城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化相得益彰：新型城鎮(zhèn)化之路

摘? ? ? 要：在全國各地加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的熱潮中，出現(xiàn)了部分城市人口向城郊和農(nóng)村遷移的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。本文由此入手，分析了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀，指出了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中“逆城鎮(zhèn)化”的發(fā)展階段，從城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)規(guī)劃引導(dǎo)、管理制度改革以及公共服務(wù)均等化四個方面，提出城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化相得益彰、相輔相成的建議，以期促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

關(guān)? 鍵? 詞：城鎮(zhèn)化;逆城鎮(zhèn)化;鄉(xiāng)村振興;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：D632.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）07-0001-08

收稿日期：2019-01-07

作者簡介：臧姍（1987—），女，山東齊河人，中共德州市委黨校講師，研究方向?yàn)檎卫怼?/p>

2018年全國“兩會”期間，習(xí)近平總書記在參加廣東代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)，一方面要繼續(xù)推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。另一方面，鄉(xiāng)村振興也需要生力軍，要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺上大施拳腳，讓農(nóng)民企業(yè)家在農(nóng)村壯大發(fā)展。城鎮(zhèn)化、“逆城鎮(zhèn)化”兩個方面都要致力推動。城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。這是習(xí)近平總書記第一次在公開場合提到“逆城鎮(zhèn)化”問題。學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，正確理解以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須正確對待城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興兩個方面的關(guān)系，使城鎮(zhèn)化與“逆城鎮(zhèn)”化相得益彰、相輔相成。

一、我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化，又稱城市化，是指隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一個國家或地區(qū)由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會向以工業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)）和服務(wù)業(yè)（第三產(chǎn)業(yè)）等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程。具體包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化等等。[1]世界范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程起源于工業(yè)革命時期，是世界各國工業(yè)化進(jìn)程中必然經(jīng)歷的歷史階段。

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程起步較晚，但發(fā)展速度很快，尤其是改革開放40年來，我國經(jīng)歷了世界上人口規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化進(jìn)程：1987年，我國城鎮(zhèn)總?cè)丝趦H為1.72億人，占全國總?cè)丝诘?7.9%;[2]據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》顯示：2018年，我國城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)到8.31億人，占全國總?cè)丝诘?9.58%。也就是說，40年來，我國城鎮(zhèn)化率年均增長超過1個百分點(diǎn)，平均每年有1900萬左右的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居和就業(yè)。如果按照每年增長1個百分點(diǎn)的速度計(jì)算，到2030年，我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%，城鎮(zhèn)人口將會接近9.8億。雖然我國的城鎮(zhèn)化速度是前所未有的，但與之相配套的制度改革卻采取了漸進(jìn)的方式，并沒有做到與城鎮(zhèn)化發(fā)展同步推進(jìn)，使得城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間形成一個缺口：2018年常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，兩者存在16個百分點(diǎn)的差距。換句話說，目前在城鎮(zhèn)就業(yè)的2.87億農(nóng)民工及其隨遷家屬還沒有獲得城鎮(zhèn)戶口，真正在城鎮(zhèn)落戶，如果城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，意味著還要有將近2億人口進(jìn)入城市。[3]因此，持續(xù)通過戶籍管理制度改革推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，任重而道遠(yuǎn)。那么，在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展任務(wù)如此艱巨繁重的情形下，為什么要提“逆城鎮(zhèn)化”問題，這要從我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性進(jìn)行分析。

二、我國的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象及其原因

（一）“逆城鎮(zhèn)化” 現(xiàn)象的產(chǎn)生及其特點(diǎn)

