾年內將其比例降到30%以下。[22]1983年，教育部出臺《關于中小學教師隊伍調整整頓和加強管理的意見》，要求從政治思想表現和工作態度、教育業務能力和教學效果、文化程度三方面對教師進行考核，考核成為民轉公，或進入師范院校培養，或解聘的依據。[23]1986年，教育部提出各地一律不再吸收新的民師，否則追究領導責任。[6]137

1992年，國家教委等多部門發布《關于進一步改善和加強民辦教師工作若干問題的意見》，明確提出“關、招、轉、辭、退”的整頓方針：[24]關，停止吸收新的民師；招，師范學校定向招收民師；轉，轉優秀民師為公辦；辭，指辭退不合格民師；退，讓年老病殘民師離崗退養。該政策成為相當長時期民師整頓的指導政策。

2.H省的民辦教師整頓工作

H省的民師整頓是70年代末開始的。方式如下：

考核整頓。1978年秋，N縣文教局根據省政府和N地區行署文件精神，采取異地整頓的方式，成立專門的工作隊對全縣6805人(占教師總數的77.8%)民師進行考核。根據文化、業務考核結果和群眾評議，縣文教局共任用5810名民辦教師，辭退一批不稱職者。[9]261

身份確立。1980年，N縣按照省里部署對民師再次考核整頓，合格者為計劃內名師，是年全縣認定計劃內民師5230人，[25]199以后又進行多次認定。1989年，H省采取“以評代整”的辦法對民師進行身份確立，把獲得聘任的民師列為計劃內民師，由省教委頒發《中小學教師任職資格證書》和《中小學教師職務聘任證書》。是年全省共有30.37萬民師轉為計劃內民師。[注]來源：該地區內部資料。

師范培養。1982年初，N區教育局下發通知，要求師范院校撥出專門名額給民師。1982、1983年兩年，分別有197、480名民師經考試進入師范院校。[9]245隨后，師范院校不定期面向民師招生，1988年有500名民師到中師學習。[9]173

公辦招錄。1987年，H省出臺《關于1986年選招部分民辦教師為公辦教師的通知》，要求通過考試招錄1982年后的計劃內在職民師為公辦教師。通過業務考核、文化考試、政審和體檢，及向獲得縣級以上先進工作者和教齡長者傾斜的政策，全省有10000民師轉為公辦，其中一般教師占70.7%，中小學校長、教導主任占29.3%。[26]353隨后，該省又進行了幾次這樣的轉招考試。

經整頓，H省的民師數量急劇下降。1980-1992年間，民師數量下降20多萬人，在整個教師隊伍的比例由1980年的72.2%降到1992年的45.2%。[注]根據H省檔案館文件和教育年鑒提供的相關數據統計。參見：H省教育廳文件《X教人字[80]103號(1980年)》。X教育年鑒編纂委員會.X教育年鑒(1993)[M].X教育出版社，1993:719-721。

(四) 民辦教師隊伍的逐步消亡時期(1994-2000年)

1990年代，我國教育事業的發展由此前對“量”的滿足轉到對“質”的追求。1993年《中國教育改革和發展綱要》明確提出“必須把經濟建設轉到依靠科教進步和提高勞動者素質的軌道上來”。民師群體已不再適應高質量教育需求，解決民師問題成為必然。

1994年，李鵬總理在第二次全國教育工作會議上提出爭取今后六七年內基本解決民師問題。[27]1996年，國家教委明確提出2000年教師隊伍建設的目標：小學、初中教師學歷合格率分別達到95%、80%以上，高中、職業中學教師學歷合格率分別達到70%、60%左右。[28]1997年國務院辦公廳發出《關于解決民辦教師問題的通知》，提出“爭取在本世紀末基本解決民辦教師問題”，具體措施：實行地方責任制；全面貫徹關、轉、招、辭、退的方針；分區規劃，分步實施，逐年減少民辦教師的數量。[29]民師整頓進入最后階段。

H省在國家政策指導下全面解決民師問題。他們通過考試轉正、師范院校培養、清退不合格者和違反政策者(如計劃生育)，將符合轉正條件的超齡民師采取退養等方式，解決留存民師問題。據訪談得知，此期民師轉正更為寬松，1998年N區民師轉正考試被臨時取消，所有計劃內民師轉為國家正式教師。到2000年，民師整頓工作結束，民師成為歷史。

三、 結論與啟示

(一) 民辦教師是新中國農村基礎教育的重要支撐力量

我國普及教育的目標自晚清提出，到國民黨統治時期制定嚴格的義務教育普及方案有半個世紀，卻因師資匱乏，沒有適宜的師資補充機制，及政治腐敗和戰亂等因素，到1949年小學學齡兒童入學率僅25%，中學生入學率為3%。[30]194自1949-2000年，我國基礎教育，特別是農村基礎教育獲得了長足的進步，而發揮重要作用的是民師。我們從農村基礎教育發展的四個階段可窺其貌：

第一個時期(1956年之前)。民師是我國實現工農大眾教育的基礎。正是有了他們，一些地方建立了最早的現代學校，一些地方的學校有了較大的發展，中小學生入學率迅速提升，達到晚清以來最好的成績(1956年小學學齡兒童入學率為62.6%，中學在校生增加3.97倍)。[6]324-337

