政策精準性視角下鄉村青年教師激勵的雙重約束及改進

王 紅

(東北師范大學中國農村教育發展研究院，吉林長春 130024)

青年教師注一直以來，關于青年人群的統計口徑略有差異。2017年4月13日，由國務院印發的《中長期青年發展規劃(2016-2025年)》將14～35周歲之間的人群定義為青年。結合既有研究對青年教師的界定以及教育統計年鑒中的年齡分段，本文中的鄉村青年教師特指在鄉鎮及以下義務教育公辦學校任教，且年齡在35歲以下的教師群體。是農村教育可持續發展的中流砥柱，是保障農村教育公平、提高農村教育質量的關鍵。[1]鼓勵有志青年在農村以及邊遠地區為國家教育事業建功立業，是鄉村教育可持續健康發展的戰略重點。一直以來，青年教師的顯性失序流動與隱性潛在流動是鄉村教師隊伍建設的難點和隱患。雖然自《鄉村教師支持計劃(2015-2020)》(以下簡稱《支持計劃》)實施以來，鄉村教師隊伍建設在補充渠道、生活待遇等方面的境況得到改善，但政策工具并未對鄉村教師群體進行內部細分，在回應鄉村青年教師現實利益訴求上依舊存在政策盲點。2018年《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》中明確提出“拿出務實舉措……關心鄉村青年教師工作生活，鞏固鄉村青年教師隊伍。”[2]因此，精準識別并有針對性地解決鄉村青年教師特有的工作和生活困境，應成為接下來鄉村教師隊伍治理的著力點所在。

為了較為全面客觀地了解鄉村青年教師的工作和生活境遇，獲取《支持計劃》實施后鄉村青年教師的反饋，課題組于2017年在對地方《支持計劃》實施辦法政策文本分析的基礎上，對浙江遂昌縣[注]在調研地點選擇上，課題組根據經濟區劃、城鎮化水平、民族分布、地理環境、人均受教育年限等因素對全國31個省(區、市)(港澳臺除外)進行聚類分析，在結合地方落實《支持計劃》典型經驗的基礎上，東部選擇浙江遂昌縣、中部選擇江西弋陽縣和湖南永順縣，西部選擇云南綏江縣和寧夏海原縣5地。等5地24個鄉鎮47所學校進行了實地調研，通過問卷與座談會兩種形式收集了鄉村青年教師對《支持計劃》實施的感受與現實訴求，回收問卷2314份，現場訪談70余人。本文使用SPSS16.0對調查數據進行了統計分析，并結合座談會中對鄉村青年教師現實訴求的記述，以期為提升鄉村青年教師的政策激勵效應提供改進思路。

一、《支持計劃》對鄉村青年教師的激勵限度分析

為了解《支持計劃》實施對鄉村青年教師的激勵效用，本次問卷采集了鄉村青年教師在《支持計劃》實施后對工作付出的感受及流動意愿的數據，結果顯示，《支持計劃》的實施對鄉村青年教師的激勵尚不足以使其“靜心育人”，潛在流動隱患依舊較大。

首先，在“《鄉村教師支持計劃》的實施是否使您的工作付出得到了認可？”一題中，有24.11%的青年教師選擇“得到了足夠認可”，48.62%的青年教師選擇“得到了部分認可”，另外27.27%的青年教師并沒有感受到《支持計劃》對其工作付出的肯定。人對肯定的要求在人的整個生命過程中，始終居于最高地位，具有統攝整體的作用。從宏觀人類學的意義上看，人的一切政治、經濟和文化的存在都是人肯定自己的工具。[3]鄉村青年教師對工作付出是否得到認可的判斷即是對肯定要求的一種顯現，《支持計劃》的實施僅在四分之一的青年教師群體中實現了完全肯定的意義，而選擇不完全肯定或者沒有肯定的青年教師不僅僅是對當前工作付出與回饋之間非均衡分布的主觀表達，更深層次的則是對《支持計劃》在政策設計上的某種缺位與不足的反映。

其次，在“《鄉村教師支持計劃》實施后，您留在鄉村任教的意愿如何？”一題中，愿意留在鄉村任教的青年教師比例為57.86%，超四成青年教師潛藏流動風險。鄉村青年教師的留任意愿不僅影響鄉村教師隊伍的穩定性，更代表了該群體能否安心從教、靜心育人，影響青年教師對教育教學工作的積極性，而一個對教育教學工作缺乏積極主動性，不能全身心投入到教育教學工作中去的教師，是鮮有教學成功的體驗的，[4]這不利于青年教師的專業發展和鄉村教育質量的提高。鄉村青年教師的潛在流動隱患反映出當前的政策激勵尚未達到“穩定師心”的效果。

