基于內容分析法的江蘇省養老服務政策分析

朱笑笑 錢愛兵

南京中醫藥大學衛生經濟管理學院，南京，210023

養老服務政策是為滿足老年群體因年齡增長、疾病等因素引起的多種心理、生理需求而采取的政府措施[1]。其以養老保障為基礎，提供生活照料、康復護理及精神文化等服務。江蘇省最早步入老齡化階段，全省人口基數大且老齡化進程較快。系統梳理養老服務政策文本，有助于把握府際間合作博弈關系，明確不同群體養老待遇差異等政策紅利與不足[2-3]。本研究采用內容分析法，通過三維分析框架量化江蘇省不同老齡化階段、為滿足不同需求的政策工具使用偏好，以期為其他省市積極應對人口老齡化提供參考。

1 資料來源與方法

1.1 政策來源

從省人民政府網、江蘇民政網等官網中檢索并篩選2000-2018年省級層面頒布的養老服務政策。納入標準：標題或正文中包含“養老服務”；涉及老年照護、老年教育體育文化活動、老年用品產品等相關領域。排除標準：批復、函類型公文；衛生健康政策、醫療保險制度等與養老服務存在交叉的政策；經部門或機構轉發的政策；養老機構或設施的評分細則。結果共納入24項政策，涉及省民政廳、省財政廳等32個頒布機構。

1.2 研究方法

采用內容分析法計量江蘇省養老服務政策文本。內容分析法是通過編碼、歸類等方式將定性文本轉化為分析單元，再統計定量指標的方法[4]。政策文本涉及對象多元且信息非量化，借助內容分析法可以提取大量文本數據并客觀比較其內容異同。本研究以政策工具維度為主線，養老服務需求層次、老齡化進程為輔助，描述并分析該省養老服務政策特征。

1.3 內容編碼及數據統計

遵循不可細分原則，按“政策編號-章節-具體條例”的順序進行人工編碼。共獲得546個分析單元。利用Excel錄入數據，按照分析框架，采用分類匯總功能對數據進行量化統計。

2 結果

2.1 政策工具基本情況

政府共使用193項供給型、314項環境型及39項需求型政策工具。管制法規類工具使用頻次最高，占28.8%，策略措施類及公共服務類工具其次，分別占17.8%及15.2%，而服務外包類工具僅占0.9%。為滿足老年人生理、安全、社交、尊重及自我實現需求的政策工具分別占37.9%、37.2%、12.3%、7.5%及5.1%，呈階梯狀分布。從需求層次分析政策工具：①69項供給型、113項環境型及25項需求型工具用以滿足老年人的生理需求。其中，管制法規類占33.3%，包括明確贍養人義務、規定政府供養職責、制定養老機構收費標準等。基礎設施類占13.5%，包括適老化改造家庭設施、建設公辦養老機構、完善居家養老服務模式等。②76項供給型、119項環境型及8項需求型工具用以滿足其安全需求。其中，管制法規類占40.9%，包括保障老年人合法權益、為特殊困難老年群體提供醫療救助等。公共服務類占16.7%，包括設立老年病科、建立老年人健康檔案、提供醫療上門服務等。③34項供給型、27項環境型及6項需求型工具用以滿足其社交需求。其中，公共服務類占35.8%，包括免費開放公園、建設老年人活動中心、提供體育文化活動場所等。策略措施類占31.3%，包括組織志愿者慰問空巢孤寡老人、鼓勵家庭成員發揮精神慰藉及心理支持作用等。④9項供給型、32項環境型工具用以滿足其尊重需求。其中，策略措施類占61.0%，包括開展“敬老、愛老、助老”教育活動、弘揚尊老美德、設定“敬老月”等。公共服務與目標規劃類均占12.2%，包括完善尊老金制度、提高尊老金標準、營造積極養老環境等。⑤5項供給型、23項環境型工具用以滿足其自我實現需求。其中，策略措施類占67.9%，包括設立老年人才庫、鼓勵老年人發揮特長、提供多種老年崗位等。目標規劃類占14.3%。在制定“十二五”、“十三五”老齡事業發展規劃時，政府均設立“老年志愿者占老年群體比例達到15%”等目標。見表1。

