上海住房制度改革四十年：回顧與未來改革設想

文/孟星

一、上海住房制度改革的啟動

我國住房制度改革的最初動因是住房短缺。據1977年底的統計，全國190個城市平均每人居住面積僅為3.6平方米，比1949年的4.5平方米下降0.9平方米，缺房戶共323萬戶，占居民總戶數的17%。住房短缺問題是伴隨著工業化、城鎮化的發展以及人口數量的增加而出現的具普遍性的問題。恩格斯曾在《論住宅問題》一文中指出：一個國家從工場手工業和小生產向大工業過渡，并且這個過渡還由于情況極其順利而加速的時期，多半也就是住房短缺的時期。中華人民共和國成立以來，我國城鎮化發展迅速，城鎮居民對住房的需求不斷增加。而傳統體制下的住房制度缺乏供給激勵，造成住房的生產建設遠遠不能滿足城鎮居民日益增長的住房需求。

傳統體制下的住房制度主要表現出兩個特點：一是住房投資建設的全面公共性；二是住房分配的實物福利性。住房投資建設的全面公共性是指城市住房主要由國家投資建設，住房建設資金的90%來源于政府撥款，少量靠政府自籌。由于1949年后很長一段時間我國存在重生產、輕消費的觀念，住房投資被認為是非生產性投資，從1958年到1977年的20年里，住房基本建設投資規模逐年削減。據統計，1952-1978年，城鎮住房投資僅占同期GNP的0.78%。住房投資的不足直接導致住房供給的不足，1950年至1965年國家投資建設住宅的面積達到2.6億多平方米，而1966年至1976年這11年，全國平均每年住宅竣工面積只有約1800萬平方米。住房分配的實物福利性是指住房建好后，由單位無償分配給職工居住，僅象征性地收取租金。20世紀50年代中期，房租約占職工家庭收入的15%，之后比例不斷下降，到1981年全國平均房租只占職工家庭收入的1.39%。住房的低租金導致住房建設資金無法得到良性循環，不僅無法回收資金建造更多的住房，也缺少必要的資金進行住房的維修與管理，許多住房因年久失修影響居民居住質量。

上海作為特大城市，當時職工住房問題更為突出。1949年后，上海人口不斷增長，尤其是到上世紀70年代末，因50年代生育高峰期出生的人口陸續達到婚育年齡以及大批知青返滬，人口更是增加迅速，對住房的需求也快速增加。而在傳統住房制度下，上海的住房投資嚴重不足，住房建設無法跟上人口增長的速度。1978年上海市人均住房面積為全國最低，據1981年上海市房地局與新華社上海分社對上海住房問題的調查，上海人均居住面積4平方米以下困難戶有44.5萬戶，有40萬達到結婚年齡的青年無房，其中2.8萬多女青年的年齡超過30歲。居住擁擠、結婚無房、居住質量差是當時上海城市的突出矛盾。

嚴重的住房短缺要求對其背后的住房制度進行改革，尤其對上海而言，住房緊張的狀況已成為上海城市最重要的社會問題，改革傳統住房制度的要求更為迫切。1978年，中央召開城市住宅建設會議，會議上傳達了鄧小平關于允許私人建房或私建公助等住房改革的設想，被認為是我國住房制度改革啟動的標志。上海在中央住房制度改革的部署下，為解決城市的居住矛盾，也開始了四十年的住房制度改革歷程。

二、上海住房制度改革歷程回顧

從1978年啟動住房制度改革至今，以中央頒布的重要政策以及實施的重要舉措為時間節點，我國住房制度改革大體經歷了公房出售、提租補貼、推廣公積金制度、取消福利分房、建立與完善住房保障制度以及建立租售并舉的住房制度等階段。上海根據中央住房制度改革的部署并結合上海實際情況，在許多方面最先試點，為全國其他城市住房制度改革起了示范作用，為促進我國住房制度改革提供了上海經驗，也走出了一條具有上海特色的住房制度改革之路。根據不同時期上海所采取的主要改革措施，大體可將上海住房制度改革分為以下幾個階段：

