公眾參與食品安全風險社會共治的有效性分析

陳昊 顧平安 劉璐

摘? ? ? 要：目前，食品安全問題時有發生，推動食品安全風險社會共治已成必然。食品安全風險社會共治強調多元治理主體共同參與食品安全風險問題的治理，包括公民個人。縱觀國內的相關研究與實踐，大多專注于政府監管及企業自律而忽視了社會公眾的協同參與。因此，本文從公眾參與的視角出發，采用定性與定量分析相結合的方法，借助北京西城區食品安全類訴求電話數據，檢驗分析公眾參與在食品安全風險社會共治中的有效性，以期對保障國家食品安全有所裨益。

關? 鍵? 詞：公眾參與;食品安全;社會共治;參與式治理

中圖分類號：D621.5? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）06-0051-10

收稿日期：2018-12-17

作者簡介：陳昊（1992—），男，江蘇南通人，中共中央黨校（國家行政學院）博士研究生，研究方向為電子政務與公共管理;顧平安（1966—），男，安徽全椒人，中共中央黨校（國家行政學院）教授，博士生導師，研究方向為電子政務;劉璐（1989—），女，吉林蛟河人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）碩士研究生，研究方向為食品安全協同治理。

“王者以民為天，而民以食為天。”

——《漢書·酈食其傳》

近年來，隨著各級各類食品安全事件的頻繁發生，從中央到地方各級政府已經把食品安全工作擺在了重要位置。有學者將食品安全風險引發的安全事件列為當今中國最大的社會風險之一，[1]2017年2月國務院下發的“十三五”國家食品安全規劃更是將食品安全風險治理納入國家十三個五年規劃綱要，這說明食品安全風險已經上升為影響國家安全穩定的重大社會問題。[2]食品安全風險產生的主要原因在于消費者和食品生產經營企業之間的信息不對稱，加之政府的監管資源缺失、監管成本過高以及監管過程不易控制，傳統的政府單一治理對此顯得“力不從心”。因而，在推進政府職能轉變、提高政府公共服務水平的過程中，推動食品安全風險社會共治尤其是強調公民個體參與便成為一種必然。

一、問題提出與文獻回顧

食品安全風險社會共治是指調動包括政府監管部門、食品生產經營者、行業協會、消費者協會乃至公民個人在內的社會各方力量共同參與到食品安全風險的預判、評估和化解中來，進而形成食品安全風險全社會共管共治的格局。2015年4月24日，修訂后的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）經第十二屆全國人大常委會第十四次會議審議通過并于2015年10月1日起正式施行，其中明確規定食品安全社會共治，這意味著食品安全問題已上升到集社會問題、經濟問題、民生問題、政治問題“四位一體”的戰略高度。[3]針對食品安全風險社會共治這一主題，國內外學者已基本達成共識。在社會共治的具體模式方面，有學者認為，應由政府、企業、社會多元主體共同協商對話，構建政府監管、消費者維權、行業自律、社會監督相結合的多維度協作機制。[4]在社會共治主體中的政府功能方面，有學者認為，政府作為社會共治多元主體的一方，應當強調政策工具的功能，引導、規制市場與社會共同參與食品安全風險治理;[5]還有學者認為，政府要根據本地區實際情況，運用不同的政策工具組合優化社會共治結構，達成社會共治各類主體間的緊密性和靈活性。[6]在社會共治的實現途徑方面，國內外學者大多強調應發揮企業與社會大眾的作用。如有學者認為，上游企業提高食品生產產品質量的重視程度與下游企業監測系統的精度以及整個供應鏈系統發生質量事故后的懲罰力度等因素高度相關。[7]為避免事故與懲罰，有學者認為，社會組織的大力發展與公眾的積極參與對“政府失靈”與“市場失靈”問題的解決起關鍵性作用。[8]在社會共治的政府角色方面，有學者認為，盡管食品安全風險社會共治更多強調了多元治理主體的共同參與，但政府不因借此而忽視本應承擔的職責;[9]還有學者認為，食品安全風險社會共治中公眾參與的制度環境亟需創新和改善，政府部門應發揮引導作用。[10]

