社區公共服務微效原因分析

穆欣欣

摘要：一般來說，社區公共服務是指城市社區公共服務的提供者通過一定組織和形式，向社區成員提供的在一定程度上具有非排他性、非競爭性和福利性的物品和服務，以滿足社區居民生活和工作的各種需求。從供給的角度看，社區公共服務主要是一種依托公共部門、公共資源或社會公共設施為社區居民提供公共物品的服務，體現了以政府為核心的公共部門的職能。從消費的角度看，主要是滿足社區居民的公共需求，體現的是解決社會公共問題。因此，從總體上看，社區公共服務的本質就是在社區范圍之內的公共事務如何管理、公共利益如何維護的問題。本文對城市社區公共服務面臨的困境進行探討，在政府主導下的社區公共服務與社區居民參與公共服務的視角出發，以泰山社區便民食堂的歷程進行分析。想要增加公共服務效能以滿足社區居民多元化需求就需要改變單一主體的社區服務結構。形成政府、市場、社會組織的多元化的社區服務結構。

關鍵詞：社區公共服務 多元化 創新機制

一、T社區便民食堂歷程分析

（一）T社區簡介

T社區成立于1999年，地處沈陽市皇姑區中部，小區內共有常駐人口8043人，其中老年人口數1997占小區人口24.8%。T小區擁有眾多民間組織團體，其中以T社區黨員服務隊、科普大學、合唱隊、舞蹈隊最為活躍。T小區內多為省直單位退休人員居住，是一個典型的老年人群體為主的老舊小區。

（二）便民食堂歷程及服務內容

T社區一直致力于公共服務的發展，2008年，沈陽市首批投入資金建造社區日間照料站，由于當時小區人員結構及需求等原因，社區并未成立日間照料站，用此資金申請了沈陽市首批社區便民食堂服務項目，并于2008年12月通過審批開始籌建，啟動資金十萬元，于2009年2月正式營業。

社區便民食堂是社區提供的公共服務，以非營利性、非競爭性為原則。主要業務是為居民提供午餐，每餐都配備兩素一葷，每份收費六元。為增加食堂菜品的豐富性和多樣性，每周三都會售賣包子以供居民選擇。T食堂主要工作人員為社區的公益性崗位人員，2009年增設售賣包子項目后，增加社區委員一名共同負責食堂運行。因工作崗位變動、人員退休無人更替，T社區便民食堂工作人員不斷減少導致服務質量下降，致使便民食堂于2017年11月停止營業，共運營八年。

（三）便民食堂服務策略

便民食堂運營之初，社區工作者以各種形式對食堂進行宣傳，在活動團體休息之余講解社區食堂的運營理念“惠民利民、踏實安心”，各個單元樓道張貼便民食堂的開業消息。擴食堂的知曉率，希望可以將政府提供的社區公共服務深入到小區的各個角落。

社區便民食堂主要針對的人群是以六十歲以上老人、低保戶及其他特殊群體。社區便民食堂是公共服務項目，十分注重服務理念，更是針對特殊群體人員進行個性化服務。社區除以低價售賣放心午餐外，還會為高齡老人、殘疾人、因病無法來食堂就餐的人員提供送餐服務。T社區工作者對用餐人群進行用餐滿意度調查，了解社區居民對便民食堂菜品的意見，如米飯的軟硬程度、菜式選擇、口味輕重等，以此來進行菜品調整。為了發揚民主精神，向個團體對社區食堂進行匿名意見收集。增加為特殊群體送餐服務、預定服務等，為最大化滿足小區居民的需求，付出了諸多努力。

（四）便民食堂服務模式

T社區便民食堂是依托政府的公共服務項目而產生，其運營模式不同于市場化餐飲，在政府主導的體制下，便民食堂的服務場地、設備設施、日常行政、服務人員、運行監管、工作成果都與政府有直接聯系。在經營上，食堂是公共服務項目，要保證低價平穩，幾乎無盈利?？梢哉f，T社區便民食堂是政府直接實施社會管理和服務的體現，是屬于政府單一主導的公共服務項目。

