關于加強吉林省食品安全治理的思考

摘? ? ? 要：食品安全不僅關系著每個人的身心健康，還關系著家庭和諧，社會穩定，國家安全。吉林省始終將食品安全問題放在重要位置，不斷完善治理機制，強化治理措施，在食品安全治理方面取得了一定成效。隨著經濟與社會的快速發展，特別是“互聯網+”的迅速崛起，食品安全出現了許多新情況新問題，也給吉林省食品安全治理帶來了新的挑戰。本文通過對吉林省食品安全狀況進行分析，找出了當前吉林省食品安全治理存在的問題，提出了新時代加強吉林省食品安全治理的對策建議，以期為吉林省食品安全治理提供些許借鑒。

關? 鍵? 詞：食品安全治理;食品溯源系統;檢測技術;風險分析

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）07-0061-08

收稿日期：2019-01-10

作者簡介：馬海龍（1967—），男，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）研究員，研究方向為公共管理。

習近平總書記在2017年1月召開的國務院食品安全委員會第四次全體會議上強調，各級黨委和政府及有關部門要全面做好食品安全工作，堅持最嚴謹的標準，最嚴格的監管，最嚴厲的處罰，最嚴肅的問責，增強食品安全監管統一性和專業性，切實提高食品安全監管水平和能力。黨的十九大報告明確提出：“實施食品安全戰略，讓人民吃得放心?！笔称钒踩P系人民身心健康，關系社會穩定，關系國計民生，更關系國家安全。保障食品安全，能夠有效維護市場經濟健康發展，能夠推動全面建成小康社會，能夠在出口貿易中建立國家信用、樹立國家形象，進而構建美好和諧社會。受地域及環境的影響，吉林省的食品結構具其自身的特點，不僅具有豐厚的糧食資源（大米、黃豆、玉米的主產區），更具有豐厚的山產品資源（山野菜、山野果、食菌、人參等）。由于經濟欠發達，吉林省食品經營企業多為個體工商戶和農家農戶，具有廣、散、偏、遠的特點。筆者結合當下吉林省食品安全領域出現的新情況新問題，走訪調研了省內部分食品生產、經營企業及相關監管部門并提出相應的建議。

一、吉林省食品安全治理現狀

（一）吉林省關于食品安全的法規及文件

為加強對食品安全的監管，吉林省根據不同時期的食品安全形勢先后出臺了一系列相關法規及文件（見表1）。一是加強食品衛生管理。1989年制定并實施了《吉林省食品衛生管理條例》，以加強衛生管理，規范食品生產，落實食品責任，確保食品營養與健康。二是加強食品安全綜合管理。2004年發布并實施了《吉林省人民政府貫徹落實國務院關于進一步加強食品安全工作決定的實施意見》，通過綜合管理鞏固食品安全管理成果;2006年發布了《吉林省食品藥品監督管理局關于印發食品安全綜合監督季度報表的通知》，通過季度報表掌握并監督食品安全狀況。三是貫徹落實食品安全法。2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》），吉林省抓住契機，及時發布了《吉林省人民政府辦公廳關于認真貫徹實施食品安全法的通知》。四是加強食品安全農村流通環節管理。吉林省在前期食品安全管理取得一定成果的基礎上，結合綜合治理經驗，將重點逐步轉向農村流通環節，于2010年發布了《吉林省工商行政管理局關于進一步加強全省農村流通環節食品安全監管工作的意見》，2011年發布了《吉林省人民政府關于進一步加強食品安全工作的意見》。五是加強對食品小作坊和攤販的管理。針對吉林省小作坊和食品攤販存在的問題，2012年9月吉林省第十一屆人民代表大會常務委員會通過并公布《吉林省食品生產加工小作坊和食品攤販管理條例》，該條例于2013年1月1日起正式實施，這是吉林省第一部有關食品安全的地方性法規。六是加強食品安全的環節管理。針對生產加工環節、流通環節等方面存在的問題，吉林省于2013年發布了《吉林省食品藥品監督管理局關于印發吉林省生產加工環節食品安全監督管理十項制度的通知》，2015年發布了《吉林省食品藥品監督管理局關于進一步加強全省流通環節食品安全日常監管工作的通知》。七是加強食品安全的應急處置與治理。新時代對食品安全治理尤其是對食品安全事故的預防與應急處置提出了新要求，為此，吉林省于2017年發布了《吉林省人民政府辦公廳關于印發吉林省食品安全事故應急預案的通知（2017修訂）》。八是加強食品物流建設。為促進消費升級，吉林省在食品安全持續治理的基礎上，于2018年發布了《吉林省人民政府辦公廳關于加快發展冷鏈物流保障食品安全促進消費升級的實施意見》。總之，吉林省結合本地實際，在不同時期針對不同情況制定并發布了有針對性的法規或文件，對吉林省食品安全的監管和治理發揮了重要作用。