目前，學界對于食品安全風險社會共治的問題研究還處于起步階段，[11]筆者對現有文獻進行梳理后發現，大多研究更偏向于分析食品安全風險社會共治中政府單一治理的片面性和趨向共同治理的必要性，側重從理論上探討各參與主體的作用，且大多局限于現象和經驗的描述，[12]缺乏定性與定量研究的緊密結合。就具體研究內容而言，國內的研究太過專注于政府監管和企業自律，忽視了公眾尤其是公民個體的協同參與。隨著公民意識的覺醒，公眾參與在社會治理中發揮著越來越重要的作用。公眾的力量將會成為食品安全風險治理的重要組成部分，公眾的有序參與將會有效彌補政府治理、企業治理的短板。

二、樣本選取與研究方法

《食品安全法》第十二條規定：“任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為，依法向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議。”[13]可見，公眾對食品安全監管擁有知情參與、表達監督的權利。在我國，消費者數量驚人，消費者在食品消費過程中可以迅速、本能地洞悉食品安全風險，因此其對食品質量的意見表達擁有巨大的研究價值。[14]鼓勵消費者參與監督，即時將食品安全風險由隱性轉化為顯性，可以增加潛在違法者的犯罪成本，無限量地提高政府的執法效能。[15]

鑒于消費者參與監督的重要性，近年來許多地方政府都開始設立政府服務熱線，為公眾提供政策咨詢、舉報投訴、意見建議，幫助公眾解決生產生活所遇到的困難和問題。政府服務熱線是公眾參與社會治理的一種有效渠道，其在政府部門與廣大市民之間建立了一種新型的溝通互動機制。消費者借助熱線投訴食品安全問題，不僅可以減少投訴成本，同時也能彌補政府自上而下的管理缺陷，是一種有效的公眾主動參與社會治理的方式。

（一）樣本選取

筆者選取北京西城區12341政府服務熱線食品安全類訴求電話作為研究對象。北京西城區12341政府服務熱線于2013年8月開始運營，通過統籌整合全區熱線資源，按照“一號對外、集中受理、分類處置、統一協調、部門聯動、限時辦結”的工作機制，為公眾提供7×24小時的行政咨詢、城市管理、建議投訴等服務，是國內政府服務熱線的標桿，榮獲“2018年度十佳政府服務熱線獎”。2016年8月20日，北京市西城區綜合行政服務中心政府熱線高效運行管理支撐平臺正式上線，為北京西城區12341政府服務熱線高效運行與科學決策奠定了信息化基礎。平臺自運行以來積累了大量有價值的數據，筆者從平臺系統中篩選出食品安全類訴求電話共6740件，選取的來電時間為2016年12月至2018年10月（第一個食品安全類訴求電話來電時間為2016年12月26日），經剔除訴求點不明確及不在西城區管轄范圍內的訴求電話，最后得到有價值的數據6380條（如表1、圖1）。

（二）研究方法：基于AHP的公眾參與有效性評估模型

層次分析法（Analytic Hierarchy Process，即AHP）是美國運籌學家托馬斯·塞蒂于20世紀70年代中期正式提出的一種系統化、層次化的分析方法，由于其具有定性與定量相結合的優勢，近年來被廣泛用于社會科學實證研究中。在公眾參與食品安全風險社會共治的有效性評估中，部分評價指標不能用定量的數字來表述。而層次分析法既能運用數學工具對一些復雜的、難以精確定量描述的問題進行量化分析，[16]又能通過逐層比對和綜合評價得出最終結果，計算過程簡單易操作，具有一定的實用性與客觀性。