二、政策精準性視角下鄉村青年教師激勵的雙重約束

新時代以來，以“人民為中心”的國家治理理念，以民眾需求為導向的治理邏輯要求國家治理實踐與民眾需求的精準匹配。[5]而民眾的合理需求能否得到滿足，則主要體現在政策工具與民眾利益的匹配度上，這也是衡量政策精準性的關鍵指標。由于鄉村青年教師在工作實踐、生活需求以及交往方式等方面與上一代的鄉村教師相比存在明顯的異質性與利益偏好差異，導致當前鄉村青年教師治理政策精準性不足，存在供給和需求兩側的雙重約束。

(一)供給側約束：政策著力點與鄉村青年教師現實需要的非對稱分布

由于中央及地方《支持計劃》政策的著力點與鄉村青年教師群體現實情況、利益偏好的非對稱性，導致對鄉村青年教師的治理存在政策供給側約束。

1.職稱傾斜政策點與青年教師教學實踐的耦合性弱

在問及鄉村青年教師對《支持計劃》比較關注的政策舉措時，有73.55%的教師選擇了職稱傾斜，居于首位。當前中央及地方《支持計劃》中職稱向鄉村教師傾斜的政策點主要表現在評聘條件和評聘機會兩方面。[注]在評聘機會方面調整了崗位結構比例，一定程度上擴大了職稱職數；在評聘條件方面取消了對鄉村教師職稱評審外語、論文的剛性要求，一些省份還在此基礎上進一步放寬了其他方面的限制條件，如取消對計算機成績的要求、降低對獲獎表彰、優質課、課題立項等方面級別的要求以及達到任教年限直接晉升等創新性舉措。然而在座談會中，青年教師對職稱問題的情緒依舊強烈。據反映，教師的教學成績、評比獲獎成績等均是職稱評定的重要指標和加分項目，與縣城教師相比，農村教師工作量比較大，根本無暇參加比賽，晉升職稱的難度也就更大，并且連續任教滿15年或20年直接參評的傾斜項年限過長，與他們相距甚遠。另有音體美等小學科教師反映，職稱評定需要滿足公開課以及課時量等方面的硬性要求，相對于語數等主要學科的教師，音體美等小學科教師上公開課的機會少，教學課時量有限，難以達標，評定職稱較為困難。譬如某調研地中小學教師職稱改革方案中要求小學專任教師年均完成教學課時量500學時，而該地有教師表示“即便把全校的課都上了，也完成不了目標”。可見，職稱評定條件還缺乏對學科及鄉村教學實際的考量，職稱傾斜政策點與鄉村青年教師教學實踐的耦合性較弱。

2.生活補助標準與青年教師在校生活成本的弱平衡性

鄉村青年教師對物質獎勵的期待僅次于對職稱改革的期待，此次調查中有55.62%的青年教師選擇期待獲得物質獎勵。鄉村教師生活補助政策是《支持計劃》中最典型的物質激勵形式。2017年全國鄉村教師生活補助標準已達人均322元/月[注]據《教育部辦公廳關于2017年鄉村教師生活補助實施情況的通報》(教師廳函〔2018〕4號)的數據顯示，2017年鄉村教師生活補助標準為322元/人，其中，人均月補助標準為400元以上的占27.27%，200～400元的占68.18%。參見：教育部辦公廳關于2017年鄉村教師生活補助實施情況的通報[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7030/201803/t20180319_330488.html。，而調研數據顯示，鄉村青年教師的人均交通費支出為187.32元/月，人均伙食費支出213.50元/月，二者合計400元以上。很顯然，就平均水平而言，當前生活補助標準不足以抵消青年教師的在校生活成本。鄉村青年教師正處于結婚成家、贍養子女的人生階段，在“向城性”的生活與消費方式下，日常生活消費已然很高，“入不敷出”的生活補助不足以滿足鄉村青年教師對物質獎勵的期待，很難對鄉村青年教師的穩定起到實質性激勵作用。訪談中青年教師普遍反映工資低、收入少，不如公務員的工資待遇，甚至有教師表示“出去逛街都不敢說自己是教師，更不敢說自己在鄉鎮當教師……”，特崗教師抱怨情緒較為明顯。

