戶籍制度改革需要理順的內部結構與外部關系

萬川

【摘要】國務院2014年印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出了戶籍制度改革的新框架。按照該意見的精神，公安機關要依照戶籍制度本身的功能定位，調整戶籍制度的內部結構，建立一套新型的戶籍制度。國家立法部門要理順戶籍制度的外部關系，準確區分戶籍制度的自身功能與附加功能，從體制、機制上合理劃分作為戶籍管理主管部門的公安機關和其他相關部門的戶口登記管理職權，大力推進戶口登記管理信息的社會化應用。

【關鍵詞】戶籍制度 戶籍制度改革 內部結構 外部關系

新中國成立以來，我國逐步建立了一套以戶為單位、以人為對象，包括戶口登記、居民身份證、戶口遷移、戶口統計、常住人口和暫住人口管理等內容的戶籍制度，在證明公民身份、維護社會秩序、促進經濟發展等方面發揮了重要作用。隨著社會主義市場經濟體制改革目標的確立，原有以嚴格控制戶口遷移為主要特征的戶籍制度引發了眾多的社會批評，學術界紛紛發表戶籍制度改革建議，全國或地方也不斷先后出臺戶籍制度改革舉措。然而，時至今日，戶口遷移落戶難的問題還沒有得到根本性解決。2014年7月24日，國務院印發了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出了戶籍制度改革的新框架。認真落實該意見的精神，需要我們從理論上理順戶籍制度的內部結構和外部關系。

一、調整戶籍制度的內部結構

調整戶籍制度的內部結構，是指作為戶籍管理的主管部門，公安機關要按照戶籍制度本身的功能定位，通過比較中外戶籍管理與民事登記制度，合理解決戶籍制度自身存在的問題，特別是要研究解決戶籍制度在戶口登記、居民身份證件管理、戶口遷移與流動、人口信息管理等方面存在的突出問題，從立一套與社會主義現代化建設相適應的新型戶籍制度。

其一，我國現行戶口登記制度的法律依據是1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》。這個條例已嚴重滯后，但至今沒有修改，給戶籍管理工作帶來許多困難。比如，常住人口的住址登記，涉及到的地名經常變動，給公安機關變更《戶口登記簿》和居民身份證上的住址信息增加了很多工作量，而地名管理是民政部門的職責。又比如，常住人口的姓名登記，由于缺乏相關姓名登記立法，姓名重復問題十分嚴重，既不利于公民姓名權的保護，也妨礙了各項社會管理。再比如，戶口登記設置的宗教信仰、文化程度、服務處所、職業、婚姻狀況等登記項目，變動性都很大，相關主管部門能及時掌握這些變動信息，但不負責登記，而公安機關登記起來很困難。如何合理劃分公安機關和相關主管部門的登記管理職權，需要通過修訂《戶口登記條例》加以解決。還比如，由于各種原因，公民對戶口登記的支持配合率在下降，出生不登記、死亡不注銷的現象大量存在，違反戶口登記管理規定的行為增加，而相應的法律制約手段缺乏。國外的民事登記，有關出生、死亡、遷出、遷入、結婚、離婚、認領、收養、失蹤等事項，都被稱作生命事件。對這些事件加以注冊登記的項目，包括當事人的姓名、性別、出生年月日、身份編號、住所地址、家庭成員姓名及與戶主關系、文化程度、職業、民族、國籍、宗教信仰等內容。通過對上述事項依法注冊登記形成的民事登記證書，既具有保障公民合法權利的效力，又可作為各種民事訴訟案件的法律依據。因此，各國十分重視登記證書的簽發、管理與使用。相比之下，我國對戶口登記證書的功能、作用還缺乏深入了解，對簽發相關證書的程序比較忽略。上述問題，都有必要納入戶籍立法的范圍加以研究解決。在信息時代，公安機關可以通過信息化手段規范戶口登記管理流程，改變原有戶口登記管理均在公安派出所分散進行的狀況，在人口較為稠密、地理位置較為集中的地方設置戶口登記管理中心，統一行使戶口登記管理職權，從而節約警力，讓節約出來的警力更好地服務于社會、服務于居民。

其二，我國戶籍管理的法律依據，除《中華人民共和國戶口登記條例》外，還有《中華人民共和國居民身份證法》。兩者都由全國人大立法，這就牽涉到兩者之間的關系。從實踐上看，居民身份證制度是從屬于戶口登記制度的。居民身份證的登記內容，都以戶口登記制度為依托。沒有長期嚴密的戶口登記制度，居民身份證制度根本無法實施。以居民身份證管理代替戶籍管理是不可能的。但是，居民身份證制度立法已上升到法律層次，而戶口登記制度尚處于條例階段，這種法律地位不匹配的狀況亟需得到改變。

其三，改革戶口遷移制度，逐步落實公民的遷徙自由權利，是戶籍制度改革的重要目標。我國的憲法和法律取消了公民的居住遷徙自由權利，處理戶口遷移主要依據各種行政命令和政策規定。這種調節人口空間分布的辦法，有悖于市場規律，受到社會的廣泛質疑。如何建立與市場經濟體制相適應的人口流遷管理制度，強化動態情況下的人口管理，仍是戶口遷移制度改革面臨的重要課題。在國外，人口遷移流動主要靠市場和法制的辦法調節，很少使用行政干預手段。比如，日本東京的高物價，將周邊地區的人口有效地隔離在外。韓國采取征收特別稅的方法和信貸措施，加大中、小城市的基礎設施投入，成功地將工業活動和人口從特大城市分流出來。許多國家對遷移人口的注冊登記，沒有事前審批環節，實行事后遷移登記的遷徙自由原則。凡有居住條件的遷入者，一般可隨時向遷入地的人口管理部門申報常住人口。如何借鑒國外控制人口流遷的成功經驗，也是戶籍立法需要研究解決的問題。