（一）住房投資機制改革（1978-1989）

這一階段改革主要圍繞住房建設資金緊張問題，改變過去住房主要由政府投資的局面。1979年10月上海市建委發布《關于在三年調整時期加快住宅建設解決居住困難的報告》，實行住宅建設和城市改造相結合、國家統建和企業自建相結合、新建和挖潛相結合的政策，逐步改善人民群眾居住條件。1980年3月，上海住宅建設工作會議提出“多渠道集資、多層次建房”原則，“每年從國家統建住宅中撥出一部分房屋，按質論價，出售給工廠企業、團體或個人，實行住房商品化試點”。為調動各單位建房的積極性，1981年1月上海市政府頒發文件，規定各單位的自建住宅采取誰建造、誰分配的原則。1982年市府進一步明確所有企業單位有責任解決自己職工居住困難。對于無獨立建房能力的單位則將他們聯合起來實施所謂“聯建公助”和“合作建房”，并在建材供應和市政配套等方面給予資助，將住房以成本價的1/3出售給職工。1984年5月上海市政府出臺《上海市出售商品住房管理辦法（試行）》，為了更多地籌集資金建造住宅，規定商品住宅建設自籌資金不足的，可向建設銀行申請低息貸款。商品住宅出售后回收的資金，返回原籌資單位，繼續用于住宅建設。1986年7月，上海組建了全國第一個住宅合作社“新欣住宅合作社”。住宅困難的職工可自愿參加合作社，由社員承擔房屋總造價的1/3，其余資金由社員所在單位資助和向有關部門貸款，住房的建造、分配和管理由合作社負責。此外，在這一階段，上海也根據全國部署開展補貼出售公房以及提租補貼的試點，由于出現賤價出售公房以及住房補貼缺乏資金來源的問題，這兩項改革開展得并不順利。

（二）建立住房公積金制度（1990-1993）

1990年上海市時任市長朱镕基帶隊赴新加坡考察后，認為上海住房制度改革的核心是資金問題，可以借鑒新加坡的公積金制度。1991年，上海建立住房公積金制度，為解決房改中的資金難題提供了一條出路。1991年2月，上海市人民政府制定《上海市住房制度改革實施方案》，推行公積金、提租發補貼、配房買債券、買房給優惠、建立房委會，推行公積金被放在上海住房制度改革具體方案的首要位置。推行公積金的具體規定包括公積金繳交對象與范圍、公積金繳交額、公積金來源及管理等內容。公積金的建立對增強上海職工購房能力以及擴大住房建設資金融通具有重要意義，也為在全國全面推行公積金制度打下了基礎。

（三）已購公房上市試點（1994-1998）

1994年7月國務院出臺《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，明確了城鎮住房制度改革的根本目的，即建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求。就全國而言，這一時期住房改革的主要內容是在上海試點的基礎上全面推行住房公積金制度。公積金制度被認為是城鎮住房制度改革的重要內容和中心環節，并被寫入1997年黨的十五大報告。就上海而言，這一時期改革重點則放在已購公房上市試點上。

自上世紀80年代初實行公房出售以來，各地頻頻出現賤價銷售風，中央也先后幾次發文叫停公房出售。1994年以來，全國繼續穩步推進公房出售，上海也分別于1994、1995與1996年出臺關于公房出售的方案，推進并不斷完善出售公房的改革。已出售的公房一般五年后才獲準上市，為解決商品房空置問題以及促進住房存量市場的發展，上海積極探索二、三級市場聯動機制，建立所謂“1+1+1”模式，即居民購買商品房資金由居民存款、銀行貸款與房改房上市后所得資金等三部分構成。通過讓已購公房上市增強居民購買新房的能力，并最終促進土地一級市場的發展。1996年6月，市房地局、市財政局、市地稅局出臺《上海市職工所購公有住房上市出售的試行辦法》，開始在長寧區、浦東新區、原青浦縣展開已購公房上市的試點。1997年6月出臺《上海市擴大職工所購公有住房上市出售試點的實施意見》，逐步擴大試點范圍。1998年7月國務院出臺《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，提出停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。這一政策的頒布，標志著我國住房福利分配制度的結束，進一步促進了住房市場化的發展。1998年底已購公房上市在全市全面推開，對于1994年上海房改以來沒有購買的公房，采取“兩步并作一步走”，即辦理完購買公房手續獲取產權后即可上市交易。

