淺談稅務(wù)部門與地方政府的關(guān)系協(xié)調(diào)

劉冰清

[摘 要]稅收收入是我國財(cái)政收入的重要來源。近年來，在我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的大背景下，稅務(wù)部門承擔(dān)的責(zé)任和管理職能越來越重要。稅務(wù)部門是政府組成部分，是國家的重要組成部分。當(dāng)前稅務(wù)部門與地方政府相對獨(dú)立，在垂直管理體制下，稅務(wù)部門與地方政府之間的事權(quán)、財(cái)政、收入都具有相對明確的劃分，這有利于推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是在垂直管理體制下，稅務(wù)部門與地方政府之間還存在一些不良影響，比如思想不協(xié)調(diào)、地方政府對稅務(wù)部門支持弱化、地方政府對稅務(wù)部門干涉嚴(yán)重以及腐敗等問題。本文在垂直管理模式體系下分析了稅務(wù)部門和地方政府的協(xié)調(diào)關(guān)系，旨在為以后的研究提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]稅務(wù)部門;地方政府;關(guān)系協(xié)調(diào)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.14.061

[中圖分類號]D630;F812.42[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）14-0-02

0? ? ?引 言

稅務(wù)機(jī)關(guān)屬于我國行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對我國的經(jīng)濟(jì)起到重要的調(diào)節(jié)作用。稅務(wù)機(jī)關(guān)在雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制內(nèi)，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善，對稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理，在一定程度上擺脫了地方政府約束，稅務(wù)機(jī)關(guān)逐漸擁有獨(dú)立的執(zhí)法性，提高了行政效率。近年來，稅務(wù)部門出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)管理職能泛化、弱化的傾向，稅務(wù)執(zhí)法剛性下降。該問題出現(xiàn)與地方政府存在千絲萬縷的聯(lián)系，未能真正體現(xiàn)垂直管理后稅務(wù)部門的效能，未能充分發(fā)揮作用，因此，剖析其深層原因，提出改進(jìn)協(xié)調(diào)措施和途徑就具有明顯的現(xiàn)實(shí)意義。本文以垂直管理下的稅務(wù)部門為研究對象，分析垂直管理體制模式與地方政府之間相互影響、相互作用、相互博弈的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)原有制度設(shè)計(jì)目標(biāo)，為其他行政部門進(jìn)一步深化改革提供理論指導(dǎo)。

1? ? ?我國稅務(wù)機(jī)關(guān)管理體制的理論變遷

1.1? ?垂直管理的概念及意義

垂直管理是上級部門直接對下級部門進(jìn)行管理。在稅務(wù)部門系統(tǒng)中，國稅部門由中央直接領(lǐng)導(dǎo)，地稅部門由省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，具有統(tǒng)一性、權(quán)威性、獨(dú)立性的優(yōu)點(diǎn)，大大提高了稅收執(zhí)法效率。通過垂直管理體制確立我國的稅務(wù)部門管理模式，能夠更快地適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。同時(shí)，稅務(wù)部門和當(dāng)?shù)卣g劃了一定分界線，垂直管理強(qiáng)化了稅務(wù)部門的經(jīng)濟(jì)調(diào)控獨(dú)立性。我國稅務(wù)管理體制中運(yùn)用垂直管理體系，使稅務(wù)部門與地方政府之間不再是隸屬關(guān)系，這種改革導(dǎo)致兩者之間面臨新的問題，既有積極影響，也存在負(fù)面作用。

1.2? ?分稅制的理論

分稅制改革前，稅務(wù)部門是在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下的機(jī)構(gòu)。分稅制財(cái)政管理體制，簡稱分稅制，指在合理劃分各級政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，按稅收來劃分各級政府的預(yù)算收入，各級預(yù)算相對獨(dú)立，負(fù)有明確的平衡責(zé)任，各級次間和地區(qū)間的差別通過轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行調(diào)節(jié)，是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍推行的一種財(cái)政管理體制模式。2014年，中國共產(chǎn)黨提出了簡政放權(quán)的改革發(fā)展指導(dǎo)方向，為稅收體系提供了改革思路。全國稅務(wù)體系對基層納稅服務(wù)部門進(jìn)行了試點(diǎn)研究，打破了地方行政劃分，但分稅制可能造成地方政府缺乏財(cái)政自主權(quán)而引發(fā)消費(fèi)品價(jià)格上漲或通貨膨脹等問題，因此，稅務(wù)部門要協(xié)調(diào)好與地方政府之間的關(guān)系，謹(jǐn)慎對待地方經(jīng)濟(jì)。