3.村小及教學點青年教師的居住環境有待改善

《支持計劃》雖然對邊遠艱苦地區鄉村學校教師周轉宿舍的建設提出了明確要求，但由于現實條件的約束，當前教師周轉宿舍建設僅在鄉鎮一級進行，尚不能落實到村小教學點一級，導致村小及教學點青年教師的日常住校環境極為簡陋。筆者在實地調研中發現，村小及教學點的青年教師因無專門的教師宿舍，只能住在由學校閑置房間改造的宿舍里，環境簡陋、條件艱苦。調研數據顯示，75.89%的村屯青年教師對住宿條件的評價一般，認為住宿條件艱苦的青年教師比例達39.92%，比鄉鎮學校高出17.24個百分點。此外，村屯和鄉鎮之間存在一定的空間距離，即使周轉宿舍能夠保證村小及教學點教師的需要，每天往返通勤對于青年教師而言亦是不便。可見，村屯及教學點青年教師的居住環境亟需得到政策關注。

(二)需求側約束：鄉村青年教師激勵存在的政策盲點

社會個體和群體總是處于一定的社會時空中，不同的社會時空對于其行為、思維等產生不同的影響。[6]新一代鄉村青年教師成長的社會背景和面對的鄉村生態環境與上一代教師存在明顯差異，其帶有時代特點的現實訴求尚需政策關注。

1.家校空間分異帶來的親情分割亟待解決

當前多數鄉村青年教師雖來自鄉村，但大多接受過高等教育，這也就意味著其讀書工作的空間位移經歷了“鄉村—城市—鄉村”的螺旋式切換，深受城市化洗禮的鄉村青年教師，越來越多選擇在縣城安家落戶。在寧夏海原縣調研過程中了解到，已經結婚成家的鄉村青年教師多數在任教學校所在的縣城或臨近縣城買了房子，形成了“工作日住校，雙休日回家”的家校空間兩地化的工作生活模式。這種家校空間分異衍生了已婚青年教師夫妻分居、親子分離的次生現象，女教師對這一問題尤其關注。如訪談中有教師說：“并不在乎那500元的補助，關鍵是孩子太小，一周只能回家一次，自己家的孩子都成留守兒童了！”這種違背常理的異化存在，嚴重影響青年教師安心從教。尤其在當前青年女教師占多數的教師隊伍結構中，家校空間分異帶來的親情分割已成為影響鄉村教師隊伍穩定的隱患。而就當前中央及地方層面的《支持計劃》文本來看，除寧夏外，其他省份并沒有針對此問題的具體政策表述。[注]針對普遍存在的鄉村教師家校異地、夫妻分居問題，寧夏回族自治區的《鄉村教師支持計劃》中提出了鄉村教師夫妻雙方均在同一縣域內工作的，在自愿的情況下，由市、縣(區)負責選調一方到離家較近的學校工作的政策舉措。

2.多學科教學與同儕缺位衍生的知識短板需重視

教師的專業發展除職前培養積累和職后培訓提升外，與個體自我意識、工作生態、組織氛圍、同儕影響、制度支持密切相關。城鎮化沖擊下的鄉村學校，教師結構性缺編，多學科教學是鄉村教師尤其是青年教師的普遍工作狀態，教學生態環境比較復雜，影響青年教師對專業發展的追求。一方面，表現為教非所學下的教學知識短板。已有的調查研究數據顯示，鄉村教師通常在教育教學過程中面臨同時教授兩門及以上學科的教學任務，尤其在村屯地區多科教師比例已達到73.82%，職前分科培養與職后全科教學的現實矛盾造成了鄉村教師的知識困境。[7]正如訪談中有的教師所說：“像我是很喜歡當美術老師，比如學校的美化環境、對于學生美術興趣的培養等，我是很有重點，但現在我的重心要分擔在很多方面，我要管英語成績、數學學習成績，我都想教好，但是我的精力分散很多。”可見，多學科教學挑戰著青年教師的知識容量和廣度，影響青年教師專業特長的發揮以及專業成長的速度。另一方面，表現在同儕交流共享共進的成長機制缺位。教師同儕之間交流學習有助于青年教師的快速成長。調研中發現，鄉村青年教師渴望同儕之間的交流學習，渴望獲得相對專業的指導，但同一學科教師數量極其有限，幾乎無同伴共同探討專業教學事宜或開展學科組教研活動。此外，即便可以交流，但受時間制約、學識水平等因素影響，短暫淺表的交流難以發揮實質作用。如有的青年教師提到：“年輕教師想研究課題，但是沒人會，沒人指導；老教師不知道，沒辦法教，沒有這個能力。”