“逆城鎮(zhèn)化”也稱“逆城市化”， 最早起源于英國城市規(guī)劃的邊緣人士霍華德于19世紀(jì)末提出的“田園城市”構(gòu)想：在不影響英國社會既得利益集團(tuán)利益的前提下，創(chuàng)造一個將農(nóng)村生活優(yōu)點(diǎn)和城市生活優(yōu)點(diǎn)結(jié)合的人居環(huán)境。二戰(zhàn)后尤其是20世紀(jì)70年代后，“逆城鎮(zhèn)化”開始在美國出現(xiàn)并逐步擴(kuò)展到歐洲以及更多的發(fā)達(dá)國家。當(dāng)然，“逆城鎮(zhèn)化”并不是“反城鎮(zhèn)化”，而是指城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，人口由城市向農(nóng)村遷移的現(xiàn)象。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市的人口越來越多，交通擁堵、住房緊張、污染嚴(yán)重、犯罪增長等城市病也越來越多，為了尋找更好的生存環(huán)境，城市的人口、就業(yè)、商業(yè)以及服務(wù)業(yè)開始向遠(yuǎn)郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展。當(dāng)前，由于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、城鎮(zhèn)化率高的地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。總體來說，我國的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象有三個特點(diǎn)：

⒈從農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，第二、三產(chǎn)業(yè)的比重在增加。城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，工業(yè)布局呈現(xiàn)遠(yuǎn)郊區(qū)化，這是國際社會城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍規(guī)律。在我國，由于不同地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展差距較大，東部發(fā)達(dá)地區(qū)（如京津冀、長三角、珠三角三大都市圈地帶）和中西部地區(qū)特大城市（如成都、武漢、鄭州）輻射范圍內(nèi)的地方城鎮(zhèn)化率非常高，已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家水平，并且在這些城市圈內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民向郊區(qū)遷移的現(xiàn)象。由于這些地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都比較高，人均收入、生活質(zhì)量、社會保障都與中心城市的差距較小，吸引了很多的社會資本、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目甚至高端人才集聚，不僅為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會，還帶動了相關(guān)服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中第一產(chǎn)業(yè)所占的比重在下降，第二、三產(chǎn)業(yè)比重上升，原有農(nóng)村的農(nóng)民越來越多地從事工業(yè)、服務(wù)業(yè)，從事農(nóng)業(yè)的人數(shù)不但不增加，反而持續(xù)減少。

⒉從農(nóng)民收入構(gòu)成來看，絕大多數(shù)農(nóng)民的收入來源于非農(nóng)收入。截止2018年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，這還是把在城市居住6個月以上，到城市打工的農(nóng)村戶籍人口作為“城鎮(zhèn)常住人口”后的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。如果只從這個數(shù)據(jù)分析，我國還沒有完成農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的城鎮(zhèn)化階段，尚未達(dá)到“逆城鎮(zhèn)化”階段。但考慮到我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的特殊國情，可能會出現(xiàn)城鎮(zhèn)化和“逆城鎮(zhèn)化”疊加的現(xiàn)象，即在城鎮(zhèn)化總體上未完成人口由農(nóng)村向城市集中遷移的階段，已經(jīng)產(chǎn)生了大量的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。事實(shí)上，在很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民大多數(shù)勞動時間不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，大多數(shù)家庭收入也不再是來自土地收益。在這些地區(qū)大部分農(nóng)村家庭的可支配收入中，外出打工的工資性收入和從事非農(nóng)的經(jīng)營性收入占到整個家庭收入的三分之二以上。[4]從這方面說，我國現(xiàn)有農(nóng)村人口的收入構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生變化，絕大多數(shù)的農(nóng)村居民不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，非農(nóng)業(yè)收入逐漸成為農(nóng)民的主要收入來源。

⒊從整個社會的需求變化來看，鄉(xiāng)村生活開始復(fù)興。進(jìn)入新時代，人民對美好生活需要日益廣泛，產(chǎn)生了日益多元化的生活性消費(fèi)需求。在這種情況下，出現(xiàn)了一些長期居住在城市的人口主動 “走向鄉(xiāng)村”“走入小城”的“逆城鎮(zhèn)化”趨勢。這些現(xiàn)象逐漸改變了一些鄉(xiāng)村的狀態(tài)，促進(jìn)了鄉(xiāng)村生活的復(fù)興，又具有“逆城鎮(zhèn)化”的一些特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