二、社區公共服務微效的原因分析

回顧T社區便民食堂的八年歷程，我們發現社區便民食堂的建立、運營到停業的原因主要是受到主導的政府以及參與的居民這兩大方面影響。

第一，從居民參與的角度出發來看，最初僅有15人左右穩定的在T社區便民食堂用餐，在社區食堂增加售賣包子這一服務項目后，用餐人員數從穩定的15名增加至30多名，售賣包子的數量也達到了80-100份，且供不應求。開展送餐以來，有10名左右的居民享受此項服務。由我們訪談方式得到的數據可知，居民選擇堂食用餐少存在以下幾種原因：其一，輿論影響。受訪的人群普遍知道T社區成立了便民食堂，可堂食用餐的居民十人中卻僅有三人，但在售賣包子的時候，來購買包子的居民是平時的三倍甚至更多。當問及原因時，部分受訪者表示去食堂吃飯如果讓鄰居知道了是一件不好的事情。認為自己家的兒女不惦記老人，導致老人只能去社區的食堂吃飯。但包子就不同了，食堂的包子干凈，味道好不會被鄰居說三道四。因此，外賣包子成了大多數居民的選擇。其二，吸引力問題。多數人表示食堂的午餐就是家常便飯，無其他服務，這并不足以吸引居民前來就餐。受訪者王大爺表示，自己還是喜歡老伴兒做的飯，家的味道吃得慣。受訪者張阿姨也表示自己的身體還算硬朗，午餐在家中自己煮飯不成問題和食堂的家常便飯也沒有什么差別，去食堂吃飯反而是折騰。而受訪者楊阿姨認為，去食堂吃飯就只是吃飯而已，和飯店一樣，她認為如果食堂可以提供休閑娛樂的場所和空間也許她也愿意和老伙伴兒們一同前往，比起提供的溫飽，更需要的是氛圍和關懷。這也體現出了政府提供的公共服務太過單一化，使居民的需求無法得到全面滿足。

第二，從以政府為主體提供服務的角度來看，發展社區公共服務是滿足居民日益增長的公共需求的一種合理方式。隨著市場經濟的發展和“小政府、大社會”改革，政府的職能也發生了重大轉變，政府由“劃槳者”逐步轉為“掌舵者”，滿足社會公共需求的重任必然有政府、市場和社會共同分擔。社區公共服務正是滿足社會公共需求的重要形式。社區公共服務必須要以社區居民需求為向導，以社區居民廣泛參與為前提。而以此為前提進行分析存在以下幾種問題：

1.政府服務手段較少，回應居民需求的能力薄弱。本應是“集體選擇”的結果，而行政化則往往屏蔽信息反饋渠道，導致公共服務的供給“一刀式”或供給錯位。

2.政府行政色彩濃厚，社區官民二重身份，半行政化管理、自治管理、社區公共服務多種職責集于一身，社區人員由政府聘用和考核社區與政府部門實際上是一種行政性的垂直關系，而非社區公共服務供給中平等的合作伙伴。以T社區便民食堂為例，泰山社區便民食堂成立伊始人員是由三名公益性崗位來運營，初期加入新增外賣包子服務項目后，社區委員被調動到食堂去增援公益崗位，在社區便民食堂外賣包子項目如火如荼的進行時，社區委員卻因為其他行政工作人員不足，以行政需求為先，而被街道辦事處抽調去負責其他行政工作。2013年僅剩4名社區工作者，維持社區正常行政事務運營都成為難事，還要送餐保持運營狀態，這使得社區便民食堂的用餐質量起伏波動。政府的公益性崗位，不屬于專業人員，只能滿足食堂基本運營，但從創新與發展的角度來看，社區便民食堂，需要專業知識儲備的專職人員來運營。無法滿足居民需求，也使得居民對社區便民食堂感到失望。

3.社區便民食堂除了政府的前提投入外，再無任何補貼舉措。社區便民食堂收支勉強持平偶爾虧損也是社區勉強維持周轉。社區便民食堂無經濟投入也無法提高午餐質量，很多居民也因此而放棄社區食堂。社區便民食堂是公益性質，想要長期良性運營下去，必須有扶持。然而社區普遍存在經費緊張、人手少、事務繁雜等難題。

