我國道地藥材地理標志保護現狀與對策

張宇清 高 珊 張櫻格

湖北中醫藥大學人文學院，武漢，430065

道地藥材是我國傳統優質藥材的代表，具備“品牌”的基本條件[1]。地理標志是知識產權保護的重要客體，實踐中我國道地藥材主產區也主要通過地理標志制度來實現其保護需求。但是，在肯定地理標志制度對道地藥材產業所起的促進作用的同時，也不應忽視運用中的現實問題。

1 道地藥材與地理標志

1.1 相關概念

《中華人民共和國中醫藥法》(以下簡稱《中醫藥法》)首次提出道地藥材的法律內涵，是“經過中醫臨床長期應用優選出來的，產在特定地域，與其他地區所產同種中藥材相比，品質和療效更好，且質量穩定，具有較高知名度的中藥材。”

WTO《與貿易有關的知識產權協議》(以下簡稱“TRIPs協定”)將地理標志定義為：“其標志出某商品來源于某成員地域內，或來源于該地域中的地區或某地方，該商品的特定質量、信譽或其他特征主要與該地理來源有關”。《中華人民共和國商標法》(以下簡稱《商標法》)規定，“地理標志，是指標示某商品來源于某地區，該商品的特定質量、信譽或者其他特征，主要由該地區的自然因素或者人文因素所決定的標志。”

1.2 道地藥材與地理標志的內在契合性

《中醫藥法》鼓勵采取地理標志產品保護等措施保護道地藥材。首先，從道地藥材的歷史沿革、再到生產加工，甚至是命名方式，無不與地理標志內涵相對應，兩者在自然因素和人文因素上非常契合。其次，地理標志具有集體性和共有性。道地藥材知識是群體智慧的結晶，具有鮮明的集體性特點，在其傳承過程中又不斷創新，凝聚了無數臨床經驗的總結，是集體性的共有權利，應屬道地藥材生產者和經營者集體共有，故道地藥材與地理標志在主體上具有相似性。最后，地理標志在傳承歷史文化方面有特殊作用；道地藥材是傳統中醫藥理論的重要成分，包含中醫對宇宙、人與自然的認識與思考，具有獨特深厚的文化內涵。所以，道地藥材與地理標志對于文化的傳承相得益彰。

2 我國道地藥材地理標志保護現狀及存在問題

2.1 我國道地藥材地理標志保護現狀

國務院機構改革之前，我國有三個行政管理系統涉及地理標志保護。分別是國家工商總局的地理標志證明商標或集體商標、原國家質檢總局的地理標志產品、原國家農業部的農產品地理標志。經檢索原國家質檢總局、國家工商行政總局和原國家農業部公告，得到截止2017年12月31日我國道地藥材運用地理標志制度保護基本數據，見表1。

2.2 我國道地藥材地理標志保護存在的問題

2.2.1 地理標志法律體系不健全。2018年國家機構改革之前，我國地理標志保護涉及多項法律法規和部門規章，其中《商標法》是法律，《地理標志產品保護規定》和《農產品地理標志管理辦法》都是部門規章。由于總體頂層設計缺乏以及各制度間統籌協調不夠，整合缺乏有效性，導致綜合優勢并不明顯。臺灣學者曾指出中國內地在地理標志保護相關法令與制度設計上若缺乏全盤考慮與整合則易出現問題[2]。一是易導致權利沖突，加重權利人負擔。多頭管理模式下，申請人無所適從，

表1 我國道地藥材地理標志保護情況

難以抉擇。如要三者兼顧或者兼顧其中兩者，不僅會造成法律資源和行政資源極大浪費，加重企業和行業協會負擔，也易導致行政權的濫用。如湖北的板橋黨參，安徽的霍山石斛分別獲得地理標志商標保護和地理標志產品保護；安徽省九華黃精、甘肅省隴西白條黨參和隴西黃芪等均獲得了三重保護。多重保護導致同一地理標志上出現多個權利的競合，如若多個權利分別歸屬于不同的權利人，不僅會引發權屬糾紛，同時也給行政主管部門帶來執法、監管上的難題。如典型案例“溫縣鐵棍山藥專業合作社訴賈某某侵犯商標權案”。二是保護標識過多，淡化地理標志顯著性。商業性標記的主要功能在于區分與識別商品或服務。若申請了多重保護，則其衍生產品包裝上出現的多種標識可能削弱每一種制度的作用，淡化顯著性，混亂消費者認知。

2.2.2 管理機構設置分散。“三軌并行”模式下，各部門職責分散，缺少協調機制，管理權限上存在重疊和諸多漏洞，導致道地藥材地理標志管理政出多門，效率低下[3]，保護成本增加，難度增大。行政審批機關多為被動地審核保護對象的合法性，對權利主體的資格卻沒有任何認定程序或限制性規定，任何人都有可能自由、免費地獲取道地藥材遺傳資源。且行政審批機關在具體的審批過程中受專業背景所限難以把握道地藥材的實質性內涵，授權條件尺度不一，不當授予的情形時有發生[3]，導致道地藥材市場秩序混亂，產區、藥農的利益無法得到保障。