2.2 政策工具使用力度與老齡化進程維度的頻數分析

供給型工具為養老服務發展提供推力，環境型工具用以營造積極健康的發展環境，需求型工具則為養老服務發展的拉力。江蘇省自2014年進入中度老齡化階段(老年人口占比超過20%)，結果顯示，政府在輕度老齡化階段共使用232項政策工具，在中度老齡化階段新增314項政策工具。環境型工具在兩階段占比均最高，分別為56.9%及58.0%。供給型工具使用力度略有下降，占39.2%及32.5%。需求型工具占比由3.9%提升至9.6%。對比兩階段政策工具使用偏好：①供給型工具中，政府對科技支撐類工具的關注度顯著提高，其次為人才培養類及信息支持類，但公共服務類工具占比仍最高。②環境型工具中，金融服務類工具漲幅最大，占比最高的政策工具由策略措施類變為管制法規類。③需求型工具使用力度明顯增加，政府主要借助采購服務類工具，也開始使用海外交流類工具，而減少使用服務外包類工具。見表2。

表1 政策工具-需求層次維度頻數分布表

表2 政策工具-老齡化進程維度頻數分布表

2.3 需求層次與老齡化進程維度的頻數分析

進入中度老齡化階段，江蘇省年均政策頒布量由0.8項提升至2.8項。政府對于各層次養老服務需求均有所關注，關注重點仍在于其生理健康及安全需要，其關注度由62.9%上升至83.8%，較更高層次需求的關注度則相應降低。具體表現為：①輕度老齡化階段，政府關注度隨老年人需求層次的升高而下降。35.8%的政策用以滿足老年人的生理需求，27.2%的政策涉及其安全需求。②中度老齡化階段，政府關注重點由生理需求轉變為安全需求。44.6%的政策用以滿足老年人的安全需求，為滿足其生理需求所頒布的政策增長至39.2%。政府對于其社交需求的關注度則由18.1%下降至7.6%，對尊重需求的關注度也由12.1%下降為4.5%。兩階段政府對于老年人自我實現需求的關注度均最弱，政策占比由6.9%下降至4.1%。見表3。

表3 需求層次-老齡化進程維度頻數分布表

3 討論

3.1 政策已充分滿足基本養老需求，但需提高養老服務需求層次

江蘇省老齡化、高齡化趨勢明顯，政府提出需建立涵蓋社會保障、醫療保險、法律服務等多層次的養老服務體系。現階段24項政策均以滿足老年人膳宿需求或提供醫療優待為主，政府關注度及政策力度隨養老服務需求層次升高而減小。為滿足老年人生理需求，政府大力完善居家養老服務模式。《江蘇省“十二五”老齡事業發展規劃》提出“鞏固家庭養老地位”，指出家人及家庭對老年生活的重要性。《江蘇省“十三五”養老服務業發展規劃》強調“加強社區與家庭適老化改造”，改善老年人生活環境，為其居住、出行提供便利。在此基礎上，政府頒布《省政府關于加快構建社會養老服務體系的實施意見》，推行社區居家養老，并發揮公辦養老機構的托底作用。為滿足其財產安全、醫療護理等安全需求，政府制定《江蘇省老年人權益保障條例》，鼓勵老年人學法、用法，依法維權。并多次強調“提升老年醫療衛生服務能力”、“落實老年醫療服務優待政策”，滿足其就醫、護理需求。同時政府意識到老年群體的生存質量與其空巢狀態、所獲得的社會支持相關[5]，通過補充老年教育、老年體育、老年旅游等服務以充實其精神文化生活。江蘇省率先出臺《關于推進老年人精神關愛工作的指導意見》，提倡“快樂晚年精神關愛行動”，將失獨、失能、高齡老人作為定期慰問、心理疏導的主要服務對象，鼓勵《老年周報》、江蘇云媒體宣傳健康老齡化，并重點開展“溫暖空巢”、“舞動夕陽”等項目。在《關于加快我省老齡事業發展的意見》中，政府提倡各市、縣建設老年人活動中心，免費提供體育文化活動場所，并鼓勵志愿團隊慰問空巢、孤寡老人以滿足其情感交流、精神慰藉等社交需求。為滿足其尊重需求，以上政策均強調開展“敬老、愛老、助老”教育或“敬老月”活動，并加大社會供給，通過發放尊老金以提高80歲以上老年人生活水平。為滿足其自我實現需求，在2000年政府就指出需設立老年人才庫，為其再就業提供平臺。并結合江蘇省教育資源發達優勢，擴大老年大學辦學規模，借助電視、網絡媒介開展遠程教學，同時設立社區老年教育場所全覆蓋等目標，鼓勵老年人接受繼續教育。綜上，政府已充分滿足基本養老需求，需進一步重視其精神文化需要，通過提高養老服務需求層次改善其生活質量。其余省市也需在充分滿足老年人生理、安全需求的基礎上，因地制宜開展老年文化活動，提供個性化精神關愛服務，并加快出臺老年人精神關愛等政策。

