引導社會資本支持教育事業發展的困境與對策研究

李傲馳

【摘要】黨的十九大報告明確指出建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置。引導社會資本支持教育事業發展，豐富了教育發展的融資模式，提高了教育事業的資本配置效率，推動其可持續發展。本文對引導社會資本支持教育事業發展面臨的困境進行分析，并給出相應的對策建議，以供參考。

【關鍵詞】社會資本 教育 困境 對策

一、引言

中國的未來發展，中華民族的偉大復興，歸根結底靠人才，人才培養的基礎在教育。2017年，國務院印發了《國家教育事業發展“十三五”規劃》，《規劃》指出要促進和規范民辦教育發展，鼓勵社會力量和民間資本以多種方式進入教育領域，提供多樣化教育產品和服務。在經濟新常態的大背景下，引導社會資本更多參與教育事業的建設，能有效緩解資金投入不足的問題，同時提高教育事業的發展活力。

二、社會資本參與教育事業建設的主要形式

1.PPP模式

PPP模式（Public-Private Partnership），是指政府與私人機構（包括盈利性和非盈利性企業）基于某個項目而達成的合作形式。采用PPP模式建設教育事業，即是在教育的各個階段，接納私人部門與公共部門組成教育服務供給聯合體，共同提供教育服務。

2.教育產業基金

教育產業投資基金是借鑒西方私募股權基金的運作機制，結合我國實際，以非公開流通的股權投資方式，吸納民間資本直接投資于教育領域的一種集合投資制度。相比貸款、債券等傳統投資方式，教育產業基金屬于權益性投資，其著眼點不在于投資對象當前的盈虧，而在于教育相關產業的發展前景和資產增值。

3.教育捐贈

社會捐贈，是指捐贈人為了資助公益事業，自愿將其財產贈與受益人處分或公益性組織管理使用的行為。教育捐贈是面向教育事業的社會捐贈，為我國義務教育普及和高校發展做出了突出貢獻。

三、引導社會資本支持教育事業發展的困境分析

1.政府權責邊界不清晰

在引導社會資本支持教育事業發展的進程中，一般是由政府部門牽頭負責，其作為一方市場主體應該與社會資本共同參與決策、承擔風險、尋求雙贏，以實現教育事業的快速發展。但在實踐過程中，政府往往占主導地位，多重角色致使其與社會資本方權責劃分不清晰，不同層級政府之間也存在職責模糊的問題，管理機制尚不暢通。這一問題在PPP項目中尤為明顯：政府既是相關規則的制定者，又扮演了合作者的角色，同時還是整個項目建設過程的監管者。政府這種既做裁判員又做運動員的角色錯位違背了合作主體權責對等的初衷，且政府部門一直處于主導和權威地位，對契約精神認識不足，嚴重阻礙了PPP模式在教育領域的發展。

2.社會資本參與度不足

總體上，教育行業投資項目數量較少，國企仍然是項目的主要推動者。截至2019年4月，教育PPP項目共有428個，僅占PPP項目總數的5%。從投資額看，教育PPP項目占PPP總投資額的比例不足2%。產生以上現象的原因，除了對PPP項目的審核愈發嚴格外，還在于社會資本對教育行業項目了解不足，多處于觀望狀態。盡管國務院和教育部大力推動社會資本進入教育領域，發布一系列支持政策，但社會資本的反應較為謹慎。迄今為止，已成交的PPP項目中，國企的成交項目數占比近60%，成交金額達四分之三。據此可知，國企仍然是項目的主要推動者，而且單位項目的規模更大。教育PPP項目也存在同樣的問題。全國PPP項目市場動態數據顯示，教育行業中標的民營資本寥寥無幾，且中標項目幾乎都是教學樓、宿舍、體育場地等的建設項目。社會資本對教育的投資仍停留在基礎建設的淺表層面，未觸及教育的核心領域。而與教育相關的產業基金、投資公司，受限于教育事業的公益性質和嚴格的定價機制，獲利空間較小，整體參與度不高。

3.相關監管乏力且失衡

近年來，部分地方政府泛化濫用PPP模式，甚至借PPP變相融資，不規范籌資行為所帶來的問題日益凸顯，加劇了地方政府隱性債務風險。為了糾正PPP泛化濫用現象，防止PPP異化為新的融資平臺，2017年全國開展了PPP項目庫的集中清理工作。被清理退庫的教育PPP項目涉及金額達200億以上，暴露了地方政府對教育PPP項目存在監管不足的問題，導致PPP模式被泛化濫用，其籌資主體行為不規范，影響了教育項目的質量和績效。

教育捐贈是教育機構進行籌資的重要手段，如何使用教育捐贈的財物是捐贈者及社會公眾頗為關注的問題。總體上，我國還未形成多元化、全方位的教育捐贈監督機制，現有的法律法規原則性高于可操作性，對監督主體、程序、內容及后續責任等都缺乏明確規定。從實踐角度看，政府監管乏力失衡，捐贈人的監督權力沒有得到很好行使，受贈人對捐贈財物的使用不夠合理，社會公眾參與監督的渠道不通暢，導致捐贈財物被挪用、毀壞、侵占、貪污等現象屢見不鮮。

四、對策建議

1.健全相關立法體系，保障社會資本方權益

完備的法律保障體系是項目良好運作的關鍵所在。在引導社會資本支持教育事業發展的過程中，政府權力的有效規制需要依靠健全的法律體系。目前，與PPP等相關的法律文件主要散見于部門規章、國務院規范性文件、部門規范性文件當中，建議出臺國家層面的立法文件，形成統一的法律規范體系。在法規、政策的制定過程中，應當鼓勵公眾參與，提高法規制定的透明度，為政府權力的行使設定邊界，防止權力濫用，切實保護好社會資本方的權益。

2.建立合理回報機制，開辟新的獲利途徑

為了鼓勵社會資本積極參與教育事業建設，應當建立合理的回報機制。以PPP項目為例，其項目涉及主體眾多，各方利益訴求不同，且PPP項目往往時間跨度較大，不可預見性也相對較大。因此，可以建立一個調整機制，在保證項目持續運營的同時，充分考慮社會資本方的實際情況，調整項目的經營細則，保障其獲得合理回報。此外，社會資本方的回報可以另辟蹊徑，在法律規定的框架內，合理利用資源，開辟新的獲利途徑。

3.完善監督管理體系，充分發揮政府監管職能

各級政府應當建立起透明有效的監管體系，約束包括政府在內的項目參與各方的行為，并接受相關部門和社會公眾的監督。對于PPP項目，首先要用好全國PPP綜合信息平臺，為合作各方提供大數據服務;同時要做到程序公開透明，接受社會各界監督;最后，要健全監管機制，強化過程、質量、成本監督，明確問責機制。對于產業基金、教育捐贈等模式，可以學習國外的先進經驗，建立相應的監管體系，創造良好的監管環境。