（二）吉林省對食品安全的監管

食品安全監管從種植到消費包括以下四個環節：一是農業生產環節，二是工業加工環節，三是商業流通環節，四是消費環節。目前，吉林省基本上實現了對農業產品、加工食品從種植到加工、從加工到餐桌的全程監管，特別是努力優化了食品安全監管體制：一是明確監管主體。長期以來，吉林省食品安全監管工作始終由政府主導，政府是重要的監管主體。此外，生產和經營企業也是不可或缺的監管主體。二是加強監管機構建設。吉林省歷來重視食品安全問題，2004年成立吉林省人民政府食品工業辦公室，主要針對食品工業加強管理;2007年成立吉林省質監系統產品質量與食品專項整治領導小組辦公室，指導開展專項整治行動;2008年成立食品藥品監督管理局，加強對食品安全的監管;2010年成立吉林省食品安全委員會，由多個部門共同參與，統一協調食品安全監管的各個環節，以達到快速、高效解決食品安全問題的目的。2013年，吉林省食品安全委員會更名為吉林省人民政府食品藥品安全委員會;為進一步加強食品安全監管，吉林省根據2018年2月黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》組建了市場監督管理廳，其整合了省工商行政管理局、省質量監督檢驗檢疫局、省食品藥品監督管理局的職責以及省發展和改革委員會、省商務廳的部分職責，進一步加強了食品安全監管與治理力度（見表2）。三是完善監管方式。在吉林省食品安全委員會成立前，吉林省對食品安全的監管通常實行的是發證監管與事后監管，重事后處理，輕事前預防。發證監管的目的是通過準入機制的設立控制食品安全問題的出現，在獲得市場準入之后持續進行監管，持續監管過程往往表現為事后監管。吉林省食安委的成立，實現了食品安全監管從以分段監管為主、品種監管為輔向協調統一監管的邁進。

二、吉林省食品安全治理存在的問題及原因

（一）違法成本過低

吉林省食品安全法律責任體系通常以行政責任為主導、民事和刑事責任為輔助。行政責任一般以罰款為主要形式;民事責任是食品安全危及他人并造成傷害時承擔的一種責任，往往以賠款為主要形式;刑事責任雖然在規定上比較嚴厲，但實踐中對刑事承擔者的判決往往過輕。這種處罰方式極易使違法者產生僥幸心理，那就是生產或經營問題食品的成本低、利潤高，一旦敗露可以用錢擺平，即便判刑也不會過重，由此鋌而走險。正如馬克思所言：“一有適當的利潤，資本就會非常膽壯起來。只要有10%的利潤，它就會到處被人使用;有20%，就會活潑起來;有50%，就會引起積極的冒險;有100%，就會使人不顧一切法律;有300%，就會使人不怕犯罪，甚至不怕絞首的危險?！币罁妒称钒踩ā芬幎ǎ瑢τ趩栴}食品的索賠，消費者除要求賠償商品損失外，還可以向生產者或經營者要求一定的賠償金。《食品安全法》第一百四十八條規定，生產不符合食品安全標準的食品或者經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金;增加賠償的金額不足一千元的，為一千元。此賠償金即為懲罰性賠償。例如，若消費者食用100元問題食品被傷害后，發生醫療費用5000元，第一種賠償計算方法（按價款）為：消費者可以索賠的全款100+100×10=1100元;第二種賠償計算方法（按損失）為：100+5000×3=15100元。兩種計算方法賠償金額明顯不同，其原因是計算基數不同，第一種賠償計算的基數是商品價款，第二種賠償計算的基數則是損失，即實際損害數額。而據筆者調研得知，目前在吉林省能獲得第一種方法計算的賠償額已屬不易?？梢?，吉林省在食品安全問題上違法成本較低，低成本的懲罰遠遠達不到懲罰目的，賠償金的懲罰性賠償作用有限，無法起到威懾作用。