1.3? ?我國稅務(wù)體制的變遷

我國稅務(wù)部門管理體制隨著時(shí)代變遷和發(fā)展也在不斷自我完善和調(diào)整。稅務(wù)管理體制大體上分為3個(gè)階段：第一個(gè)階段是高度集權(quán)管理，由我國中央集權(quán)對全國稅收進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配、劃分、管理;第二個(gè)階段是權(quán)力下放管理，我國從稅收立法方面著手改革，將稅收分配進(jìn)行劃分，包括中央固定收入、地方固定收入以及地方與中央共享收入;第三個(gè)階段是分稅制，分稅制改革讓地方和中央之間有了一個(gè)明顯劃分，加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控，適度將權(quán)力下放給地方政府。在稅改初期，由于立法缺失及稅收膨脹使稅收效果與預(yù)期效果產(chǎn)生了較大差距。我國稅務(wù)部門在構(gòu)建行政框架上屬于垂直管理。地稅由省一級垂直管理而并非由地方政府直接管轄，長此以往，稅務(wù)部門和地方政府累積的問題將越來越多。

2? ? ?稅務(wù)機(jī)關(guān)與地方政府的現(xiàn)狀

2.1? ?稅務(wù)部門內(nèi)部管理得到改善

稅務(wù)部門傳統(tǒng)管理體制受制于地方政府人力、財(cái)力、物力限制;地方政府對稅務(wù)部門經(jīng)常存在“指手畫腳”的行為。現(xiàn)行的垂直管理體制使稅務(wù)部門對稅務(wù)執(zhí)法有上級政府機(jī)關(guān)撥款保障，稅收執(zhí)法過程中的政策經(jīng)費(fèi)運(yùn)作使稅收收支兩條線更加透明、公開，管理更加廉潔。此外，還能抑制地方政府和稅務(wù)部門之間的曖昧關(guān)系，規(guī)范稅收的統(tǒng)一規(guī)范性，通過撤銷與合并基層部門，提升了稅務(wù)部門的工作效率。

2.2? ?優(yōu)化了稅務(wù)部門的人員結(jié)構(gòu)

垂直管理體系強(qiáng)調(diào)稅務(wù)部門的獨(dú)立性，管理變得更加集中化，從中央到地方對稅務(wù)部門的政務(wù)、財(cái)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一集中管理，對稅務(wù)執(zhí)法人員的監(jiān)督更加嚴(yán)格透明;對稅務(wù)人員采取了競爭上崗、業(yè)務(wù)評比等多種方式，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。如果在工作中出現(xiàn)失誤會(huì)將不良信息寫進(jìn)工作人員檔案、履歷等，對稅務(wù)人員實(shí)行考核上崗，避免了地方政府安插稅務(wù)部門人員。

2.3? ?加強(qiáng)稅務(wù)部門的執(zhí)法獨(dú)立性

稅務(wù)部門因工作性質(zhì)要求具有執(zhí)法公正性，這種公正性是建立在稅務(wù)部門獨(dú)立性的前提下。在垂直管理體制內(nèi)可以將地方政府干預(yù)和影響的可能性降到最低，更好地保證稅務(wù)部門的獨(dú)立性，在一定程度上緩解稅務(wù)執(zhí)法不嚴(yán)、稅務(wù)執(zhí)法受阻等問題。國家加強(qiáng)了對稅務(wù)部門的宏觀調(diào)控力度，減少了地方政府對稅務(wù)部門的干擾，繼而保證財(cái)政數(shù)字的真實(shí)性，減少虛假稅收，確保地方政府財(cái)政公開透明化。

3? ? ?稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方政府關(guān)系不協(xié)調(diào)的原因

3.1? ?存在地方本位主義

本位主義指當(dāng)?shù)卣幚韱挝慌c部門、整體與部分之間的關(guān)系時(shí)只顧自己，不顧整體利益，對別部、別地、別人漠不關(guān)心的思想作風(fēng)或行為態(tài)度和心理狀態(tài)。地方政府在本地稅務(wù)征收過程中，地方保護(hù)思想嚴(yán)重，像給予當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、事業(yè)單位相應(yīng)的優(yōu)惠政策，靈活變通稅收部分，突出政府業(yè)績。而稅務(wù)部門在稅收執(zhí)法中秉持公正、依法征收、不應(yīng)巧立名目、也不應(yīng)隨意減免。雙方角度不同，從而產(chǎn)生了矛盾，阻礙了稅務(wù)部門與地方政府之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。

3.2? ?地方政府對稅務(wù)部門的支持力度減少

在垂直管理體制下，稅務(wù)部門不再被地方政府直接管轄，從地方政府的角度來看，稅務(wù)部門脫離了自己的掌控范圍，弱化了地方政府對稅務(wù)部門的支持力度，特別是在行政決策等方面的態(tài)度比較冷漠。由于政府部門不再重視交叉利益，導(dǎo)致稅務(wù)部門執(zhí)行難度較大，例如需要工商、質(zhì)檢等多部門協(xié)調(diào)工作應(yīng)該由政府牽頭，但是地方政府支持力度不夠，稅務(wù)部門很難與其他部門進(jìn)行有效合作和溝通，從而難以達(dá)到想要的工作效果。