3.2 政府應組合使用環境型及供給型工具，加大需求型工具的使用力度

江蘇省政府側重使用環境型、供給型工具。國家層面的養老服務政策也存在需求型工具缺失，政策工具選擇單一且結構失衡的問題[6-7]。整體而言，政府對于拉動養老服務產業需求的刺激較少。但江蘇省已逐步提高需求型工具占比，通過提高海外市場、采購服務類工具使用力度，加大對養老服務市場發展的拉力以釋放多元消費需求。2015年，12個部門聯合出臺的《關于加快養老服務產業發展的若干意見》就提出將養老服務產業納入“十百千”行動計劃，促進其集聚化集約化發展。同年，《關于加強對外合作交流 鼓勵外資參與養老服務業發展的意見》在全國率先出臺，政府采取外資與內資同等待遇的激勵措施吸引海外資本及人才，并開放海外市場，舉辦國際養老服務業博覽會以刺激養老需求。政府購買養老服務的范圍也逐步擴大。由此可見，政府重視消費市場拉力及推力的均衡作用，刺激并釋放社會養老服務需求。隨經濟水平提高，老年人的消費能力增加且消費需求多樣，各省市需及時加強需求型工具使用力度，拉動消費需求，多樣化組合使用各類型政策工具，重視工具的協同作用。

3.3 政府需優化政策工具滿足養老需求

江蘇省已進入中度老齡化階段，老年群體規模增加，然而相關從業人員短缺且素質良莠不齊[8-9]，導致社會養老服務供給不足。故政府應提高人才培養類工具的使用力度，通過培養培訓醫護人員及從業人員、推行職業資格證書制度、提高工資待遇等方式保障養老服務人員供給。此外，應增加信息支持及科技支撐類工具的使用頻次，結合互聯網、物聯網等高新技術發展智能化養老服務，以緩解資源緊張[10]。2014年的《江蘇省政府關于加快發展養老服務業完善養老服務體系的實施意見》提出，采用先進技術引導相關企業創新發展。2017年政府頒布《江蘇省“十三五”老齡事業發展規劃》，進一步鼓勵養老服務企業借助信息化技術發展“互聯網+養老服務”，提出養老服務信息覆蓋率達95%以上的目標，并在南京開展智慧養老服務平臺試點。各省市需綜合考慮社會發展、配套設施及群體特征，優化政策工具以保障社會養老服務供給并促進市場規范化發展。

3.4 養老對象多元且養老需求多樣，政府需及時調整養老服務關注重點

隨著老齡化程度加深，少子化、小型化家庭數量增加，高齡、半高齡，失能、半失能群體規模擴大，部分家庭面臨不同程度的養老困境，故政府應針對社會迫切養老需求調整政策。在輕度老齡化階段，政府已采取多項政策保障老年人最基礎的生理需求。2007年《省政府辦公廳關于進一步做好老年人優待和服務工作的通知》出臺，完善了城市“三無”及農村五保老人供養制度，并提高低保老人補助標準。《江蘇省老年人權益保障條例》從生活補貼、照料服務等各方面滿足“老有所養”，不斷提高社會保障水平。進入中度老齡化階段，政府

補充完善滿足其生理需求的政策措施，同時推動醫療衛生與養老服務融合，出臺《關于全面推進醫養融合發展的意見》、《關于深入推進醫療衛生與養老服務相結合的實施意見》，實現醫療康復資源與養老資源共享，并探索建立了長期護理保險制度，充分滿足“老有所醫”。關注重點的變化說明上一階段滿足其生理需求的政策已相對完善且卓有成效，政府開始關注更高層次的養老需求。也說明隨經濟水平提高及身體素質變化，老年人對財產安全及醫療服務的需求上升。但政府對其余養老服務需求的關注度下降，可能是因為養老對象多元且養老需求多樣而社會資源有限，現階段無法滿足更高層次需求。各省市需掌握全省老年人特征，將有限資源用于滿足社會主要需求，并在經濟允許的范圍內提高老年人生活水平。同時也需注意在老齡化程度較輕時及時完善相關政策，充分保障最基礎的養老需求，以積極應對老齡化進程加快導致的復雜化養老問題。