（二）食品生產者、經營者、消費者的食品安全知識匱乏

《食品安全法》第六十八條規定：“食品經營者銷售散裝食品，應當在散裝食品的容器、外包裝上標明食品的名稱、生產日期或者生產批號、保質期以及生產經營者名稱、地址、聯系方式等內容。”第七十一條規定：“食品和食品添加劑的標簽、說明書，不得含有虛假內容，不得涉及疾病預防、治療功能。生產經營者對其提供的標簽、說明書的內容負責。食品和食品添加劑的標簽、說明書應當清楚、明顯，生產日期、保質期等事項應當顯著標注，容易辨識。食品和食品添加劑與其標簽、說明書的內容不符的，不得上市銷售?！笨梢?，法律對食品安全相關因素有著明確的規定，這些食品相關信息的明確標注，對于生產者、經營者都有一定的約束作用，既是相關部門進行監管的重要標準，也是確定生產者或加工者是否有欺詐行為的有力證據，還是消費者維權舉報的重要依據。然而，目前吉林省的食品生產者、經營者、消費者均不同程度地缺乏食品安全知識。例如：在農業生產環節，對化肥、農藥、除草劑等的使用應遵循使用時間及限制方面的規定，但很少有農民真正遵守，往往是憑借經驗進行操作，其所追求的是農產品產量高和賣相好;在加工環節，雖然有食品添加劑、色素等輔料的使用規定，但具體操作人員往往不能完全按規定進行操作，從而導致問題食品的出現;在運輸存儲環節，運營商為了降低成本，減少損失，需要采取一定的方法妥善處理存儲問題，以使食品、蔬菜等商品盡可能實現長時保鮮，但因其缺乏食品安全知識，在操作過程中也容易導致問題食品的出現;在消費環節，消費者關注的多是品牌、味道、有效期限，很少關注法律法規所規定的食品安全相關信息，導致問題食品在食用時才被發現。凡此種種，對于加強食品安全管理、促進食品安全監管均不利。

（三）食品安全標準規范不嚴格

根據《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》）第二條規定，標準劃分為國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準（見表3）。當出現國家標準、行業標準無規定的情況時，國家鼓勵企業制定高于國家標準和行業標準的企業標準，適用于本企業內部。作為指導產品標準的《標準化法》，食品生產也在其中。然而，不同層次、不同地域的標準劃分往往導致不同地方標準之間或同一地域內不同層次標準之間矛盾問題的出現，致使標準交叉、沖突的情形時常出現。如若對企業沒有強制要求，食品企業則不會自行增加責任義務，其結果是企業即使出現食品安全問題也無法對其不良行為追責。加之經濟發展需要、社會就業形勢、人情社會傳統、地方保護主義等因素的存在，使得企業標準有可能成為問題食品規避法律懲罰的“保護傘”。據筆者調研得知，吉林省食品安全生產要么沒有標準，如個體戶、家庭小作坊的生產;要么有標準但執行標準不夠嚴格，如水產品、蛋禽產品、熟食、生肉加工，蔬菜水果的生產和運輸等;要么標準陳舊有待更新。在食品添加劑問題上，要么無規定是否可以添加，要么雖然規定了可以添加，但無添加量的限定，進而導致問題食品雖然存在但沒有認定其為問題食品的依據。