⒈指標體系層次結構的建立。美國管理學家約翰·克萊頓·托馬斯在《公共決策中的公民參與》中提出了公眾參與的有效決策模型，該模型為公眾參與實踐提供了實用的操作性指南，也為公眾參與的深入研究提供了理論框架。而后，我國有學者在此基礎上提出公眾參與效果的評估模型，認為公眾參與有效性的評估可從兩個維度開展，即公眾參與進展是否順利，最終問題的執行效果如何。過程有效性的評估指標包括：對抗或“令人不愉快”的程度、必要時間、獲得結果的能力;解決結果有效性的指標包括：是否符合質量要求、問題執行是否成功、公眾對最終結果的滿意程度、最終是否達到了既定目標。[17]目前，學術界有關參與有效性評估指標體系的研究較少，公眾參與效果評估模型具有一定的參考價值。筆者將結合政府服務熱線的實際情況，借鑒公眾參與效果評估模型建立政府服務熱線中的公眾參與有效性評估指標體系。

熱線是政府為公眾搭建的免費公共服務平臺，公眾可以利用熱線與政府進行交流互動。因此，對于公眾參與食品安全風險社會共治的有效性評估，筆者從政府與公眾兩個層面考量。評價公眾參與食品安全風險社會共治進展是否順利需綜合考量熱線服務平臺與公眾參與過程，平臺是否暢通有效、對公眾參與問題解決的配合程度等是影響公眾參與進展是否順利的關鍵因素;評價食品安全風險問題最終執行效果如何則需重點考量熱線的服務質量，對公眾參與結果的響應及反饋遲緩、對公眾反映問題的解決不力等會阻礙問題執行的最終效果。此外，筆者在對北京西城區12341政府服務熱線的實地調研中還發現，平臺系統的響應時間、安全性以及日常更新維護也是影響公眾參與有效性的因素：熱線平臺系統響應慢，老百姓可能會選擇其他方式甚至放棄參與;安全與保密審查是維護老百姓個人隱私的重要前提;話術跟知識庫的日常更新則會提升公眾的信任感。而在訪談過程中，熱線工作人員提到一些市民借以咨詢投訴名義故意撥打騷擾電話，影響正常工作，所以公眾的綜合素質也應包含在有效性評價指標中。按照上述要求，綜合考慮熱線數據工單特點與實地調研結果，最終確定的有效性評估指標體系（如表2）。

估 一級指標（B） 二級指標（C） 政府 服務平臺B1 平臺響應時間C1 平臺安全與保密審查C2 平臺使用暢通有效C3 平臺日常更新維護C4 服務質量B2 工作人員綜合素質C5 對公眾意見的重視程度C6 公眾參與結果的響應及反饋情況C7 對公眾反映問題的解決能力C8 公眾 參與度B3 參與對象的綜合素質C9 參與對象的全面與代表性C10 公眾介入時間C11 參與過程B4 參與解決的問題量C12 參與問題解決的配合程度C13 對問題解決的關心程度C14 參與問題解決的主動性C15 ]

⒉各層指標權重的確定。為了將比較判斷定量化，筆者引入1-9比率標度法（如表3），通過成對因素的判斷比較確定每一層次因素的重要性權值。[18]