⑴鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。近年來，我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游迅速發(fā)展。2018年，我國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客超過30億人次，營業(yè)收入超過8000億元，成為調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要途徑和加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大推動力。尤其是在鄉(xiāng)村振興的大背景下，越來越多的資本流向農(nóng)村，越來越多的旅游項(xiàng)目落戶農(nóng)村。農(nóng)村休閑旅游成為激發(fā)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的重要領(lǐng)域。以重慶市為例，僅2018年，重慶市休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員達(dá)到130萬人，約占全部總?cè)丝诘?%（2018年重慶常住人口為3101.79萬人），帶動100多萬農(nóng)民就業(yè)，帶動33萬貧困人口脫貧增收。

⑵鄉(xiāng)村異地養(yǎng)老現(xiàn)象越來越多。近些年來，結(jié)伙搭伴到農(nóng)村養(yǎng)老已獲得越來越多的城市老人認(rèn)同，并逐漸成為一種新的潮流。受大城市交通擁堵、住房緊張、物價高昂等因素的影響，很多老年人選擇異地農(nóng)村養(yǎng)老，以改善生活品質(zhì)、緩解城市壓力、安享晚年。事實(shí)上，在全國很多氣候宜人、生活安逸的特色小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，都出現(xiàn)了越來越多深受大城市老年人喜愛的“健康養(yǎng)護(hù)中心”，。比如位于河北三河市燕郊鎮(zhèn)的燕達(dá)金色年華健康養(yǎng)護(hù)中心就成為北京市很多老年人養(yǎng)老的最優(yōu)選擇之一。該養(yǎng)護(hù)中心一期共有2300張床位，已全部住滿，其中98%左右為京籍老人。

⑶城市人口到鄉(xiāng)村長期居住，帶來了鄉(xiāng)村的繁榮。一方面，很多在城市感覺生活壓力大的城里人選擇到鄉(xiāng)村居住。如在我國云南、貴州、四川、廣西等很多地方的農(nóng)村，就出現(xiàn)了一些來自全國各大城市的人群聚居點(diǎn)，這些人的到來給鄉(xiāng)村的發(fā)展帶來了活力，給鄉(xiāng)村生活帶來了生機(jī)。[5]另一方面，受國家政策和市場形勢的影響，一些農(nóng)民工、退伍軍人、大學(xué)畢業(yè)生、科技工作者開始回鄉(xiāng)就業(yè)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。尤其是近些年來，選聘高校畢業(yè)生到村任職制度、農(nóng)村第一書記制度的實(shí)施，給農(nóng)村帶來了新的發(fā)展理念和發(fā)展思想，改變了這些地區(qū)的落后面貌，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

（二）“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因

與發(fā)達(dá)國家高度城鎮(zhèn)化后的“逆城鎮(zhèn)化”相比，我國的城鎮(zhèn)化總體上可能還沒有達(dá)到“逆城鎮(zhèn)化”階段，但“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象卻在很多地方已經(jīng)出現(xiàn)。究其原因，主要有以下幾個方面：

⒈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為新的投資空間。從2004年到2018年，國家層面連續(xù)十五年發(fā)布以“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）為主題的中央一號文件，不斷強(qiáng)調(diào) “三農(nóng)”問題在我國社會主義現(xiàn)代化時期“重中之重”的地位。進(jìn)入新時代，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為全面建成小康社會決勝期的七大戰(zhàn)略之一。由此可見，黨和國家對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重視程度。經(jīng)過十幾年的發(fā)展和建設(shè)，我國廣大農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大變化，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的調(diào)整，主要表現(xiàn)為：

