我國中醫藥法普法現狀分析

彭瑩瑩 黎相麟賈二萍蔣明珠沈 曉 任 艷 余海洋 張 亮熊巨洋

1 華中科技大學同濟醫學院醫藥衛生管理學院，武漢，430030；2 國家中醫藥管理局法監司，北京，100026

2017年7月1日，《中華人民共和國中醫藥法》(以下簡稱《中醫藥法》)正式實施，中醫藥的重要地位、發展方向和扶持措施在法律層面上首次得到承認。《中醫藥法》的出臺是一個重要里程碑，對于扶持、保障和促進中醫藥事業發展具有重要意義[1]。作為我國第一部全面、系統體現中醫藥特點的綜合性法律，普法工作是推進《中醫藥法》落地的重要一環。因此，本研究從傳播要素出發整理分析《中醫藥法》實施1周年后的普法現狀，探究我國《中醫藥法》普法推進中存在的障礙，進而提出優化普法工作的對策，為更好地推動《中醫藥法》落地提供參考。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

定量資料來源于除臺灣省、香港特別行政區、澳門特別行政區外31個省級行政區域中醫藥管理部門上報國家中醫藥管理局的《關于學習宣傳貫徹中醫藥法工作情況匯報》文件，共計31份，涵蓋各省各級組織《中醫藥法》普法主體(部門)、形式、內容以及普法學習的場次、人數、行業分布等數據信息。

定性資料來源于典型地區座談、實地考察的記錄材料。根據調研目的和要求，通過立意抽樣方法選取東北及西北地區、西南地區、華北地區、華東地區作為4大實地調研片區，每個片區通過立意抽樣分別選取陜西省、貴州省、內蒙古自治區、上海市4個省級行政區域進行片區集中座談。座談提綱由調研組專家擬定，相關調研人員將座談記錄成文，共4份文件。調研片區、座談內容、參與人員信息(共計71人)見表1。同時，對舉行片區座談的4個省級行政區域進行實地考察，每個省級行政區域通過立意抽樣法選取2個設區市縣，共8個調研市縣，采用目的抽樣法抽取各市縣的中醫醫院、社區衛生服務機構、備案中醫診所和中藥企業等，累計考察14家基層單位，見表2。實地考察中，調研人員將機構發展現狀、基層人員反映的問題及專家建議等記錄成文，共14份文件。

1.2 研究方法

以中國知網為數據源，檢索時間跨度為2012-2018年，檢索關鍵詞為“普法”、“法律宣傳”、“法律信息傳播理論”等，檢索策略為單一、組合關鍵詞并用，手動篩選檢索結果，最終獲得78篇文獻。通過瀏覽中國政府網、國家中醫藥管理局官網，查閱有關《中醫藥法》普法宣傳的法律政策。通過文獻梳理，基于拉斯韋爾傳播理論的傳播要素[2-4]，以普法主體-普法內容-普法媒介-普法受眾的傳播路徑為分析邏輯，結合實際普法法律政策與調研結果，分析《中醫藥法》普法存在的問題，提出對策。

注：帶*省份為各片區實地調研的省級行政區域，其省會城市為座談會地點。

表2 14家基層單位分布情況/家

注：各市縣抽取的基層單位數不一。

1.3 統計學方法

采用Excel 2016錄入31個省級行政區域《中醫藥法》普法數據資料，利用SPSS 22.0進行數據清洗、整理，對《中醫藥法》實施1周年后的普法現狀進行描述性分析。

2 結果

2.1 《中醫藥法》普法主體組成

截至2018年6月，各省級行政區域的普法主體均含衛生計生行政部門。其中衛生行政系統內，20個省級行政區域的普法主體包括中醫藥管理部門，僅4個省級行政區域普法主體有衛生監督部門。19%的省級行政區域普法主體含省級人民政府，16%的省級行政區域普法主體含省級人民代表大會。福建省、山西省等6個省份聯合社會團體、相關企業的力量進行普法宣傳，海南省、湖南省等5個省份的普法宣傳主體含中醫藥院校、科研機構，僅上海市、湖北省、貴州省衛生計生行政部門聯合食品藥品監督部門、教育部門、財政部門等多部門進行《中醫藥法》普法活動。見圖1。