3.3? ?地方政府嚴(yán)重干涉稅務(wù)部門

在我國稅務(wù)部門現(xiàn)行體制下，地方政府很難干涉稅務(wù)工作，但是地方政府對于財(cái)務(wù)干涉嚴(yán)重。地方政府往往是從政績以及本地發(fā)展等相關(guān)角度出發(fā)，意圖扶持本地中小企業(yè)或引進(jìn)外資，像采用減免稅收或優(yōu)惠等相關(guān)方式。在垂直管理體制下，稅務(wù)部門具有獨(dú)立性，尤其是在財(cái)政方面，由上級部門直接下發(fā)文件來維持自己的正常運(yùn)行和職能權(quán)限，使稅收部門在執(zhí)法中具備較多的底氣。但稅務(wù)部門的工作人員都是在本地生活的居民，無論個(gè)人還是親戚、子女、父母、朋友等都免不了與當(dāng)?shù)卣块T有千絲萬縷的聯(lián)系。在這種錯(cuò)綜復(fù)雜的人情世故關(guān)系網(wǎng)中，地方政府存在著拉攏稅務(wù)部門人員、干預(yù)正常執(zhí)法等問題。尤其對地方納稅大戶，地方政府經(jīng)常出面進(jìn)行保護(hù)，多方面阻礙了稅務(wù)部門的正常執(zhí)法工作。

4? ? ?協(xié)調(diào)稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方政府關(guān)系探究

4.1? ?明確稅務(wù)部門和地方政府的職責(zé)劃分

實(shí)行垂直管理體系，稅務(wù)部門和地方政府不再具有直接行政隸屬關(guān)系。但是兩者之間存在緊密的聯(lián)系，比如執(zhí)法保障、行政協(xié)調(diào)等方面，地方政府對稅務(wù)部門具有重要作用。因此，稅務(wù)部門在執(zhí)法保障和執(zhí)法監(jiān)督方面仍然需要地方政府的支持，同時(shí)，雙方需要具有清醒的意識，稅務(wù)部門執(zhí)法收稅為當(dāng)?shù)卣蛳铝己玫慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，保障地方政府的財(cái)力，而當(dāng)?shù)卣疄槎悇?wù)部門提供有力的執(zhí)法保障，為稅務(wù)部門開展工作提供便捷條件，只有雙方應(yīng)相輔相成才能促進(jìn)地方發(fā)展。雙方應(yīng)該打破本位主義和地方保護(hù)主義，捋順雙方的職責(zé)劃分，互相扶持和幫助，促進(jìn)大局發(fā)展。

4.2? ?提高稅務(wù)部門執(zhí)法人員的素質(zhì)

稅務(wù)部門執(zhí)法人員直接與納稅人接觸，是展現(xiàn)稅務(wù)部門風(fēng)采的一個(gè)窗口，因此，提高稅務(wù)工作人員的素質(zhì)，有助于提升稅務(wù)部門的整體形象，維持與地方政府的良好關(guān)系。基層稅務(wù)人員需要面對不同層次、不同部門的人群，需要對基層稅務(wù)人員進(jìn)行素質(zhì)培訓(xùn)，精準(zhǔn)把握國家稅務(wù)精神，在稅收執(zhí)法過程中體現(xiàn)人性化，尊重納稅人的合法權(quán)益。在提升稅務(wù)部門良好印象和滿意度的同時(shí)，也提升了地方形象、吸引投資、樹立良好的稅務(wù)征收榜樣。

4.3? ?建立稅務(wù)部門與地方政府的互動(dòng)機(jī)制

無論在任何歷史時(shí)期，稅務(wù)部門和地方政府都存在著千絲萬縷的聯(lián)系。因此，兩者應(yīng)建立、健全有效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和交流機(jī)制。稅務(wù)部門在執(zhí)法和規(guī)劃工作時(shí)，應(yīng)與地方政府多交流和匯報(bào)，形成日常對話共識，了解對方的工作用意，爭取獲得雙方的理解與支持。稅務(wù)部門黨委與地方政府黨委應(yīng)加強(qiáng)溝通，實(shí)現(xiàn)干部之間的良性互動(dòng)。特別對于當(dāng)?shù)刎?cái)政、公安、監(jiān)察、工商等部門，需要由地方政府牽頭做好溝通配合，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)部門與地方政府各部門良好的互動(dòng)機(jī)制。

5? ? ?結(jié) 語

2017年，在全國人民第十九次代表大會(huì)上，習(xí)近平主席提出“深化稅收制度，改革健全地方稅體系”的要求。要想建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，要把深化稅收改革作為我國貫徹發(fā)展的新理念，但是在新體制下也難免出現(xiàn)不和諧的現(xiàn)象，在垂直管理體制下，稅務(wù)部門與地方政府之間的事權(quán)，財(cái)政收入都有較為明確地劃分，不斷完善改革內(nèi)容，探究改革方向，有助于提升稅務(wù)機(jī)關(guān)與地方政府之間的關(guān)系。

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