⑴工業(yè)空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動了特色工業(yè)小鎮(zhèn)的興起。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，工業(yè)企業(yè)遠(yuǎn)離中心城市，并向中小城市和小城鎮(zhèn)遷移，是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。一方面，隨著第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展和城市人口密度的加大，用地成本大幅度增加，為了減少生產(chǎn)經(jīng)營成本，一些企業(yè)不得不選擇土地價格更低的中小城市和小城鎮(zhèn)或者是更遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)。另一方面，原有工業(yè)集中發(fā)展模式導(dǎo)致了人口過度集中，產(chǎn)生了交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染等眾多問題，給城市人口結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)帶來了很大的壓力。為了緩解這些壓力，歐美一些發(fā)達(dá)國家的規(guī)模性企業(yè)基本都分散在與城市有一定距離的中小城市和小城鎮(zhèn)。在我國，從2014年開始，由浙江省發(fā)起的特色小鎮(zhèn)，將高品質(zhì)生活配套與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展融為一體，形成“產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化”功能聚集區(qū)，開創(chuàng)了新的工業(yè)園區(qū)發(fā)展模式，吸引了大批中心城區(qū)的工業(yè)企業(yè)落戶。截止到2018年2月，我國的特色小鎮(zhèn)數(shù)量已經(jīng)超過2000個，工業(yè)企業(yè)郊區(qū)化、向具有產(chǎn)業(yè)特色的工業(yè)小鎮(zhèn)甚至市場集中度高的農(nóng)村（如特色淘寶村）落戶，已經(jīng)是大勢所趨。

⑵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促使更多的城市資本流向農(nóng)村。當(dāng)前，我國主要農(nóng)產(chǎn)品的自給率已經(jīng)大幅度提高，但產(chǎn)品供給與城鎮(zhèn)化發(fā)展需求之間還存在一定差距，也就是供需不平衡。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還沒有全面實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，一些地方依舊生產(chǎn)方式粗放、效率不高;另一方面，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)還需要進(jìn)行調(diào)整升級。2018年，我國進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品總額為1371億美元，受中美貿(mào)易摩擦的影響，大豆進(jìn)口量七年來首次下滑（達(dá)到8803萬噸），但仍是我國最大宗進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品。如果從內(nèi)部調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，僅依靠農(nóng)業(yè)資本和農(nóng)村投資者是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須抓住城鎮(zhèn)化帶來的機(jī)遇，強(qiáng)化城市資本對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的扶持力度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向更高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，城市化率達(dá)到60%以上就可進(jìn)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。從我國現(xiàn)有國情來看，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近60%，且農(nóng)業(yè)占整個產(chǎn)業(yè)的比重還不到10%，已經(jīng)具備城市支持農(nóng)村的條件。因此，只要適當(dāng)放寬現(xiàn)有的政策限制，就可以引導(dǎo)城市資本向農(nóng)村流動，加快工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民富裕。事實(shí)上，在京津冀、長三角、珠三角都市圈內(nèi)和中西部城鎮(zhèn)化度高的發(fā)達(dá)地區(qū)，通過投資農(nóng)業(yè)的“逆城鎮(zhèn)化”帶動農(nóng)業(yè)升級和農(nóng)民增收，已經(jīng)成為農(nóng)村健康發(fā)展的可行性選擇之一。[6]

⒉交通和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的改善，加強(qiáng)了城市與農(nóng)村之間的聯(lián)系。2018年，我國公路通車總里程達(dá)484.65萬公里，是1978年的5.5倍，其中高速公路里程居世界第一，達(dá)到14.26萬公里;全國鐵路營業(yè)里程13.1萬公里，是1978年的2.6倍，其中高鐵營業(yè)里程2.9萬公里，超過世界高鐵里程的三分之二。[7]這些基礎(chǔ)設(shè)施的改善，不僅增加了人們出行的選擇方式，也創(chuàng)造了更多新的投資空間。尤其是一些大城市都市圈和城市群交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善，使資本下鄉(xiāng)、生產(chǎn)下鄉(xiāng)、消費(fèi)下鄉(xiāng)的阻力大為減小，有效縮短了城鄉(xiāng)距離，加快了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時，信息通訊技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的結(jié)合極大地縮短了人才、資本、項(xiàng)目等要素流通的空間距離，進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)聯(lián)系。與國際上其他國家相比，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢、利用電子商務(wù)加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間聯(lián)系是我國“逆城鎮(zhèn)化”進(jìn)程中最重要的特色經(jīng)驗(yàn)之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年10月，我國共有淘寶村3202個，淘寶鎮(zhèn)363個。在浙江、廣東、江蘇、山東等地出現(xiàn)的一批專業(yè)淘寶村已成為城鄉(xiāng)聯(lián)系的重要紐帶，成為影響我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可忽視的新興力量。從現(xiàn)有的各種農(nóng)產(chǎn)品互聯(lián)網(wǎng)銷售的情況來看，城鄉(xiāng)之間通訊成本、交通成本、物流成本的降低，加快了城鄉(xiāng)之間要素流動，提高了農(nóng)村地區(qū)的投資吸引力。[8]