（四）城鎮廉租住房試點（1999-2005）

1998年國務院頒布的文件中還提出對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經濟適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。1999年4月市建設黨委、市建委批準成立上海市廉租住房管理辦公室，著手研究制定廉租住房政策與實施計劃。2000上海市人民政府制定《上海市城鎮廉租住房試行辦法》：向達到城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭，提供租金補貼或者以低廉的租金配租具有社會保障性質的普通住房。隨后市房地局出臺《上海市城鎮廉租住房試點實施意見》，上海廉租住房制度正式啟動。首先在長寧、閘北兩區試點，2001年底，廉租住房制度在全市范圍推行，年內落實解決了1307戶低收入家庭住房。2002年全年受理4181戶，登記3730戶，配租3501戶。2003年廉租房認定標準從人均居住面積5平方米提高到7平方米，受益困難家庭累計達到7724戶。2003年，因為上海市廉租房制度惠及的受益面比較大，在全國具有一定的示范意義，獲國家建設部頒發的“中國人居環境示范獎”。至2005年末，享受廉租住房政策的家庭達到18074戶。

（五）建設“四位一體”的住房保障體系（2006-2012）

2006年黨的十六屆六中全會提出共享改革模式，讓更多的人包括低收入群體共享改革的成果。2007年8月國務院出臺《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出以城市低收入家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規范經濟適用住房制度，加大棚戶區、舊住宅區改造力度，力爭到“十一五”期末，使低收入家庭住房條件得到明顯改善，農民工等其他城市住房困難群體的居住條件逐步改善。這是我國出臺的第一個專門針對低收入群體的住房政策，在我國住房保障制度建設歷程中同樣具有里程碑意義。2007年12月上海市政府制定《上海市人民政府貫徹國務院關于解決低收入家庭住房困難若干實施意見》，提出進一步健全廉租住房制度，建立健全經濟適用住房制度，改善來滬務工人員的居住條件以及完善相關配套政策等。2008年1月又出臺《上海市解決城市低收入家庭住房困難發展規劃（2008-2012）》，提出至2012年廉租住房基本實現“應保盡保”，享受經濟適用住房政策的家庭累計達到30萬戶。規劃期內，累計籌集和建設廉租住房、經濟適用住房約2000萬平方米。2009年上海推出共有產權住房試點，將住房保障范圍從低收入家庭擴大到中低收入家庭。2010年9月上海市政府發布《發展公共租賃住房的實施意見》，進一步擴大住房保障政策覆蓋面，將非戶籍人口也納入了保障范圍。至此，上海形成了“四位一體”的住房保障體系。2012年“四位一體”住房保障體系不斷完善，全年新開工建設和籌措各類保障性住房16.7萬套、1292萬平方米、竣工9.75萬套、687萬平方米。

（六）建立市場配置和政府保障相結合的住房制度（2013年至今）

黨的十八大報告提出要建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，2013年習近平總書記在中共中央政治局第十次集體學習時強調應堅持住房市場化改革方向，滿足多層次住房需求，同時針對一部分群眾因勞動技能不適應、就業不充分、收入水平低等原因而面臨的住房困難，政府必須“補好位”，為困難群眾提供基本住房保障。2016年習近平總書記提出“房子是用來住的，不是用來炒的”的思想，并提出以建立購租并舉的住房制度為主要方向。黨的十九大報告再次提出堅持“房子是用來住的，不是用來炒”的定位，并提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。根據黨的十八大以來的中央精神，上海在積極采取各種調控手段促進住房市場健康發展的同時，也不斷完善住房保障制度。2014年3月修訂《上海市居住房屋租賃管理辦法》，加強住房租賃管理，規范租賃行為，促進住房租賃市場健康發展。2014年4月住建部《關于做好2014年住房保障工作的通知》提出，探索發展共有產權住房，確定北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石為共有產權住房試點城市。2014年5月出臺《關于保障性住房房源管理的若干規定》，以進一步完善“四位一體”的住房保障體系，提高保障性住房使用效率，促進保障性住房供需平衡。2016年上海市政府公布《上海市共有產權保障住房管理辦法》，規范共有產權保障住房管理。同年出臺《關于進一步完善本市住房市場體系和保障體系促進房地產市場平穩健康發展的若干意見》提出，加大住房用地供應力度、從嚴執行住房限購政策、推進廉租住房和公共租賃住房并軌運行、多渠道籌措人才公寓住房等。2017年7月上海發布《住房發展“十三五”規劃》，明確了“十三五”時期住房發展的指導思想，即堅持房住不炒的定位，聚焦住房市場體系和保障體系，深化以居住為主、市民消費為主、普通商品住房為主，優化“四位一體”住房保障體系，完善購租并舉住房體系，并提出未來住房發展的總體目標與具體目標。總體目標是實現住有所居，進一步完善住房市場和保障兩大體系。具體目標是保證商品住房供應穩中有升，保障性住房確保供應，租賃住房供應大幅增加，培育發展住房租賃市場。2017年9月住建部《關于支持北京市、上海市開展共有產權住房試點的意見》以制度創新為核心，在建設模式、產權劃分、使用管理、產權轉讓等方面進行大膽探索，力爭形成可復制、可推廣的試點經驗。