第二個時期(1957-1976年)。“大躍進”和“文革”時期是農村基礎教育發展最快的時期，也是民師激增的時期。雖然我們對此期的學校質量持懷疑態度，但此時確是農村基礎教育基本普及的時期。1957-1976年，學齡兒童入學率增長到96%；中學在校生數增加8.29倍。[6]324-338在這個驕人的成績背后是民師的堅守和付出。如果沒有此期的基礎，我國很難在2000年普及九年義務教育。

第三個時期(1977-1993年)。此期是國家主導下的基礎教育發展時期，雖然此時民師因低學歷、非專業，開始作為整頓對象被刻意減少，但民師依然是農村尤其是老少邊窮地區義務教育的基礎性力量。1977-1993年我國中學民師由65.8%(343.9萬人)減少到34.8%(193萬人)，小學民師由39.9%(127.3萬人)減少到7.1%(22.6萬人)。[17]78-79但他們主要在農村任教，是農村教育的基本力量。

第四個時期(1994-2000年)。此期國家制定了普及高質量義務教育的目標，主管部門也制定各種政策提升教師隊伍的質量。經歷了半個世紀的民師通過“關、轉、招、辭、退”等方式被清除出基礎教育師資隊伍。

總之，民師是新中國農村基礎教育發展的中堅力量，他也許未必提供高質量的知識教育，但在培養學生的集體意識、勞動習慣、基本讀寫算知識，以及踏實做人等方面甚至好于今天。

(二) 民辦教師是政府補充教師的權宜之計

新中國民師產生發展一直是政府主導的結果。無論是初期，還是民師補充較快的“大躍進”“文革”時期，國家從未把民師作為中小學師資的正規補充渠道，而是把它作為經濟、教育不發達但民眾需要基本教育的現實情境下的權宜之計。

新中國成立初期，我國提出的“十年之內爭取全國學齡兒童基本上全部入學，五年之內爭取全國學齡兒童80%入學”的目標就當時的條件而言是不可能實現的。地方政府統籌和依靠群眾辦學相結合成為素有民間辦學傳統的我國首選策略，也成為不同時期促進教育發展權宜之計。無論是“以民辦為主，國家補助為輔”，鼓勵“群眾自辦自管”，采取“就地取材，能者為師”的方式，還是60年代末的“侯王建議”，都體現出國家面對有限的條件與人民群眾強烈需求之間巨大矛盾時，在人、財、物極度匱乏的年代為普及教育而不得不為之的選擇。正是有此種另辟蹊徑，農村教育現代化才成為可能。

(三) 民辦教師任用給今天教育落后地區師資補充的啟示

后發展國家和地區要實現教育的現代化，到底是等各方面條件具備后開展，還是創造條件因陋就簡同步進行？我國顯然是選擇了后者。我國農村基礎教育的發展是國家與基層組織，甚至農民自己共擔教育責任的結果。這使我國農村教育兩個特點：一是基層政府(大隊、公社)把本地教育發展視為己任。二是師資任用以本村本土為原則。這兩個特點使得當時農村教育具有別樣的風景。

研究發現，當基層政府把本地教育發展視為己任時，就會用盡心思，盡其所能為本地的孩子提供較好的教育條件(筆者這些年做的口述史訪談證實這點)。社隊把當地最好建筑，如祠堂、廟宇、地主的宅院，甚至隊、社的辦公室、倉庫等作為校舍。在學校建設發展的歷程中，社隊傾其所能幫助學校建造、修繕校舍。[10]為了讓教師安心從教，社隊給教師提供遠高于農民的待遇。如很多受訪教師都說，在集體勞動時代，自己的工資是以工分加補貼的形式獲得，工分基本是按滿勞力拿，遠高于一般農民所得的工分額度(除非體力強壯又不惜力者，很少有農民能拿到滿工分)。這也是改革開放之前農村民師具有相當吸引力的重要因素。

由于學校是社隊自己辦的，教師又是本地人，學校和農村社會，教師與學生及家長關系密切。當時的農村學校，師生都要以“學農”的形式參加本社隊的生產勞動，學校也要開設與農業生產有關的課程。[31]其結果一方面加強了學校與農村社會的聯系，另一方面也強化了鄉村教師的身份感。作為本村子弟，教師最大的優勢是熟知本地的風土人情，學生的家庭背景、性格特征、興趣愛好，在農村這種熟人社會中，教師以己之子侄教育承擔者的角色對待自己的工作，雖然其專業水平不一定很高，但他們普遍盡心盡力，且極其穩定，也更易得到家長、鄉親的支持，不存在如今大學畢業生由于異地分配產生的“水土不服”和隔膜。

今天，國家越來越滲透教育的方方面面并承擔所有責任，其好處是各地基礎教育的發展有了國家強力的支持，不會因地方發展基礎薄弱，或地方行政的不作為受影響；其弊病是割裂了學校與鄉村社會(或者社區)的關系、責任。事實上，隨著現代教育的全面鋪開，國家力量的全面滲透，學校與鄉村社會越來越疏離，學校培養出來的人也越來越遠離鄉村，鄉村空心化，鄉村的發展由此受阻。今天，我們在探討鄉村教育建設問題之時，應該重新思考基層組織在其中的責任，思考如何加強鄉村學校與鄉村社會之間的關系，思考鄉村教師的任用的本地化問題。