⒊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，滿足了國內(nèi)居民消費(fèi)升級的新需求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度，對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出一系列新思想新論斷新要求，為建設(shè)美麗中國、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展指明了前進(jìn)方向。近些年來，各地紛紛提出生態(tài)立省、生態(tài)立市、生態(tài)立縣的口號，實(shí)施生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，極大地滿足了我國消費(fèi)升級和消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的需求，并且從中取得了巨大的收益。在一些生態(tài)環(huán)境資源有發(fā)展?jié)摿Φ纳絽^(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)大力發(fā)展與生態(tài)有關(guān)的旅游業(yè)，極大地滿足了城市消費(fèi)者對于天藍(lán)水綠新生態(tài)的生活需求，帶動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。比如貴州近幾年提出生態(tài)立省的戰(zhàn)略，并且長期堅(jiān)持實(shí)施，旅游業(yè)的發(fā)展已經(jīng)超過云南。河北張家口長期實(shí)施生態(tài)保護(hù)政策，吸引了從北京來的大批游客，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)特別是農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。同時，“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象不僅可以帶動遠(yuǎn)郊農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，也成為打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要抓手。如今，大小長假期間，傳統(tǒng)的觀光型景區(qū)已經(jīng)不能滿足游客的需求，新的以生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)、以少數(shù)民族為特色的景點(diǎn)，將少數(shù)民族特色與傳統(tǒng)的觀光旅游相結(jié)合，成為吸引國內(nèi)外游客的新熱點(diǎn)，加快了邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)脫貧致富的步伐，極大地促進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展?？梢哉f，這種“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展和國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施以及打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)都帶來了千載難逢的機(jī)遇。

三、堅(jiān)持城鎮(zhèn)化和“逆城鎮(zhèn)化”相得益彰，實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

我國的新型城鎮(zhèn)化，“新”就新在更加強(qiáng)調(diào)以人為本，以人的城鎮(zhèn)化為核心，通過城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。從這個意義上說，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化與“逆城鎮(zhèn)化”相得益彰、相輔相成，與我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施在本質(zhì)上是一致的?，F(xiàn)階段，一方面，我國城鄉(xiāng)差異較大，很多農(nóng)村地區(qū)由于青年人外出打工和原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落，出現(xiàn)了“農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化”的現(xiàn)象，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力有待提升;另一方面，隨著城市人口走入鄉(xiāng)村，“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象隨處可見。因此，要想實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，必須實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與“逆城鎮(zhèn)化”同步推進(jìn)，相輔相成。為此，要做到以下幾點(diǎn)：

（一）堅(jiān)定不移地實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。這是我國建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的主要途徑，是新時代推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。這說明新型城鎮(zhèn)化既有農(nóng)村向城市的流動、農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，也有城市向農(nóng)村的流動、市民向農(nóng)民的回歸，既包括傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化過程，也包括“逆城鎮(zhèn)化”過程。因此，要堅(jiān)定不移地推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的同時，為城市轉(zhuǎn)移人口向農(nóng)村流動創(chuàng)造條件，加快構(gòu)建以城市群為主導(dǎo)的大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的新格局。做到這些，一方面，要促進(jìn)快速城鎮(zhèn)化地區(qū)、中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;另一方面，要有序引導(dǎo)特大城市圈內(nèi)的中小城市、小城鎮(zhèn)對中心城市進(jìn)行城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)功能的疏解，調(diào)整中心城市的功能結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，把政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化交流中心等功能向具備一定條件的中小城市和遠(yuǎn)郊區(qū)疏解，以增加這些地區(qū)的輻射帶動能力，提高其對于人才、項(xiàng)目、資金的吸引力。