三、上海住房制度改革取得的成就與存在的問題

四十年的住房制度改革，在上海居民的居住條件、住房市場規模、促進地方經濟增長以及增加地方財政收入等方面都發揮了重要作用。主要表現在以下幾個方面：

首先，居民居住條件得到很大改善。改革開放前，上海人均住房面積全國最低，居住條件很差。經過四十年的住房制度改革，上海市民的居住條件已得到極大改善。1978年，市區人均居住面積為4.5平方米，目前已提高到人均18.1平方米。1978年上海居民住房成套率僅為30%左右，2017年底居民住宅成套率已達97.3%。

其次，基本建立了以市場配置住房資源為主的住房制度，住房市場規模不斷擴大。經過四十年的住房制度改革，上海住房市場從無到有并不斷完善，由原來的實物福利住房制度轉變為社會主義市場經濟的住房制度，市場在住房分配中起決定性的作用。2016年上海住宅用地出讓93幅，出讓面積406.7萬平方米，占出讓總面積約45%。雖然土地出讓面積總量自2006年以來呈不斷下降趨勢，但住宅用地出讓比重總體呈增加趨勢，而工業倉儲用地占出讓面積的比重呈不斷下降趨勢（圖1），反映了土地出讓結構日趨合理以及上海市政府對住房問題的重視。住宅投資額從1978年的2.67億元增加到2016年的1979.9億元，占全社會固定資產投資總額的比重從9.6%提高到29.3%。2016年住房施工面積為17733.3萬平方米，約為上世紀80年代初住房施工面積的4倍。住宅竣工面積從1978年的199.6萬平方米增加到2016年的約1558萬平方米。2016年住房銷售面積2019.8萬平方米，約為上世紀90年代住房銷售面積的4倍，住宅銷售額達5233.29億元，約為上世紀90年代住宅銷售額的40倍。上海城鎮投資占GDP的比重在1978年約為1%，近十多年來一直穩定在約7%，根據SHTO值的分析，從理論上來說，上海的城鎮住房投資已發展到中等發達國家水平。

再次，上海住房保障制度不斷完善，中低收入家庭的居住條件也不斷改善，上海“四位一體”、購租并舉的住房保障體系不斷健全，截至“十二五”期末，上海廉租住房歷年累計受益家庭達11萬戶，共有產權保障住房累計簽約購房約6.6萬戶，公共租賃住房累計供應8.77萬套。利用公積金支持住房保障制度建設與完善，累計發放共有產權住房個人公積金貸款104億元，支持購房家庭占共有產權住房簽約戶的58%。利用公積金結余資金貸款支持保障性住房項目15個。

圖1 住宅及工業倉儲用地占出讓面積的比重

最后，通過住房市場化的改革，住房投資得到良性循環；通過住房增量房與存量房市場的發展，帶動了土地一級市場的發展，從而增加了地方財政收入，促進了地方城市基礎設施資金的良性循環。1978年上海財政收入僅為169.2億元，2016年增加到6406.1億元。改革開放前20多年，上海城市基礎設施投資額共約60億元，2017年約為1705億元，大規模的基礎設施建設投入使市民的居住環境不斷得到改善。此外，通過住房制度改革促進了房地產業的發展，房地產業尤其是住宅產業具有基礎產業、先導產業以及支柱產業的特點，其發展對于拉動地方經濟增長也具有重要意義。1978年上海生產總值為272.8億元，2016年達28178.7億元。自確立社會主義市場經濟體制以來，上海GDP在長達十多年的時間里呈兩位數速度增長，這段時間也是所謂房地產業發展的黃金時期。上海人均生產總值從1978年的1445美元增加到2017年的近2萬美元，逼近現代經濟體標準。2017年人均可支配收入58988元，居全國第一。

