沽源縣增減掛鉤政策實施現狀與成效分析

梁杰云

摘 要 為助力脫貧攻堅，促進增減掛鉤政策不斷升級。除解決建新用地外，主要思路是通過節余指標交易為打贏脫貧攻堅戰拓展資金來源渠道，但由于政策具有超常規性，在實際運用過程中容易出現偏離。基于此，以沽源縣為例，重點闡述“十三五”易地扶貧搬遷實施以來取得的成效，未來發展趨勢及存在的風險，并提出相關建議。

關鍵詞 增減掛鉤政策;易地扶貧搬遷;“空心村”治理;河北省沽源縣

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.12.058

1 增減掛鉤政策

1.1 政策由來

土地粗放利用，加上工業化、城鎮化和新農村建設不斷加快，使城鄉建設用地供需矛盾日益突出，土地置換、周轉指標成為探索解決供需矛盾的新思路。2000年6月，中共中央國務院《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》提出，“鼓勵農民進鎮購房或按規劃集中建房，節約的宅基地可用于小城鎮建設用地。”這是增減掛鉤政策的起源。經過8年的試點推進與問題整改，2008年6月國土資源部印發了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，對增減掛鉤試點工作進行了全面規范。2010年12月國務院印發47號文，提出“兩個堅決”和“三個嚴禁”。至此，增減掛鉤政策步入規范化軌道。

1.2 政策升級

為全面貫徹落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，國家、部委利用3年時間將增減掛鉤相關政策進行非常規升級，為深度貧困地區資源變資產提供了可操作的政策依據。主要表現：1）擴大范圍，由過去嚴格封閉在縣域范圍內實施，到鼓勵跨省域調劑，政策導向升級;2）可不受指標規模限制;3）可以邊建邊批，允許邊占邊補;4）項目實施方案批復后，可按規定預先使用或交易一定比例的節余指標。

1.3 政策亮點

增減掛鉤作為助力脫貧攻堅的超常規手段，除了具有本身的功能，最大的亮點是以“區域統籌、精準扶貧;生態優化，綠色發展;盡力而為，量力而行”為原則，突破性地提出了“以不破壞生態環境和歷史文化風貌為前提，按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則復墾”“國家統一制定跨省域調劑節余指標價格標準”“通過補改結合、提質改造等措施滿足國家核定的耕地等別”等一系列新規定，拓展了資金渠道，緩解了資金緊張與脫貧建設的矛盾。

2 實施現狀分析

2.1 實施進展基本情況

沽源縣位于河北省西北部，內蒙古高原南緣，平均海拔1 536 m，總面積3 601 km2，轄4個鎮、9個鄉和1個民族鄉，全縣23萬人，為國家級深度貧困縣。

“十三五”期間，沽源縣列入易地扶貧搬遷的自然村共126個，涉及12鄉鎮77個行政村，搬遷總規模11 589戶，26 915人。其中，貧困戶4 996戶，貧困人口10 564人。列入整村搬遷的共116個自然村，拆舊總面積682.27 hm2，復墾后預計新增耕地面積655.33 hm2。除本縣建新區用地329.33 hm2外，共可節余指標318.27 hm2。到2019年2月，已經河北省人民政府批復的城鄉建設用地增減掛鉤項目實施方案共24批，拆舊區總面積491.20 hm2，涉及12個鄉鎮59個行政村86個自然村，已掛鉤建新區總面積239.27 hm2，共產生節余指標224.07 hm2。剩余30個村、191.47 hm2項目正在有序地申報中。

2.2 取得的成效

2.2.1 盤活農村土地資源，集約節約利用土地

隨著我國城鎮化進程的加速，進城務工“被城鎮化”了的農民越來越多。加上“一戶多宅”和“超標準”建設等原因，造成大量宅基地和房屋閑置。易地扶貧搬遷項目為盤活農村土地資源、集約節約利用土地提供了機遇和政策依據。以沽源縣九連城鎮為例，由于該鎮土地瘠薄且多為鹽堿地，大部分農民對土地承包經營權進行了流轉，并以外出打工為生。易地扶貧搬遷政策在九連城鎮宣講后，各村紛紛申請搬遷。經篩選，最終有27個自然村列入易地扶貧搬遷計劃，占全鎮自然村的37%。27個自然村拆舊總面積179.40 hm2，復墾后預計新增耕地176.20 hm2，安置區共有3個，農村安置區2個，占地15.87 hm2，城鎮建新區16.13 hm2，總占地32.00 hm2，則可節余指標144.20 hm2。