3.孤島式生活造成的婚戀及社會交往尷尬待關注

人的屬性是自然屬性、社會屬性與精神屬性的統一。[8]良好的人際交往和社會互動是人生存和發展的客觀需求，然而，受鄉村社會客觀條件、人文環境和社會交往生態的制約，鄉村青年教師面臨著一般性人際交往困境與擇偶交友困境。從一般性人際交往看，鄉村學校與鄉村社會的不良互動，導致鄉村學校成為一座孤島，懸置在鄉村社會之外，鄉村青年教師的生活也演變成孤島式生活，對內與鄉村社會互動無力，對外與外面世界溝通受阻，造成了青年教師的人際交往困境。對內表現在，隨著城鎮化進程打開鄉村社會的大門，鄉村社會經歷了從封閉同質到開放異質，從倫理本位到利益本位，從治理性危機到倫理性危機的轉變過程。社會風氣與各種文化性問題日益凸顯，農村的精神生活陷入虛無狀態。[9]精神生活的荒蕪加劇了鄉村社會的冷漠，“打工潮”的泛起導致鄉村社會“人氣不足”，加之與村民、家長之間的文化隔閡，導致青年教師在鄉村社會的人際交往對象有限，人際溝通不暢。調研過程中，有教育行政人員表示青年教師“精神生活貧瘠，只能玩手機，周圍都是老人，年輕人待不住。”對外則表現在，鄉村地區交通不便、網絡不發達、經濟水平有限，缺少適宜青年人的交往方式，鄉村青年教師的外出、交友等事宜受到限制。從擇偶交友方面來看，據北京師范大學2011年調查數據顯示，70.82%的鄉村青年教師未婚。同時鄉村女教師的數量持續增加，女教師的婚戀難問題日益突出。[10]一方面，女教師在選擇結婚對象時會考慮對方的經濟條件，鄉村有單位有學歷的適齡男性較少；另一方面，工作忙、交際范圍窄、交友機會有限，造成了鄉村學校“剩女教師現象”。而男性教師數量雖少、但收入較低，也同樣存在著擇偶難的困境，如訪談中有女教師提到：“我不會選農村男教師做男朋友，男教師3000元怎么養家，社會對他的認知感不高。”

三、破解鄉村青年教師激勵困境的政策選擇

順應“精準時代”的訴求與挑戰，“精準性”理應成為公共政策的“應然屬性”和“顯著標簽”。[11]提升鄉村青年教師激勵的政策效應需結合鄉村青年教師面臨的主要矛盾，調整政策傾斜點，補齊政策盲點，分類施策以實現精準治理。

(一)構建以“關鍵需要”為首要任務的治理方略

一項公共政策的制定與頒布，從一定意義上正是為了解決新問題，降低與該問題相關的不確定性。[12]在當前鄉村教師工作和生活境遇的諸多方面普遍處于弱勢的前提下，降低鄉村青年教師流動的不確定性，需要明確目標群體現實困境的緊要程度，精準識別其核心訴求和關鍵需要，構建以“關鍵需要”為首要任務的治理方略，避免“眉毛胡子一把抓”造成的低效治理。上文已經提到，職稱評聘傾斜是鄉村青年教師最關心和期待的，而家校空間分異帶來的親子分割則是影響青年教師“靜心育人”最棘手的問題，因而首先解決這兩大問題應成為鄉村青年教師治理的首要任務。在職稱改革方面，需進一步結合鄉村教學實際，刪減不適合的評定條件和評審程序，可嘗試創新鄉村教師職稱晉升機制，推行職稱評定的“雙軌制”。一方面，可仿效縣以下機關公務員職務與職級并行的制度，在鄉村任教達到一定年限，可自動晉升高一級職稱或崗位，并及時兌現工資待遇，吸引和留住更多的青年教師長期在鄉村學校任教；另一方面，可針對鄉村優秀的青年教師，打破職稱晉升的年限限制，推行鄉村優秀青年教師職稱晉升破格制度，提高鄉村青年教師的工作積極性。[13]在緩解親情分割方面，可通過制度設計創新鄉村學校的用人機制，對夫妻雙方均是鄉村教師或者雖不是同一職業但均服務在鄉村的，教師個人可在自愿的情況下，選調到另一方離家近的學校工作，并在可行范圍內解決調任教師的在校住宿問題，減少家校分異造成的夫妻分居和親子分離。