構建判斷矩陣。參照各影響因子重要性比較標度表，對公眾參與食品安全社會共治有效性評估的層次結構進行判斷比較，組建判斷矩陣（如表4）。

根據上述方法演算后判斷矩陣A-B得出的結論（如表6）。由于C.R.=0.021<0.1，所以認為判斷矩陣A-B具有滿意的一致性，評價結果可靠，權重值有效。

⒌得出評估總分。根據綜合評價矩陣乘以評價等級集的分值并求和，得到目標層即公眾參與食品安全社會共治有效性評估的總分。

三、研究發現與結果分析

（一）研究發現

通過樣本采集，選取準則層（B4）“參與過程”的指標進行應用舉例。其中，“參與解決的問題量”（C12）指標：“好”（按期辦結）6129件，“較好”（正在解決）181件，“一般”（難以解決但正在解決）56件，“較差”（未按期辦結但正在解決）14件，“差”（未辦結）0件;“參與問題解決的配合程度”（C13）指標：“好”（全程配合）237件，“較好”（經常配合）1105件，“一般”（偶爾配合）5026件，“較差”（不配合）9件，“差”（不配合且情緒不穩定）3件;“對問題解決的關心程度”（C14）指標：“好”（非常關心）317件，“較好”（比較關心）2710件“一般”（偶爾關心）3316件，“較差”（幾乎不關心）32件，“差”（不關心）5件;“參與問題解決的主動性”（C15）指標：“好”（主動性強）613件，“較好”（主動性較強）945件，“一般”（主動性一般）3657件，“較差”（主動性較差）857件，“差”（主動性差）308件。對初步評價矩陣進行隸屬度模糊評價，即用相同等級的案件數量除以總的案件數量，得到指標模糊評價矩陣R：

最后根據綜合評價等級集X：X={95 80 60 35 20}計算出有效性評估總分為：0.37×95+0.25×80+0.24×60+0.10×35+0.04×20=73.85。因此，通過北京西城區食品安全類訴求電話的數據檢驗得出，公眾參與食品安全社會共治的有效性對應于評估等級“較好”的隸屬度最高，“一般”次之，總分介于“較好”與“一般”之間。

（二）公眾參與食品安全風險社會共治的有效性分析

上述有效性評估的結果為“較好”，說明在目前的食品安全風險社會共治中，公眾具備較強的參與意識，對食品安全風險治理能夠起到有效的監督作用。透析公眾參與食品安全社會共治的整個過程，可以發現公眾的介入在一定程度上彌補了政府與市場“雙重失靈”的不足，有利于進一步構建多元治理主體間的信任機制，加強政府部門間的協作與聯動，推動政府決策的科學化與民主化，最終實現食品安全風險治理整體水平的提高。

⒈有利于構建食品安全風險多元治理主體間的信任機制。“中國民眾長期被封建主義思想禁錮，主權意識弱，心理上積淀成了‘權威崇拜‘清官思想和‘與世無爭等復雜的政治意識。”[24]一方面，“‘與世無爭的政治哲學扎根公眾心靈深處遏制了公眾主體意識的生成，扼殺了公民本該具有的政治責任感和歷史使命感”。[25]公眾習慣于盡量遠離政治，表現為“普遍的非參與傾向”;另一方面，有人認為公眾應作為被管理的對象只能絕對接受和服從政府作出的決策而不能參與，甚至還有人懷疑公眾參與決策的效果，認為公眾的介入未必能給政府決策提供幫助，反而會影響決策的效率和質量，形成“多數愚政”。隨著我國市場經濟的發展、民主進程的推進，自上而下的“精英決策”式官僚體制弊端逐漸顯露，因政府決策不透明、缺乏科學性而導致的決策失誤使得財政和資源嚴重浪費等問題時有發生，中央和地方政府開始探索新的治理方式——將公眾參與引入重大決策。從樣本中可以看出，公眾通過政府熱線投訴食品安全問題，是一種主動參與的行為。更為重要的是，從樣本中發現“參與解決的問題量（C12）”為“好”的模糊評價高達0.96，說明公眾參與食品安全風險社會共治并非空穴來風，也并非僅僅是公眾的自說自話，其不僅能為政府在食品安全風險治理中提供寶貴的思路，并且公眾的積極參與也能增強政府部門為民服務的信心，而政府部門在規定時間解決公眾反映的食品安全問題并給予滿意答復，更能增加公眾對政府的信任，進而使其與政府間的關系由傳統管理中的消極冷漠逐步轉向現代治理中的合作協商。