4.社區公共服務項目也依賴于政府工作的側重點。食堂的發展進程，說明了政府工作側重點的影響。食堂發展一共四個階段。第一階段，始于2009年至2011年，發展狀態良好。社區主任全力支持，共有工作人員五人，不僅是試點社區食堂，更是沈陽市首批運營的社區食堂唯一堅持運營的，省內多次組織參觀學習。第二階段，2011年至2014年，正常運營。由于行政工作增加，政府關注度下降，社區工作人員退休，無新增人員補充減少至兩人。無法提升公共服務質量，保持食堂的基本運營。第三階段，2014年至2015年中期，維持運營。便民項目后繼乏力，政府的關注度繼續降低，到后來無人問津，導致大多數社區食堂相繼關閉。食堂只剩一名人員，面臨仍有需要的少數困難人群，T社區主任仍然堅持將食堂運營下去，為少數困難群體提供這項便民服務。第四階段，2015年中至2017年底，從勉強運營到關閉。由于社區主任的更換，對于公共服務的側重點再次轉變。轉移的工作側重點，讓社區食堂完全失去了支持。最后一名社區食堂公益性崗位被調走，T社區食堂正式的關閉。原本的沈陽市試點社區食堂就此結束了全部運營。

三、社區公共服務提升的發展方向

當前，隨著社會轉型進程的加快，大量公共服務的提供主體開始由政府轉移到民間，并呈現出公共服務社會化的發展趨勢。作為城市的基層組織，社區逐漸成為公共服務社會化的有效實現形式。公共服務逐漸從“單一、封閉”向“開放、多元”演進，政府、市場和社會組織在公共服務項目既不應是排斥異己的壟斷者，也不應是事不關己的局外人，而應該是真誠的合作者。實現公共服務的社區化可以有效整合社會資源，彌補政府壟斷公共服務供給的缺陷和不足，更好地滿足民眾對基本公共服務的需求，使服務惠及廣大社會成員。若從T社區便民食堂的運營歷程來看，社區的服務提供單一化是食堂最終停運的重要原因之一，居民希望社區的食堂不是單一的午餐提供，而是可以滿足居民休閑、娛樂、溫飽的環境氛圍。而社區要想加入其它的項目，除需要審批新的活動場地、設備設施、還需要考慮到人員配置，這些并不能夠按照社區單純意愿來提供，而政府的各項預算也是有限，想要快速實現居民多元化的需求顯然存在困難。此種情況下政府可以引用創新機制，政府不僅要加大對基層公共服務的財政投入，更應重視財政資源配置的有效性和最優化。在社區公共服務多元供給主體中，政府是責無旁貸的主導者，保障居民對社區公共服務的基本需求并保證服務的供給。政府作為主導者并不意味著它要直接生產供給公共服務，而是要充當安排者，決策者。至于公共服務的生產和提供，完全可以通過合同承包、補助、特許經營等形式由私營部門或社會組織來完成。也就是說，政府要與企業或非營利組織等市場主體建立互信互惠的合作關系，不斷拓展合作空間，利用市場機制來提高社區公共服務效率，滿足公共需求，并減輕政府負擔。

從居民方面來看，政府除了提供多元化的服務，還需居民的參與度提升。提升參與度只依靠社區工作者的宣傳和動員效果是其微的。動員需要方式方法，比起社區工作者行政性的宣傳方法，進駐在社區的各個社會組織團體的成員才是更具代表性的。居民往往會更加信任周圍鄰居、朋友、認識的人的說法、體驗。如何讓居民帶頭人帶領居民才是社區公共服務發展中社區應該著重研究的事情，我們要做的不僅是帶來優質的公共服務，更是要優質的公共服務高效率的、踏踏實實的真正服務于居民。

綜上所述，從T社區便民食堂的發展為例，我們看到公共服務的微效發展，主要是受到主導的政府以及參與的居民這兩大方面影響。目前基本公共服務從保障人類的基本生存權，基本尊嚴，健康要求，上升到保障全體社會成員基本生存權和發展權等等，未來的公共服務應該提供主體應由政府轉移到民間，并呈現出公共服務社會化的發展趨勢。社會公共服務若想發揮高效能，除了政府大力主導外更應以創新機制增加市場與社區組織的配合協調，以公平的方式分擔社區公共服務項目。吸引居民對公共服務項目的參與也是提高功效的方式之一，居民的參與程度直接影響公共服務項目的推行力度，長遠來看，社區公共服務不應是政府為居民的提供，而應是集合于政府、市場、社會組織為滿足社區居民切實需求的服務項目。