當然上海在住房制度改革過程中也遇到諸多問題，甚至也曾經因這些問題導致社會上對住房制度改革產生質疑之聲。反思改革、重視改革中的問題對繼續深化住房制度改革無疑是非常必要的。這些問題主要表現在：

首先，房價上漲過快。1998年以來，隨著住房實物福利分配制度的取消，上海住房價格也在不斷上漲。2001年，上海住宅平均銷售價格為3659元/平方米，2016年則增加到25910元/平方米。2003、2004、2007、2009、2013、2015年等幾個年份房價上漲幅度尤其大，分別較上 年 上 漲23.5%、28%、15.2%、51.1%、16.7%與31%，這幾年的房價漲幅均大大超過居民可支配收入以及GDP增速（圖2）。從近十年的房價收入比指標來看，2009-2010年以及2015-2016年房價收入比相對較高，反映了這些年份房價水平較高（圖3）。

圖2 住宅平均價格漲幅

圖3 上海房價收入比

其次，住宅市場波動比較大，呈大起大落態勢。從上海房價漲幅走勢圖中可清楚地看到這一特點。房價的大起大落，不利于住房市場的健康發展，也不利于上海經濟的穩定增長。從上海房價變化的實際情況來看，造成房價波動的主要原因包括住房的過度投機、金融危機以及宏觀調控政策因素的影響等，除此之外，上海的舊區改造規模與速度也通過增加住房被動需求對住房市場產生影響。從圖中可以看出，近十年以來，2002年、2006年、2008年分別形成了住宅拆遷規模的高峰，而其后一年即2003、2007以及2009年則恰恰分別是上海房價漲幅比較高的年份（圖4）。

圖4 上海住宅拆遷面積占住宅竣工面積的比重

圖5 上海住宅拆遷與住宅竣工面積

此外，住宅拆遷面積與竣工面積多次出現背離情況（圖5），一定程度上加劇了住房市場供不應求或供過于求態勢，從而影響住房市場的穩定。

再次，住房租賃市場未完善。住房市場化改革以來，我們長期將住房市場化理解為住房自有化，追求的是“居者有其產”而非“住有所居”。公房出售以及新建商品房出售使我國住房自有率比較高，根據中國社科院的數據，2015年我國家庭住房自有率約95%，超過歐美發達國家水平，說明我國城市居民大多通過購房而非租房解決居住問題。住房買賣與住房租賃是兩個不同的市場，房價是在住房買賣市場中決定的，而租金是在住房租賃市場中決定的，鼓勵買房的政策將增加住房買賣市場的需求從而促進房價的上漲。從售與租在解決居住問題上存在替代關系來看，房價的提高將造成許多買不起住房的家庭轉而租房，從而減少住房買賣市場需求，抑制房價的進一步上漲。但上海住房市場上不存在“租買選擇機制”，即住房資產市場與住房服務市場之間不存在關聯性。

最后，上海住房保障制度建設中也存在許多難題。上海人口導入多，保障住房建設壓力大。截至2017年底，上海外來常住人口為972.69萬人，已占到常住人口2418.33萬人的約40%。與此相對應的是，上海的土地供應極為緊張，2016年，城區土地面積6340.5平方公里，每平方公里3816人，是全國人口密度最大的城市。人均僅200多平方米土地面積用于工作、生活、學習等。相對于其他城市，上海市的保障住房建設壓力很大。住房保障融資困難大，由于土地成本、建筑成本及相關市政公建配套成本不斷提高，保障住房建設需要相當多的資金支持，目前上海的保障住房融資渠道主要包括政府地方債、保險資金、社保資金、公積金沉淀資金以及企業共建等。由于保障房領域利潤空間較小，無法吸引到大量資金，雖然政策曾多次強調要引導社會資本進入保障房建設領域，但是房地產企業參與的積極性并不高。