（二）強(qiáng)化城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的引導(dǎo)作用

城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)涉及問題多、影響面大、政策性強(qiáng)、事關(guān)人民群眾切身利益的綜合性戰(zhàn)略工程。[9]必須從整個地區(qū)未來發(fā)展、城鄉(xiāng)合理布局的層面，做好城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃工作，充分發(fā)揮其對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引導(dǎo)作用。目前，我國城鎮(zhèn)建設(shè)都有規(guī)劃，但農(nóng)村地區(qū)則缺乏具體的、可操作性的規(guī)劃，更沒有負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃的專門機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)。因此，強(qiáng)化城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的引導(dǎo)作用尤其是對農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的引導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化和加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的必要前提。為此，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持18億畝耕地紅線不動搖的前提下，盤活農(nóng)村現(xiàn)有的閑置土地，發(fā)揮其最大價值。如一部分農(nóng)村地區(qū)還存在很多沒有開發(fā)的荒山荒灘荒坡和邊角余地及空置的宅基地在合理整治后具有一定的使用價值，能夠?yàn)椤澳娉擎?zhèn)化”的市民提供生活居住和商業(yè)開發(fā)用地，對于這類土地必須堅(jiān)持三個條件：一是堅(jiān)持規(guī)劃的科學(xué)性。從本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展的角度出發(fā)，將土地開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)、旅游開發(fā)等眾多因素統(tǒng)籌考慮，充分利用“逆城鎮(zhèn)化”消費(fèi)的大趨勢，建設(shè)一批適應(yīng)消費(fèi)者需求變化、適應(yīng)本地發(fā)展特色的互補(bǔ)性投資項(xiàng)目，力求保留文化傳統(tǒng)延續(xù)和經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)協(xié)同發(fā)展，堅(jiān)決禁止亂開發(fā)和土地隨意轉(zhuǎn)讓的行為。二是要堅(jiān)持規(guī)劃的前瞻性。在堅(jiān)持土地國有和集體所有的前提下，統(tǒng)籌兼顧各方面利益，妥善化解土地規(guī)劃和房屋拆遷之間的矛盾，警惕市民通過“非轉(zhuǎn)農(nóng)”分享農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益、相關(guān)征地補(bǔ)償、回遷安置住宅，防止利益不能兼顧造成新的社會風(fēng)險。三是堅(jiān)持規(guī)劃的嚴(yán)肅性。要對土地進(jìn)行嚴(yán)格的用途管制，政府管理者、土地所有者、開發(fā)者不得隨意修改城鄉(xiāng)規(guī)劃，必須嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的用途和條件進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”。

（三）加快城鄉(xiāng)管理制度改革步伐

制度改革要具有導(dǎo)向性，為此，要加快城鄉(xiāng)管理制度改革步伐，改革現(xiàn)有的不適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的管理制度，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快以人為核心的新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件。

⒈改革城鄉(xiāng)戶籍管理制度，取消戶籍制度的附加功能，以市場機(jī)制引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。深化戶籍管理制度改革，應(yīng)簡化戶籍的承載功能，使其僅成為國民身份和享有國民待遇的身份證明。對于附加在戶籍上的就業(yè)待遇、學(xué)歷教育、社會管理等功能應(yīng)全面取消。要通過穩(wěn)定土地承包關(guān)系長久不變、農(nóng)村宅基地使用權(quán)不變、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改造及土地承包經(jīng)營權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由交易和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份的自由交易，為城鄉(xiāng)人口自由流動創(chuàng)造條件。

⒉加快適應(yīng)鄉(xiāng)村振興需要的各項(xiàng)土地管理制度的改革。一方面，進(jìn)一步解放思想、深化改革。深入總結(jié)農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，在不改變農(nóng)村建設(shè)用地集體所有制的前提下，進(jìn)一步探索集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)的貸款、抵押和擔(dān)保制度，通過所有權(quán)與使用權(quán)分開的產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，有序推進(jìn)集體建設(shè)用地和宅基地進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。另一方面，強(qiáng)化土地制度改革的政策引導(dǎo)作用，放寬市民購買農(nóng)村集體建設(shè)用地房屋的準(zhǔn)入條件，允許參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的投資者和農(nóng)業(yè)休閑旅游的開發(fā)者購買農(nóng)村閑置土地和宅基地，引導(dǎo)銀行、證券、基金等金融機(jī)構(gòu)支持城市投資者與農(nóng)民一起投資合作促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的各種項(xiàng)目。