圖1 各宣傳主體覆蓋的省份數及比例

2.2 《中醫藥法》普法內容

31個省級行政區域均進行了《中醫藥法》基本內容的學習宣傳。而56.7%的省份在對中醫藥法進行宣傳的同時，也對中醫藥相關的知識與文化進行普及。在有詳細數據信息的17個省份中，有13省份進行了《中醫藥法》主要內容與基本釋義的學習，有6省強調了《中醫藥法》立法背景、意義、形式的學習，有5省普法內容涵蓋了《中醫藥法》的重要內容與亮點。寧夏回族自治區、浙江省、四川省《中醫藥法》普法內容還包含政策措施、配套文件的解讀，僅河南省強調了對執法注意事項的學習，西藏自治區針對不同人群、不同職業采取相適應的宣傳內容。大部分省份僅強調《中醫藥法》的基本內容，對《中醫藥法》的立法背景、意義、配套政策與執法注意事項等重點、亮點內容鮮有把握。

2.3 《中醫藥法》普法方式及媒介運用

截至2018年6月，全國31個省級行政區域均采用了培訓、學習班的形式來進行宣傳普法，其次有24個省級行政區域采用了微博、微信公眾平臺、電視等新舊媒體結合的宣傳方式，其中有7個省未采用新媒體的宣傳方式，如甘肅省、遼寧省、寧夏回族自治區等仍僅選擇廣播電臺、電視等舊媒體方式進行宣傳。17個省采用了義診與健康、法律咨詢的宣傳方式，15個省采用了講座、座談會的方式，14個省舉辦知識競賽來進行普法，12個省開展了文藝演出、大型活動，7個省通過訂閱學習、下發中醫藥法釋義來進行宣傳，僅云南省與上海市借助外宣平臺推動《中醫藥法》走出國門。見圖2。

圖2 《中醫藥法》普法方式運用情況

根據實地考察與上報材料，在《中醫藥法》實施1周年里，少數典型地區結合中醫藥文化創新普法方式。如貴陽市某中醫館通過與社區居委會、物業管理公司、社區業委會等機構聯動，構建覆蓋社區家庭的中醫藥法、中醫藥文化宣傳平臺；云南省通過第8屆大湄公河次區域傳統醫藥交流會、南亞東南亞國家商品暨投資貿易洽談會，拓展《中醫藥法》外宣渠道。

2.4 《中醫藥法》普法受眾范圍及行業層次

至調研時間為止，全國直接參與學習、了解《中醫藥法》相關知識的人次數累計達480.6萬。其中各省級行政區域共開展約6600次培訓、學習講座活動，輻射受眾人次數累計達109.4萬；舉行中醫藥法知識競賽、健康咨詢與義診等活動所輻射的受眾人次數共計約52.2萬；而借助新媒體參與學習《中醫藥法》的受眾范圍更廣范，人次數累計達319萬。

從普法受眾的行業層次來看，30個省份的普法受眾覆蓋了醫療機構，僅安徽省未強調對醫療機構的普法。84%省份的普法受眾覆蓋了各層級衛生行政部門，19個省級行政區域覆蓋了衛生監督部門，超過一半的省級行政區域覆蓋了各層級中醫藥管理部門，39%的省級行政區域覆蓋了其他社會群眾，8個省級行政區域覆蓋了教育、科研單位，6個省級行政區域覆蓋了各層級相關政府職能部門，6個省級行政區域覆蓋了醫藥類企業，僅有5個省級行政區域的涵蓋學術團體。見圖3。