⒉有利于加強食品安全風險治理中政府部門之間的協作與聯動。科學管理之父泰勒認為，科學管理的根本目的在于謀求效率最大化，而其最核心的要素就是“協調，而不是分歧;合作，而不是個人主義”。[26]從樣本中可以看出，政府“服務質量（B2）”指標為“好”與“較好”的模糊評價之和達0.65，說明公眾參與在一定程度上可以提高政府的服務質量。而在實地調研中發現，北京西城政府服務質量提高的一個重要原因在于各部門間的協作與聯動。政府熱線接到市民的食品安全問題投訴后，會第一時間將訴求案件派發至相關的承辦單位或街道辦事處，由政府熱線統籌協調，并在規定時間內解決群眾反映的食品安全問題。由于問題的辦理存在時間限制，且與各承辦單位、街道辦事處的績效掛鉤，所以公眾的參與不斷倒逼政府部門整合聯動，去碎片化管理，使承辦單位與街道辦事處之間跨越了政府層級、部門功能分工的鴻溝，以問題為核心，不斷向公眾提供整合性的服務。可見，公眾參與有利于加強食品安全風險治理中政府部門間的協作與聯動，使政府服務效能不斷提高、治理資源更加優化。

⒊有利于推動食品安全風險治理政府決策的科學化與民主化。公眾參與的輸入對于政府決策有著重要的意義，能夠突破政府信息孤島，增強政府決策的有效性。科學決策觀的鮮明特點在于突出決策的公眾參與性。在決策方案的制定過程中吸收和聽取公眾與其他社會組織群體的利益意見表達，不僅能使政府的決策與管理更加順應民意和反映實情，增進公眾與政府關系的和諧，而且有利于保障決策方案的科學性，加快政策執行，扎實推進民主化進程。在長期傳統的計劃經濟體制下，我國的公眾參與行為一直局限在政治生活層面，“人民當家作主”并未得到有效保障。而隨著經濟體制和政治體制改革的不斷深入，不同群體間的利益逐漸分化，公眾的參與意識開始覺醒，公眾不再僅僅滿足于作為公共政策的客體而存在，積極表達自己的意愿，參與政策的制定、執行與監督已成為一種常態。在上述公眾參與食品安全風險社會共治的實踐中，“對公眾意見的重視程度（C6）”與“公眾參與結果的響應及反饋情況（C7）”指標為“好”的模糊評價都達到0.9以上，說明政府部門高度重視公眾參與的作用，這是政府科學決策的基本前提。北京西城區政府近年來通過政府服務熱線了解公眾在食品安全方面的需求，傾聽民意，從公眾的角度出發設置服務機制，妥善解決公眾關心的食品安全問題，充分體現出服務型政府的服務職能。而政府服務熱線配合后臺數據系統，收集公眾在食品安全方面最關心的問題，通過數據的采集和分析，也為政府在食品安全風險治理的科學決策、落實和監督等方面提供了重要依據。

總之，公眾參與是公共政策的基石，也是公共服務的基礎，公眾參與的廣泛性、深刻性與科學性同社會治理的有效性是成正比的。[27]追蹤分析北京市西城區12341政府服務熱線中食品安全風險事件的妥善解決，證明了公眾參與在食品安全風險社會共治中的有效性。而在具體的研究過程中，筆者也清楚地看到當下政府服務熱線這一公眾參與途徑尚未完全通暢，還存在信息不透明、參與程序混亂等細節性問題，這也一定程度上造成了當下公眾參與食品安全風險社會共治的無序和低效。因此，政府部門還需進一步推進食品安全信息的開放與共享，及時公布問題解決的進展和情況，構建公開透明的共同治理環境;注重參與程序的民主化、科學化和法制化建設;不斷拓寬公眾參與食品安全風險共治的渠道，加強參與方式的對外宣傳，保障公眾參與的有序性和廣泛性。

需要說明的是，樣本量的不足以及在指標選取上具有一定的主觀性，可能會影響到評估結果，筆者將在后續研究中不斷完善。

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（責任編輯：劉亞峰）