四、未來上海住房制度改革方向

未來上海住房制度改革方向：一是要根據上海實際情況，設計符合上海市情的住房制度。上海是中國目前經濟最發達的城市，對外來人口有比較大的吸引力。上海外來常住人口從2000年的299萬人增加到2016年的980萬人，年均增長40萬人左右。人口的增加導致對住房的需求增加，但上海的土地面積較小，在四個直轄市中，上海土地面積低于北京與重慶，僅占全國土地面積的0.1%，而市中心土地面積僅占全市土地面積的4.6%。根據《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》，到2035年建設用地總規模不超過3200平方公里，而目前上海建設用地規模已接近這一水平，未來建設用地可以增加的空間很小。再加上上海本身耕地資源少，根據《上海市第三次農業普查主要數據公報》，上海耕地面積僅為19.08萬公頃，建設用地的后備資源非常少。因此，從長期來看，上海的住房供應無法滿足市民不斷增加的住房需求。雖然目前上海城市規劃中提出要控制人口總量，但上海老齡化程度比較高，2016年上海戶籍60歲以上老年人口已占全市戶籍人口的32%。而外來人口以中青年為主，一定程度上可以緩解人口老齡化壓力，從增加上海未來城市活力的角度看，引進年輕的外來人口是一個有益的措施。二是從上海城市定位來看，根據上海城市規劃，未來上海將建設成為卓越的全球城市、具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。所謂全球城市，“往往是跨國公司和國際機構集中地、世界主要的金融中心和貿易中心、區域級的交通信息樞紐、國際文化的交流中心、具有獨特人文精神的城市”。因此上海不僅是中國的上海，更是世界的上海，隨著上海市場交易網絡的不斷擴大，地理上的集中將促進城市地價以及房價的上漲。這便是世界許多國際性大都市房價高的原因。

因此根據上海城市定位以及上海人口與土地資源狀況，未來上海住房制度應該圍繞住房租賃著重在以下幾個方面進行改革：

（一）建設發達的住房租賃市場

黨的十九大報告提出要建立租購并舉的住房市場，較以往突出了住房租賃的重要性。住房租賃市場的建設對于人口流入多、住房需求大的上海而言具有更重要的意義。許多國際性大都市租房比例都比較高。以德國為例，首都柏林的住房租賃比例達90%，漢堡為80%。德國大城市租賃比例之所以高主要有以下幾個原因：一是租賃房源多，房租比較便宜。德國租賃房源多元化，大部分來自私人出租，約占77%，政府及非營利組織出租占12%，私人機構出租占10%左右。租金透明，網上可查租金是否合理、公平，如果房租偏高，維護承租人利益的第三方機構承租者協會將介入。此外，德國政府也對租金實行管制，控制租金的上漲，一般三年內租金上漲不能超過20%。二是因為購房貸款條件比較苛刻，許多購房人難以滿足，一定程度上抑制了購房需求。三是因為德國的房產稅也對購房人不利，買房居住的成本比較高。四是因為房價比較高，越來越多的年輕人無法依靠自己的經濟實力實現購房。租房也并非德國人偏好，同樣為無奈之舉。但德國人尤其是年輕人面對高房價并未表現出焦慮，因為房屋租金相比其他地方比較便宜，租房同樣可解決居住問題。如漢堡房價比倫敦要高，但租金卻比英國便宜。五是因為德國房價比較穩定，2000年以來的十年間，英國房價幾乎漲了一倍，但德國房價僅上漲了2%-3%。房價的快速上漲將產生房價上漲的預期，導致住房投資或投機性需求增加，因此在較長時期里保持房價的穩定可抑制住房投資或投機性需求。

從德國大城市住房租賃特點來看，其發達的住房租賃市場與較高的租賃比例是多個因素共同作用的結果，即依靠增加租賃房源、控制租金、房產稅改革、培育維護承租人利益的第三方機構以及控制房價上漲等多個方面實現的。在增加市場租賃房源方面，政府可優先供地給建造出租房的開發商以及采取優惠政策吸引機構投資人投資私人租賃部門。此外，從擴大住房租賃需求角度，可考慮將產權房的某些特征賦予租賃房，如較長的租期、居住安全保證以及允許對住房進行改造等，從而改變居民對于住房租賃的觀念。