2.2.3 地區發展不均衡。相比知名商標，地理標志的社會認知程度依然較低，仍有地區還未認識到道地藥材運用地理標志制度保護的核心價值。主要原因是品牌資源挖掘不充分、經濟保障不到位以及保護意識的缺乏[4]。我國存在地區分布明顯不平衡現象。道地藥材資源豐富的四川、甘肅、貴州和湖北在運用地理標志制度方面意識較強，成效明顯，但廣西、青海、寧夏和西藏等省(自治區)與當地道地藥材資源相比，所占比例明顯偏低。部分道地藥材傳統產區對于運用地理標志制度保護道地藥材資源的意識亟待加強。

2.2.4 重注冊(申請)輕使用。地理標志制度在帶動區域經濟跨越式發展、助力精準扶貧、推動供給側結構性改革等方面發揮了重要作用，但仍存在申請熱、使用冷的問題。原因可能在于，一是注冊人(申請人)對地理標志的使用方法、承擔責任和相應義務缺乏了解，使用積極性不高；二是部分地區一味追求地理標志數量的增長，對有效管理和發展工作探索不足，加上地方政府缺乏有力引導，忽視了品牌打造和培育；三是一些道地藥材加工企業少，規模小，缺乏龍頭企業帶動，實質性的經濟效益不明顯；四是一些中藥材協會只熱衷于證明商標許可，收取使用費，忽視對使用主體的指導，技術服務、管理水平較低。

地理標志的生命在于使用。國家知識產權局官網數據顯示，截至2018年6月底，國家地理標志產品有2359個，核準專用標志使用企業8091家。但醫藥企業、種植協會、合作社等申請使用地理標志產品專用標志的很少，依舊沿用已有的自家標識或不做任何標識處理的方式，銷售給中間商或消費者。四川省和湖北省分列道地藥材地理標志總數全國前2位，但四川省核準使用地理標志產品專用標志的企業只有10家，涉及10種道地藥材；湖北省有51家企業核準使用地理標志產品專用標志，涉及的道地藥材只有4種[5]。兩個道地藥材資源豐富的省份均存在專用標志使用率偏低的問題，質量和品牌效應未能充分發揮。

2.2.5 重產量輕質量。地理標志制度最重要的功能是對保護對象的質量進行控制。我國道地藥材種植一直以散戶種植為主，近些年亦大力推進中藥材扶貧，雖推動了扶貧工作，但也影響道地藥材規范化生產水平。由于管理不到位，部分道地藥材產區重產量輕質量，為提升經濟利益盲目擴大種植面積，為節省人力和物力，沒有堅持傳統生產加工技術，忽視了道地藥材綜合質量特征。單純追求指標性成分含量達標，生產中存在濫用化肥、農藥、生長調節劑，隨意縮短栽培年限的現象，無法保證藥材質量和臨床療效[6]。道地藥材的“道地性”正逐漸喪失。《2018年藥品質量不合格數據年度報告》顯示，不合格藥品中中藥材(藥材及其飲片)占比達72.98%，幾乎遍布全國各個省份，湖北、江西、山東、甘肅、廣東五個省數量較多，新上榜的不合格藥材中不乏道地藥材。

3 對策

3.1 重構我國地理標志法律體系

我國地理標志保護制度已經無法滿足中醫藥事業發展的法治需要。2018年3月，國務院機構改革方案明確重新組建國家知識產權局，集專利、商標、地理標志于一體，并由國家市場監督管理總局管理。這是建立統一地理標志保護制度、優化地理標志頂層設計的根本保障，能夠有效免避因制度沖突而造成的內耗。

3.1.1 確定我國地理標志法律保護新模式。國際上，地理標志保護存在專門法保護(主要是歐洲大陸國家)和商標法保護(主要是美國等新移民國家)兩種模式。近年來已出現兩大模式相互借鑒、交融的發展趨勢，2015年世界知識產權組織通過的《里斯本協定日內瓦文本》也體現了這一發展趨勢。

我國選擇了兼采“商標法+專門法”的雙軌制保護模式。首先，《商標法》規定“縣級以上行政區劃的地名”不得作為商標使用，能夠很好地保障地理標志地區內相關生產者利益。同時，集體商標和證明商標在證明商標使用者的身份及商品的產地方面具有一定作用，為地理標志的相關“利益方”提供了多樣化的選擇，最大限度保護地理標志。其次，應選取有相當商業價值的部分先行予以立法保護，專門法保護地理標志既是國情需要，也是現實需要。《中華人民共和國民法總則》(以下簡稱《民法總則》)第一百二十三條規定地理標志是知識產權客體之一，為全面加強地理標志保護奠定了良好的法律基礎。目前涉及作品、專利、商標、植物新品種等保護的單行法及配套法規均已施行，所以地理標志專門保護立法有據。應借鑒國外經驗并根據TRIPs協定的有關規定制定《地理標志保護法》[7]，與《商標法》位于同一法律階位。該專門法包括總則性規定(立法宗旨、定義、管理機構等)、地理標志權主體及內容、地理標志權的取得(注冊(登記) 的申請、受理、審核、批準、撤銷等)、地理標志使用的管理(注冊人的管理和主管部門的監管等)以及地理標志的保護(侵權行為的認定、權利限制、侵權糾紛的解決程序及救濟措施等)[8]。專門法中還應包括外國地理標志在我國的注冊與保護，酒類及中藥材地理標志的特別保護。