（四）檢測技術及監管隊伍素質有待提高

據資料顯示，對于農藥殘留的檢測，美國一些機構的多殘留檢測技術可檢360多種農藥，德國可檢測320多種農藥，加拿大可檢測250多種農藥（見圖1）。我國在多種農藥同時檢測方面與國外相較尚存差距，吉林省整體發展在全國排名靠后，毋庸置疑，在多殘留分析檢測技術方面更需進一步提高。關于監管隊伍，美國的一些食品檢驗機構擁有大量的專業性極強的專家（見圖2），例如在檢測機構中不乏數學、化學、微生物、衛生學、病理學、流行病學、藥理學、毒物學、分子生物學、食品學、營養學等各方面的專家且專業能力極強，專家們的工作范圍包括檢查食品、收集取樣、樣本分析、監督檢驗進口產品、售前檢查、消費者研究和相關教育，等等。在此過程中，任一環節出現食品安全問題，食品都將被禁止出售。相比吉林省的監管隊伍目前還存在著專業人員所占比例較小、監管隊伍素質不高、對監管人員培訓不夠及培訓質量有待提高等各種問題。

三、新時代加強吉林省食品安全治理的對策

食品安全治理問題是涉及人民切身利益、身心健康的大事，關系著健康中國目標的實現，在新時代，更需根據新的食品安全特點加強治理。2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發并實施了《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》，明確提出“實行地方黨政領導干部食品安全責任制，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強‘四個意識、堅定‘四個自信、做到‘兩個維護，牢固樹立以人民為中心的發展思想，貫徹落實食品安全‘四個最嚴的要求，深入實施食品安全戰略，承擔起‘促一方發展、保一方平安的政治責任，不斷提高食品安全工作水平，努力增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感”，從中足以看出國家對食品安全問題的重視。對此，吉林省應從以下幾方面進一步加強食品安全治理。

（一）健全法規制度，加強法治建設

針對實踐中出現的食品安全問題，吉林省應進一步完善法律法規，同時加大懲罰力度，以提高食品安全的違法成本。具體而言：一是應盡快出臺《吉林省食品安全條例》。該條例已于2017年列入吉林省立法調研項目并開展了相關調研工作，以進一步了解現實狀況，為立法工作做好充分準備;2018年雖然為該條例的出臺做了大量工作，但至今仍未出臺。二是建議國家將《食品安全法》規定的賠償基數由“價款”（規定為“十倍價款”）改為“實際損害額”，以加大懲罰力度。三是明確經營者與生產者應承擔相同的法律義務和責任。在實踐中，往往是針對問題食品的生產者給以懲罰，而經營者雖然銷售了問題食品卻很少承擔賠償責任。明確經營者承擔與生產者相同的法律義務和責任，有利于食品在流通領域的監督管理，從而實現在生產與流通兩個環節管控問題食品，凈化食品市場。四是強化主體責任。一方面，要強化吉林省黨政領導干部的食品安全責任。食品安全的有效治理離不開各級黨政領導干部的重視，尤其是高級領導干部的重視。加強黨政領導干部的食品安全責任，能夠促進相關部門積極作為，有利于吉林省食品安全問題的有效治理;另一方面，要強化企業的主體責任。企業主動承擔社會責任，把好產品出口關，企業的責任主體應為企業法定代表人。加強黨政領導干部的食品安全責任，明確食品生產及經營企業責任主體為企業法定代表人，其目的在于明確責任主體、降低監管成本、促進政府與社會的互動。五是應及時彌補進口食品法規在食品安全方面的不足。此外，隨著網售食品的增多，還應對網售食品制定具有針對性的規范，以確保網售網購食品的安全性。

（二）普及食品安全知識，強化消費者維權意識

吉林省應在食品安全知識方面加強教育并做好普及工作，以提高相關從業者的食品安全知識和安全意識。具體而言：一是進一步普及食品安全知識。即在食品鏈的各個環節對相關從業者加強宣傳教育，積極開展專題培訓，定期考核，以提高食品安全知識和意識。二是加強對消費者的正確引導。要引導消費者選擇正確的購物方式，提高鑒別能力，在購物前應先識別商品的生產日期、有效日期、產品成份構成、是否為“三無”產品等信息，對于不符合相關規定的產品拒絕購買并向有關部門反映。抓住各地創建食品安全衛生城的契機，開展街道、社區、一般小區物業層面的食品安全衛生知識普及活動，通過開展知識講座、答題競賽、有獎征集食品安全隱患等活動讓普通居民在食品安全領域想得明白、做得明白、吃得明白。三是強化消費者的食品安全維權意識，引導其積極維護自身消費利益。四是加強食品安全問題信息的收集和處理。如充分利用現代科學技術拓寬投訴舉報渠道，建立專門隊伍積極處理舉報信息等。同時，政府應積極主導整合相關部門力量，對問題食品認真查處，件件落實，追溯源頭，爭取將問題消滅在萌芽狀態。