（二）建設更加完善的以租賃為主的住房保障制度

住房保障應保持動態平衡，根據一個國家的經濟發展水平、政府的財政承受能力、居民的可支配收入以及消費結構等狀況變化而變化。從上海經濟現狀以及資源情況來看，住房保障水平過高和保障范圍過大都不太現實，應當如大多數國家一樣主要以城市低收入家庭為住房保障對象，在住房保障形式上應以租賃房為主。在增加租賃型保障房房源方面，除了由政府提供部分保障房源外，可借鑒歐洲國家經驗，培育非營利機構主體。此外可通過規劃手段保證保障房供應，如美國通過放寬規劃條件強制或鼓勵開發商將部分所開發的住房出租給低收入群體，英國則要求房產開發必須獲得規劃許可，而獲得規劃許可的前提是開發商須承擔對當地社區的義務，如提供一定比例的保障性住房，以市場價的70%-85%出售給社會租賃機構。另外可通過提供補貼的方式促進保障房的供應，補貼分為供給補貼與需求補貼兩種方式，供給補貼即政府對私營租賃部門提供稅收或利率補貼，鼓勵其向低收入家庭提供低成本保障性住房。從國外經驗看，第二次世界大戰后因住房短缺，西方國家政府大多采取供給補貼的方式。目前上海也存在保障房供應不足的問題，可從通過供給補貼的方式增加保障房供應。但供給補貼會加重政府的財政負擔，保障房集中建設也導致城市貧困人口的集中居住，并對住房市場產生比較大的影響。因此，在保障房供求趨于平衡時，西方許多國家轉為采取以需求補貼為主的做法，即采取住房津貼、房租補貼等方式。根據國外通行的做法，上海也可根據保障房供求的態勢，靈活運用兩種補貼方式，實現供給補貼與需求補貼方式的優勢互補。另外，可借鑒國外在保障房退出機制上的所謂梯度租金設計，上海也規定了保障房的準入門檻，被保障者在收入提高以及住房不困難的情況下被要求退出，以保障低收入居住困難家庭的住房需求，也保證居住公平。但這種做法使集中建設的保障房項目容易產生貧困聚集的問題，而采取梯度租金的做法，即隨著低收入家庭收入提高，并不要求他們退出，而是要求他們支付更高租金，可避免貧困聚集的問題。

（三）促進金融對住房市場與住房保障的支持

住房制度改革以來，住房金融對于促進住房市場的發展發揮了積極作用。2017年中央經濟工作會議提出促進形成金融和房地產的良性循環，在防范泡沫風險、支持租賃市場以及創新金融產品等方面促進住房市場與住房保障的健康發展。針對上海住房投機性比較強以及未來要大力促進住房租賃市場的目的，可借鑒發達國家的經驗：一是采取差別化政策，抑制投機性購房需求，對剛需及改善性需求予以支持。適當提高購房貸款門檻，抑制購房需求，相應促進租房需求。二是促進房地產投資信托基金REITs市場的發展。我國從2004年已開始涉及REITs理念，目前加快了試點的步伐。2018年4月25，證監會和住建部發布《關于推進住房租賃資產證券化相關工作的通知》，支持住房租賃企業發行權益類資產證券化產品，試點發行房地產投資信托基金。REITs的特點主要表現在具有很強的流動性、可吸收眾多中小投資人的資金、可實現專業化管理以及可實現多元化組合投資等方面。對于住房租賃而言，REITs可在籌集用于發展住房租賃市場所需要的資金、通過專業化運營管理規范住房租賃市場、培育專業租賃機構、提供優質的租賃住房等方面發揮積極的作用。此外，REITs可為保障房的建設提供融資，一定程度上解決上海住房保障建設資金不足的問題。

(四)農村住房市場化

2017年上海被列入第一批利用集體建設用地建設租賃住房的試點城市。建設租賃房的試點方案明確須利用集體建設用地的存量土地，一般在租賃住房需求比較大、集體經濟組織有建設意愿以及有資金來源等地方開展試點，集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式參與。對上海而言，利用農村集體建設用地建設租賃住房，一方面可以增加上海集體經濟組織成員的財產性收入，另一方面在增加上海租賃房源、滿足外來人口住房的需求、抑制租金以及房價上漲等方面都具有重要的現實意義。

城鄉統一的住房市場是市場經濟的一個重要方面，目前我國農村的土地還未市場化，雖然農民擁有住房所有權，從法律上來說對住房擁有處分權，但由于房地一致原則，事實上農民的住房在市場上無法轉讓、無法抵押，即使在集體經濟組織內部，礙于情面也很難實現抵押權。現在集體建設用地入市試點既是對住房現實問題的解決，也是未來農民住房市場化的第一步。未來農民可以購買或租賃城鎮居民的住房，城鎮居民也可購買或租賃農民的住房，整個社會的住房資源都可以得到優化配置。當然，農村住房市場化改革不可能一蹴而就，前提是農村社會保障制度的完善以及住房價格在較長時期內保持比較穩定的狀態。