二、理順戶籍制度的外部關系

理順戶籍制度的外部關系，是指國家立法部門要對戶籍制度的自身功能與附加功能加以準確區分，從體制、機制上合理劃分作為戶籍管理主管部門的公安機關和其他相關部門的登記管理職權，大力推進戶口登記管理信息的社會化應用。

首先，恢復戶籍制度的本來面目，正確處理戶籍制度與相關社會經濟制度的關系。現有許多戶籍制度改革理論，大多基于這樣一種認識：中國當代的戶籍制度，除了包括戶口登記制度、戶口遷移制度外，還包括商品糧油定量供給制度、勞動就業制度、醫療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方面衍生出的許多具體規定，它們構成了一個利益上向城市人口傾斜，包含社會生活多個領域，措施配套、組織嚴密的體系。這種認識完全拋開了現行戶籍管理法律法規的具體規定，對戶籍制度內涵與外延做出了擴大化理解，把本來只具有行政法屬性的戶籍制度泛化為政治制度和社會經濟制度。由于理論指導出現偏差，戶籍制度改革的目標指向往往不是戶籍制度本身，而是與戶籍制度掛鉤的眾多社會經濟制度，從而混淆了社會經濟制度改革與戶籍制度改革的區別，把戶籍制度改革引入歧途。近年來，許多地區進行的戶籍制度改革嘗試，表面上將各類戶口統稱為居民戶口，但只要涉及社會福利待遇分配，不同戶口之間的差別就會顯現出來。這說明，這些改革都沒有恢復戶籍制度的本來面目。是不是離開了戶籍制度，上述這些社會經濟制度就難以存在呢？顯然不是。上述社會經濟制度的實施之所以要以戶籍制度為依托，歸根到底是因為社會公共資源供應不足，相關社會福利還不能不加選擇地惠及所有城鄉居民。如果國家和地區能夠充分滿足社會公共資源的供應，各種利益分配制度就能從戶籍制度中剝離出來。比如，由于糧油副食品供應不足，我國從1953年開始，就把糧油副食品定量供應制度與戶籍制度掛鉤。但是，改革開放以后，我國從根本上解決了農產品的短缺問題，國家取消了糧油副食品定量供應制度，戶籍制度就能與糧油副食品供應制度完全脫鉤。這表明，與戶籍制度掛鉤的糧油統購統銷、勞動就業、教育、社會保障等社會經濟制度，可以不依賴于戶籍制度而獨立存在。

其次，從體制、機制上合理劃分戶籍管理職權。我國現行人口管理體制，存在著部門分割、交叉重疊現象。比如，國家衛生健康委員會管理人口的出生、統計育齡婦女數及人口的生育狀況;公安部管理戶口登記、控制人口遷移、進行年末人口統計;國家統計局進行人口抽樣調查;國家發展與改革委員會負責人口的宏觀管理;國務院還直接領導全國人口普查。實踐證明，人口管理政出多門，難免出現一些不協調的地方。在基層，生育政策的執行與出生登記制度經常發生沖撞;戶口遷移多頭審批，給群眾增添了不應有的麻煩，也降低了行政辦事效率;公安部、國家統計局、國家衛生健康委員會分頭統計人口，使人口統計數據間經常有出入;基層戶籍民警承擔了大量本屬民政部門職能的老人贍養和困難戶照顧等任務，加之管轄區域過大，戶籍民警不能相對穩定，警力不足的矛盾十分突出。為此，必須通過戶籍立法，理順人口管理體制，合理劃分戶籍管理職權。理順人口管理體制，還包括在戶籍立法中明確政府與社會、政府與市場在人口管理中的職責。戶籍管理的某些職能，社會和企業能夠行使的，應交給社會和企業辦理，而不要由政府部門全部包辦。

再者，大力推進戶口登記管理信息的社會化應用。在人口信息社會化應用方面，許多國家積累了不少成功經驗。比如，在丹麥，中央政府的民事登記局負責民事登記法規的制定和檢查，地方政府的民事登記處具體實施民事登記工作，并隨時把所注冊登記的人口信息通過網絡傳遞到國家的人口信息中心數據庫。丹麥的人口信息中心建有頗具規模的計算機房，能隨時掌握全國人口變動信息，直接進行人口信息匯總，人口信息系統實際上取代了定期的全國人口普查。丹麥的人口信息數據庫，廣泛服務于稅務、社會福利、教育、衛生、建筑、郵政、銀行、保險、警務、軍事等社會領域和私營企業。隨著人口信息服務領域的擴大，社會對人口信息系統的開發不斷提出新要求，反過來又促進了人口信息管理制度的完善。在我國，公安、計劃生育、統計等部門都建有人口信息管理系統，國家還每十年舉行一次人口普查，但耗費了巨大的人力、物力、財力得到的人口數據，許多政府部門不會用，企業和社會用不上，形成巨大浪費。在人類已經進入信息社會的今天，迫切需要我們借鑒國外的先進管理辦法，加快國家人口基礎信息庫的建設，解決人口信息的綜合應用問題，讓戶口登記管理信息在保障公民權益、維護社會穩定、促進經濟社會發展等方面發揮基礎性作用。