2.2.2 加快新農村建設步伐，優化農民居住條件

近年來，國家對農村的發展越來越重視。在2018年的中央一號中指出，要“強化新建農房規劃管控”“持續推進宜居宜業的美麗鄉村建設”。統一規劃建房不僅能夠提高土地的利用率，也可促進土地在空間上的調整和互換，還可改善人們的生活環境和生活質量。以沽源縣為例，全縣116個拆舊村，經統一規劃、合理布局、集中安置、自愿選擇后，全縣共設22個安置區并通過兩園同建配套了支柱產業，其中有3個安置區位于建制鎮，規劃住房為6層以下步梯樓或平房，其余安置區位于中心村或永久保留村，規劃住房為二層小樓或平房，改善了村鎮基礎設施，改變了農村面貌，優化了農民住房條件，統籌了城鄉發展，縮小了城鄉差距，真正實現了“搬得出、穩得住，能致富”的脫貧目標。

2.2.3 緩解用地不足，實現耕地總量動態平衡

增減掛鉤是促進耕地保護的重要途徑。我國耕地保護的基本動力主要來自2個方面：1）政府主導實施土地開發整理項目;2）建設項目占用耕地需要履行“占補平衡”義務。筆者認為，“增減掛鉤”是“占補平衡”思路的合理延伸，是將廢棄的居民點、磚瓦窯等建設用地復墾為耕地。置換出的增減掛指標除具有占補平衡指標功能外，兼具有新增建設用地指標和建設用地規模的功能。因此，實施增減掛鉤項目既可以緩解本縣和掛鉤指標縣的用地不足，也可保證項目區內耕地面積有增加，質量不降低。

2.2.4 拓展資金來源渠道，全力助推脫貧攻堅

項目建設需投入大量資金，主要包括安置補償、土地復墾、征地補償、安置區及公共服務場所的配套和建設，資金來源依靠國家、省級的信貸以及地方政府的債券。升級后的增減掛鉤政策為償還債務提供了保障。以沽源縣為例，易地扶貧搬遷實施完成后，預計可節余指標346.07 hm2。其中，跨省調劑指標171.53 hm2（2018年已下達113.53 hm2，2019年預計下達100.00 hm2），每667 m230萬元，則可收益77 190萬元;省域內流轉指標174.53 hm2（2018年已流轉51.42 hm2，每667 m232萬元，2019—2020年計劃流轉123.11 hm2），按每667 m232萬元測算，則可收益83776萬元。以上兩項合計收益160 966萬元，為守住搬遷不舉債的“底線”提供了保障。

3 發展趨勢分析

在易地扶貧搬遷項目接近尾聲時，沽源縣牢牢把握省委政策機遇，將“空心村”治理作為實施鄉村振興戰略的重要抓手和改善農村人居環境、助力脫貧攻堅的重大舉措，采取“政府+企業+銀行+農民”四方聯動模式，強勢啟動、強力推進。經篩選，列入沽源縣第一批“空心村”整村搬遷治理的共65個自然村，拆舊總面積597.67 hm2，扣除建新占地143.80 hm2外，預計可產生增減掛節余指標433.33 hm2，為增減掛政策的延伸提供了新的平臺和機遇。

機遇與風險并存。從全省2018年易地扶貧搬遷增減掛項目節余指標交易情況看，可能或已經出現供過于求的態勢。如果在全省范圍內大面積推行“空心村”治理整村搬遷項目，勢必會使增減掛節余指標數量不斷增加。節余指標真正出現供過于求時，價格難以保持。當單位面積指標的售價不足以用于抵頂單位面積的投資時，政府作為項目的主體和投資方會面臨一定風險，銀行也會因抵押物貶值而難以規避風險，難以保障企業和農民的利益。

4 結論與討論

新時代下的增減掛政策不僅賦予其新任務還有新要求，除了確保“建設用地不增加，耕地數量不減少”的目標，還需注重耕地質量和生態文明建設，注重社會民生和農民幸福指數的提升。為此，在實施增減掛項目時，政策定位要準，不可盲目放大政策紅利，嚴防重蹈新居民項目覆轍;項目管理要狠，不得重建新輕復墾，否則會出現舊債沒還完又添新賬的現象。

（責任編輯：趙中正）