（三）建立風險分析機制，構建食品溯源系統

目前，國際上對食品安全把控具有科學性、合理性的監管模式是食品安全風險分析機制，具體包括風險評估、風險管理和風險交流三部分。吉林省雖已著手食品安全風險分析機制的建設，但由于起步較晚，相關技術還不夠成熟，因此，應借鑒國外有益經驗，在現有基礎上進一步完善吉林省風險分析機制。在風險評估方面，培養風險分析技術所必需的人才，建立技術分析人才隊伍;在風險管理方面，進一步完善信息共享機制，提升食品安全風險預警效果;在風險交流方面，加強匯總信息發布平臺建設，共享食品安全信息，及時掌控食品安全動態。此外，食品溯源系統也是食品治理的重要組成部分。吉林省應首先加強食品標識管理碼建設，這既是食品安全的生命線，也是建立食品溯源系統的前提。食品標識管理碼、食品溯源系統的建立，將使問題食品無處遁形，無論哪個環節出現問題，都可追溯源頭，查明原因。筆者認為，應在食品生產的各個環節建立登記核查制度，并有完備的記錄保存，真正做到食品鏈中任一環節都能查到記錄，能查上源，能查去向。只有這樣，吉林省才能逐步建立起食品標識管理碼制度，構建有效的食品溯源系統。

（四）加強檢測技術服務體系建設，引入食品檢測第三方評估

食品安全問題有顯性的，也有隱性的。顯性的比較容易被發現，發現后即可通過監管機制加以治理并杜絕類似問題。但隱性的更為可怕，食用后短期內無任何癥狀表現，當消費者誤認為是安全食品而長期食用慢慢成疾時卻不知病從何來。對此，吉林省應加強檢測技術服務體系建設，增加原有食品檢測部門的經費預算，擴大設備、人員、技術等方面的經費投入，積極引進先進技術、設備以及急需人才;食品安全治理部門應聯合衛健部門及相關科研機構積極研發食品安全檢測技術，尤其應關注地區性食源性疾病的早發現、早治療、早預防。對于可能對健康產生影響的因素應及時反饋，經相關部門匯總、會商研究后將其明確為食品生產經營者的安全注意事項并體現在相關生產標準或規定之中，提醒廣大消費者在消費時予以關注。此外，應鼓勵社會資本注入食品安全檢測領域，由第三方機構以專業且中立的角度對食品安全進行評估，及時向公眾公開評估結果，以此實現多部門、多方面、多領域、多行業對食品安全問題進行共同治理的新格局，確保人民的身心健康。

【參考文獻】

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28.

[2]費威，朱玉.我國進口食品安全監管體制分析及其完善[J].河北科技大學學報（社會科學版），2018，（3）：19-25.

[3]2018國務院機構改革方案全文內容解讀[EB/OL].新華網，http：//m.zt5.com/xinwen/guonei/360757.html.

[4]中華人民共和國食品安全法[N].人民日報，2016-03-18.

[5]北大法寶[EB/OL].https：//www.pkulaw.com.

[6]梁準.完善我國食品安全監管行政執法體制的對策研究[J].現代經濟信息，2017，（3）：301.

[7]申洪燕，鄭平.我國食品安全監管體制的缺陷與完善[J].食品安全導刊，2017，（15）：26.

[8]國家物聯網標識管理公共服務平臺實施標準食品溯源體系[EB/OL].互聯網.http：//www.chache808.com/technology/detail/id/93847.html.

（責任編輯：劉亞峰）