圖3 《中醫藥法》普法受眾行業層次情況

3 討論

3.1 部分執法部門缺位較嚴重

調查顯示，各省衛生行政部門均組織了《中醫藥法》普法，但各省普法主體不一，其中衛生監督部門、藥品監督管理部門等相關執法部門缺位嚴重。《中醫藥法》第五十三條至第五十六條提出本級人民政府、中醫藥管理部門、藥品監督管理部門、衛生監督部門等為相關條例的執法主體。而中共中央明確提出實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，明確執法主體的普法責任。但實地考察與座談交流發現，各責任單位主體意識薄弱，許多省級行政機關將《中醫藥法》普法責任主體僅理解為衛生行政部門。其原因一是“誰執法誰普法”責任制未有效落實，執法部門對普法責任制內涵認識不清，忽略了《中醫藥法》執法普法主體多元性，普法仍為某一部門的職能[5]；二是中醫藥管理體系有待完善。根據各省上報材料，省級及以下行政區域中醫藥管理組織不健全，大部分地區以衛計委內設中醫處的形式存在，僅三分之一的省份建立了中醫藥事業發展聯席會議制度，這導致中醫藥管理部門難以聯合多部門促進法律政策落地[6]。建議盡快在中醫藥事業領域建立健全普法責任制，明確普法責任制運作機制和工作要求，厘清“普法責任主體”范圍；另一方面，各級地方政府應盡快完善基層中醫藥管理組織設置，推進中醫藥事業發展聯席會議制度建設，同時強化普法經費保障，積極建設專業人才隊伍，為推進普法提供客觀物質條件[7]。

3.2 大部分省級行政區域對普法內容重點把握不足

`各省均對《中醫藥法》的法律內容進行了宣傳，但已有數據中只有23.5%的省級行政區域把握了配套政策措施、執法注意事項等實用性內容，極少地區普法內容具有受眾針對性，這與盛秋生的研究結論相似[8]。造成該現象的原因在于普法部門內未建立完善的普法績效制度，導致普法工作流于形式[9]。公眾并非普法活動的被動接受者，但由于相關部門普法不規范，缺乏制度引導其關注受眾需求，普法策略多從政府部門角度制定，使得系統內存在消極普法態度，常采取一刀切、通篇宣傳的方式來普法[10]，導致現實普法中受眾需求和普法內容存在差距，重點內容把握不足，與執法、用法相脫節。應在中醫藥事業系統內建立普法工作績效制度，激勵責任主體重視《中醫藥法》普法成效，關注受眾信息需求，促進法律實際應用。各省級行政區域可根據不同的宣傳對象，摘選出相應的權利、職責和法律責任等法律內容進行分類普法[11]，在有限時間和精力內使受眾掌握重點與最需要的法律知識。

3.3 普法形式仍以傳統形式為主

研究結果顯示，大部分省級行政區域采用了新舊媒體結合的普法方式，但主要普法形式仍相對傳統，多為單向傳播，集中在發放材料、法治講座等基本形式，缺乏創新性與互動性，這與楊雄華等的基層普法研究結論類似[12]；同時僅云南省和上海市通過外宣平臺宣傳《中醫藥法》。傳統普法形式常為單一性、灌輸式單向傳播，缺乏互動性，且存在時間成本高、效果甚微的缺點[13]。而造成《中醫藥法》普法形式仍以傳統形式為主的原因在于責任主體對普法系統和環境認識不足，常以行政權威手段開展普法，表現為單向信息傳播手段，缺乏普法者與受眾間的互動[14]。同時在對上海市進行實地調研中了解到，《中醫藥法》相關的外宣平臺較少，這可能是導致僅上海市與云南省運用外宣平臺普法的客觀原因之一。因此建議整合政法、媒體資源，創新新舊媒體協同發展模式，策劃參與性、互動性強的普法活動[15]，將普法與法律應用的實際案例有機結合，推進交互或實踐式普法；同時各級政府應把握“一帶一路”政策機會，積極建設外宣平臺，進一步增強《中醫藥法》的輻射力和影響力。

3.4 普法工作未重視衛生行政系統外的社會受眾

根據中共中央《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》，國家機關承擔系統內普法和社會普法的雙重責任。研究發現，《中醫藥法》實施1周年普法直接受眾達480.6萬人，受眾數量大但范圍窄，集中于行政機關內部，忽略了醫藥企業、教育科研機構等社會公眾，系統內普法與社會普法不平衡，這與丁萍等的研究結果相符[16]。主要原因一是自我國普法活動開始以來，行政機關人員是公權力的行使者與法律的執行者，一直都是最早進行普法的受眾群體[17]；二是由于普法形式仍以傳統方式為主，缺乏吸引力，法律信息晦澀難懂，導致行政系統外的社會群體受眾較少[18]。建議在創新普法方式的基礎上，擴大普法受眾廣度，堅持系統內普法與社會普法并重。在行政系統內，通過健全完善日常學法制度，推進國家工作人員學法經常化，領導干部帶頭遵法學法守法用法[19]；系統外，通過豐富普法方式、精準普法，增強社會公眾對法律的理解和認知。