(二)形成“主要矛盾區先行”的治理行動路徑

村小和教學點作為鄉村教育的神經末梢，既是鄉村教育振興的難點所在，也理應成為鄉村教育振興的攻堅重點。青年教師的去留是村小和教學點能否維繼的決定性要素，因此，當前鄉村青年教師的治理應精準識別“主要矛盾區”，即青年教師的現實需要，優先解決村小及教學點教師的工作和生活困境，在鄉村學校內部落實“先村屯、后鄉鎮”的鄉村青年教師治理的行動路徑。因此，在治理實踐中，應優先保障村小和教學點青年教師的生活補助、居住條件、職稱評聘、子女教育等方面的實際收益。雖然當前一部分地區的鄉村教師生活補助已按照艱苦邊遠程度予以落實，但論其他方面仍需對村小和教學點的實際困難進行精準識別，提升政策工具的科學性、適切性，努力達成政策傾斜點與村小教學點青年教師實際需要的對稱性。

(三)創新學校管理對鄉村青年教師的專業激勵

學校行政單位對教師專業發展的支持性態度是提升教師專業發展的重要因素。即當教師認為自己處于學校支持氛圍中時，會更加愿意將專業發展視為自己的責任。[14]可見，創新學校管理是彌補鄉村青年教師職業短板，打破鄉村教學實際對青年教師專業成長的束縛，提升鄉村青年教師專業發展自主性不可或缺的重要方面。其一，針對鄉村教學實際情況，建議秉持以青年教師專業擅長與學校教學客觀需求相結合的理念，尋找教師任教科目分配以及教學任務管理的平衡點，減少人為及管理因素造成的青年教師教學知識短板，以此降低青年教師教學工作的實際困難，激勵青年教師教學工作的積極性。其二，有效利用互聯網資源，搭載縣域內、省域內鄉村教師網絡社區平臺，發布和共享一些最新教育政策法規、教學科研實例以及經典的名師教學視頻等，青年教師可通過網絡社區學習教育教學經驗，提出教育教學工作中的困惑，亦可尋找到志同道合的教育同儕，形成青年教師發展共同體，彌補青年教師同儕交流缺位的專業成長困囿。此外，在現實場域中可加強鄉村學校、城鄉學校之間的交流和聯系，通過定期舉辦青年教師成長訓練營或者工作坊等形式，打造城鄉、鄉村學校發展共同體，城鄉教師和鄉村教師成長共同體，為青年教師的快速成長提供智力支持。其三，為鄉村青年教師提供更具有針對性、實用性的教師培訓，解決青年教師所教非所學、做科研求學無門的困擾，如江西弋陽縣的“菜單式”培訓、按需培訓，用身邊的人培訓身邊的人，節省培訓成本，擴大培訓收益，教師培訓事半功倍。

(四)增強人文關懷對鄉村青年教師的情感激勵

人既是理性的動物，也是感性的動物，人類的一切實踐活動均受這兩種本能支配，組織管理亦是如此。管理的基本目的是滿足人的理性追求(表現為物質富足及職位升遷等)及情感需要(表現為精神富足、價值實現及人際和諧等)，管理的基本邏輯從根本上也由這二者決定。[15]單純依靠理性治理邏輯為青年教師提供生活及專業支持是不夠的，鄉村青年教師的無聊、孤獨、精神貧瘠需要人文關懷對青年教師的情感激勵。教育行政部門及學校管理人員應定期走到青年教師中去關心他們的工作和生活，讓青年教師感受到自己存在的意義與價值，感受到組織的關愛和溫暖。另需為鄉村青年教師創設溫馨的交往環境，如浙江省開化縣、江山市等地區為解決鄉村教師的交友、娛樂、購物需求，在縣里專門為教師設立“教師驛站”，每逢雙休日，教師可以提前打電話預約房間和床位并免費住宿。此外，針對當前鄉村青年教師婚戀難、嫁娶難的尷尬，教育行政部門可聯合縣域內其他單位組織青年教師聯誼活動，增加青年教師的社會交往，如四川閬中市教工委就通過組織全市青年教師聯誼活動，搭建網絡平臺，舉辦書畫比賽、詩歌比賽等活動增加青年教師之間的交流和了解，以解決教師的婚戀難題。