雙軌制模式下需解決同一地理標志上地理標志權與商標權并存問題，可借鑒德國模式，賦予地理標志權以相對于商標權的優先性。若地理標志權取得在先，可排除商標注冊；如商標權取得在先，則不得排除他人地理標志意義上使用該標識[9]。

3.1.2 推進中醫藥地方性法規制修訂工作。“一個現代國家的法治建設，在某種意義上都是一般性、宏觀性的國家法治與具體性、微觀性的地方法治相結合的產物。而法治的具體性、微觀性主要是由法治的地方性來體現[10]”。 推進地方法性規制修訂工作，有利于及時應對和處理地方中醫藥事業發展中的地域性、個別性問題。目前全國31個省(自治區、直轄市)中有26個已制定了地方性中醫(藥)條例，占比83.9%。由于對中醫藥事業定位和作用認識不足，部分省(自治區、直轄市)名稱表述以“發展中醫條例”居多，缺少對中藥材資源的重視與保護。《中醫藥法》于2017年7月1 日起施行，但各地中醫藥條例修訂并不及時，難以回應中醫藥事業發展的法治需求。讓《中醫藥法》扎實落地，突出地方特色，使中藥材資源法律保障制度更具操作性和適應性是當務之急，各省(自治區、直轄市)應積極推動中醫藥相關地方性法規制度的立、改、廢、釋工作，確保《中醫藥法》的統一性和權威性。

3.2 重視道地藥材品牌創建

3.2.1 積極培育道地藥材品牌。獲得國家地理標志認證的產品具有建立優質品牌的自然基礎，培育道地藥材品牌，一是要加強政府主導、部門引導，引導道地藥材證明商標(集體商標)注冊人規范許可行為，幫助其完善地理標志商標產品的質量、價格等各方面管理制度[11]；鼓勵道地藥材產區的企業積極申請使用地理標志產品專用標志，雙管齊下提升地理標志產品的形象和美譽度，增強市場競爭力。二是要加大宣傳力度，組織召開涉農企業、行業協會、種植農戶的培育會，創新形式宣傳地理標志有關知識和重大意義，提高申請積極性。三是積極開展專項保護行動，加大市場監管力度，嚴肅查處制售假冒偽劣等違法行為，切實保障地理標志權利人合法權益，促進道地藥材產業有序、長遠發展。

3.2.2 推進“道地藥材，世界共享”戰略。地理標志對地區特征與形象有積極影響，推廣和保護地理標志應具備國際眼光。原生態、高品質的道地藥材是我國原創優勢資源，應充分發揮優勢“走出去”，推進“道地藥材，世界共享”戰略，切實推動構建人類命運共同體進程，尋求人類共同利益和共同價值。《中醫藥發展戰略規劃綱要 2016-2030年》指出，“一帶一路”建設中要積極推動中醫藥產業海外發展，將中醫藥國際貿易納入國家對外貿易發展總體戰略。道地藥材地理標志國際化工作要注意積極在馬德里體系下提出注冊申請，在締約國自動獲得保護；實現全鏈條監管(標準體系、檢驗檢測體系、產品質量監管和行政執法)，全力打造道地藥材“金字招牌”；積極運用我國簽訂的地理標志產品雙邊協議，擴大中醫藥在國際上的影響力。

3.3 切實保障道地藥材質量

地理標志制度中的產品質量控制和保障機制可以保證道地藥材質量和特色。《中醫藥法》提出“國家建立道地中藥材評價體系，支持道地中藥材品種選育，扶持道地中藥材生產基地建設，加強道地中藥材生產基地生態環境保護，鼓勵采取地理標志產品保護等措施保護道地中藥材。”

道地藥材在種植、采摘、炮制、加工等程序中需要適用嚴格統一的質量標準和監督體系，以保證用藥安全[12]。各地在積極建設道地藥材標準化生產基地的同時，發展方向應由重規模求數量轉變為重質量求效益，將單純產品質量競爭升級到全產業鏈質量管控的競爭。應強化綠色安全生產，制定并完善道地藥材生產、加工、質量安全等標準體系，推進按標生產，切實保障藥材質量。

4 結論

習近平同志在黨的十九大報告中提出“實施健康中國戰略”，指出堅持中西醫并重，傳承發展中醫藥事業，對中醫藥發展明確了新定位、新要求和新任務。道地藥材作為經過長期臨床實踐總結的傳統知識，加強其知識產權保護具有正當性。地理標志制度是道地藥材知識產權保護中的重要路徑，應加快構建我國地理標志法律體系，著力提高道地藥材產區對地理標志制度的認知度和品牌培育意識，推動我國道地藥材產業的可持續發展。