⒊形成新的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局。產(chǎn)業(yè)興旺是新時代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求之一，為此，首先要注重產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能，鼓勵城市資本向中小城市、小城鎮(zhèn)以及農(nóng)村地區(qū)流動。堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體，降低市場準(zhǔn)入門檻，支持企業(yè)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村休閑旅游、田園社區(qū)以及田園綜合體等方面進(jìn)行開發(fā)，促使投資者、開發(fā)企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)戶之間建立良好的合作關(guān)系。同時，要遵循工業(yè)布局“逆城鎮(zhèn)化”的發(fā)展規(guī)律，改革傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式，形成新的產(chǎn)業(yè)空間布局，對于長期閑置的農(nóng)村工業(yè)用地（如原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)駐地），可根據(jù)市場需求和本地產(chǎn)業(yè)特色探索調(diào)整為服務(wù)業(yè)用地，并通過小塊拍賣的形式允許城市投資者發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)模式。

⒋培育新型職業(yè)農(nóng)民。新型職業(yè)農(nóng)民是指以農(nóng)業(yè)為職業(yè)、具有相應(yīng)的專業(yè)技能、收入主要來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并達(dá)到相當(dāng)水平的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者。與傳統(tǒng)農(nóng)民被賦予的身份不同，新型職業(yè)農(nóng)民是主動選擇農(nóng)民職業(yè)并且有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的新型農(nóng)民。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民是強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興人才支撐的重要途徑。為此，一是建立完整的制度體系，從環(huán)境、制度、政策等層面引導(dǎo)和扶持，重點(diǎn)是構(gòu)建包括教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理、扶持政策等相互銜接、有機(jī)聯(lián)系的國家制度體系。二是培養(yǎng)認(rèn)定一批新型職業(yè)農(nóng)民，根據(jù)鄉(xiāng)村振興對不同層次人才的需求，依托農(nóng)民培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目工程，通過送教下鄉(xiāng)，采取進(jìn)村辦班、半農(nóng)半讀等多種形式，對有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、文化水平較高、有創(chuàng)業(yè)愿望的農(nóng)民開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，幫助他們增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)意識、掌握創(chuàng)業(yè)技巧、提高創(chuàng)業(yè)能力，不斷發(fā)展壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。三是建立一套信息管理系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，建立新型職業(yè)農(nóng)民檔案管理信息系統(tǒng)，通過動態(tài)管理，保證對其開展經(jīng)常性培訓(xùn)、提供生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)、落實(shí)扶持政策等工作的順利進(jìn)行。

（四）推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

近些年來，我國在促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面取得了舉世矚目的成就。在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施改善方面，很多地區(qū)都設(shè)立了專項(xiàng)基金，幫助農(nóng)村家庭改廁所、改廚房、改畜圈，明顯改善了農(nóng)村居住環(huán)境，提高了農(nóng)民的生活水平。但從法律意義上說，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制還是分割的，供水、供電、通訊、交通、垃圾處理、公共照明等，在城市都是政府部門的責(zé)任，也有專門的財政經(jīng)費(fèi)保證。而在很多農(nóng)村地區(qū)，這些基礎(chǔ)設(shè)施的普及率并不高，即使有基礎(chǔ)設(shè)施，也沒有專門的財政資金去維護(hù)，更沒有強(qiáng)大的村集體經(jīng)濟(jì)去保證管理，由此導(dǎo)致很多農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的“最后一公里”難以解決。為此，要按照黨的十九屆三中全會的要求，健全公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化，推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一。[10]同時，建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)維修基金，打造農(nóng)村公共服務(wù)專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍，保證其更好地發(fā)揮為民服務(wù)的作用，為城市資本和消費(fèi)人口到鄉(xiāng)村投資和消費(fèi)創(chuàng)造良好的條件，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目以及城市資本和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的雙向融合。

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[10]中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會.中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定[EB/OL].共產(chǎn)黨員網(wǎng)，2018-02-28.

（責(zé)任編輯：劉? 鵬）