ＰＰＰ模式的歷史演變、實踐困境和進路選擇

摘? ? ? 要：目前，在公共基礎設施建設領域采用PPP模式已成為推動現代經濟發展的重要手段之一。現代意義上的PPP模式不僅能夠實現公共基礎設施的高效供給，而且能夠促進經濟增長。本文在追溯PPP模式的理念來源和歷史演變的基礎上，從合作伙伴關系中的競爭機制、PPP模式理念落地、私營部門治理規則的適應性等方面探討了PPP模式的實踐困境。認為要充分發揮PPP模式的功能，必須切實轉變理念，以制度創新和政策調整探索運用PPP模式的多種可能性，構建公共基礎設施PPP模式的治理框架，提升其專業化治理水平，推動經濟社會發展，以優質的公共服務供給滿足人民對美好生活的需要。

關? 鍵? 詞：公共基礎設施;PPP模式;公共服務供給

中圖分類號：F12? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）07-0044-07

收稿日期：2019-05-24

作者簡介：趙崇愛（1990—），女，山東泰安人，中共中央黨校（國家行政學院）2018級行政管理專業博士研究生，研究方向為公共管理。

在大型公共基礎設施建設中，采用長期合同形式的PPP模式（政府與社會資本合作）已成為許多國家推動現代經濟發展的重要手段之一。隨著PPP模式在全球范圍內采用率的穩步上升，其不僅被視為政府進行公共基礎設施建設的首要選項，更擔負著國家實現現代化的重任。在美國，特朗普政府意識到基礎設施建設的不足，計劃建設50個基礎設施項目，總投資超過1375億美元，其中大部分由私營部門資助。[1]在土耳其等國家，PPP項目已成為衛生部門現代化的重要組成部分，如正在建設的醫院即采用PPP模式。

從學術研究的角度來看，PPP模式不屬于任何學科，而是吸收了許多跨學科的研究成果。由于涉及到與公私合作相關的管理問題，公共行政學、金融學、經濟學、法學、公共工程規劃學、會計學、風險分析和國際關系學等學科都為其提供了理論資源，學術研究機構、行業參與者、銀行、養老基金以及咨詢公司等也豐富了有關PPP模式的研究成果，使其研究范圍不斷擴展，現已涉及到PPP模式信任機制、風險分擔、績效管理、過程管理以及民主責任的實現等，[2]這些研究成果促進了全球范圍內PPP模式的理論和實踐發展，推動了PPP模式的創新和完善。然而，對PPP模式政策領域的相關探討還需進一步深入，以推動經濟增長和社會發展進步。

一、PPP模式的歷史演變

Public-private Partnership模式（簡稱PPP模式）是特許經營的一種方式。該模式是政府授予某一私人組織排他性的權利，讓其直接向公眾出售公共服務或公共產品。它通過在政府部門和私營部門之間建立合作伙伴關系，以充分發揮各自的優勢，實現合作共贏。因此，PPP模式在公共基礎設施建設領域備受青睞并得到了廣泛應用。

（一）傳統PPP模式的發展和演變

私營部門的參與對公共基礎設施供給狀況的改善作出了巨大貢獻，在此過程中，社會經濟環境的變遷、政府公共政策和監管規則的變化以及技術進步都會給私營部門帶來影響，但社會的需求和對利益的追求又使得私營部門的參與具有迫切性。私營部門參與公共基礎設施供給歷史悠久，最早體現在公路和水利工程上。收費公路可以追溯到幾千年前，它是由通行者在收費站全部或部分付費的公路，“是現代建設——運營——移交（BOT）體系的前身。”[3]在提供公共基礎設施時，私營部門在融資方面優勢明顯，因此，公共基礎設施的私人融資有著悠久的傳統。整個17世紀和18世紀，在荷蘭和英國的運河、土地復墾和運輸項目中，私人融資和聯合融資都得到了廣泛運用。[4]長期以來，法國一直為公共基礎設施建設提供私人融資，其供水的特許經營模式在19世紀即得到了完善。

盡管私營部門參與公共基礎設施供給優勢明顯，但20世紀30年代的經濟大蕭條打破了這一格局。“市場失靈”為政府干預經濟和社會生活提供了正當性，受凱恩斯主義的影響，政府成為提供公共產品和公共服務的主體。羅斯福新政和戰后重建的路徑依賴進一步加大了政府干預的力度和深度，這使得在20世紀70年代以前西方國家大多將公共基礎設施視為具有自然壟斷性質的社會福利產品而對其實行公有化管理，政府投資的公共企業成為公共基礎設施供給的主體，[5]公共企業供給和融資占據上風。由于缺少競爭，政府直接投資建設并運營基礎設施存在投資浪費、效率低下、服務質量差等問題，因而公共基礎設施運營機制改革成為必然。

（二）新公共管理運動對現代意義PPP模式的推動和促進

新公共管理運動的興起、自由市場經濟理念的回歸，推動了政府公共產品供給模式的創新。尋求與私營部門合作的市場化、社會化模式，成為政府緩解現實壓力、提升公共服務供給效率和滿足公眾多樣化需求的重要選擇。英國是最早開始以市場取向進行公共企業私有化改革的國家，通過擴大市場準入，實行合同承包、政府出售、公私合作或聯合生產，減少了政府投資，提升了公共服務質量。新公共管理運動重塑了政府與市場之間的關系，在20世紀90年代，現代意義上的公共基礎設施PPP模式開始在英國出現。英國保守黨政府啟動“私人融資計劃”（PFI），以吸引私人融資建造新的公共基礎設施。這項措施的出臺意味著政府供給公共產品的方式發生了變化，即由于受到公共政策價值偏好的影響，長期以來，公共基礎設施的特許經營安排成為可靠選項。私人融資在當時被認為是理念創新，它使得政府部門和私營部門在建設公共基礎設施時共擔風險。1997年，英國工黨政府上臺，延續了私人融資政策。這種做法既示好了倫敦金融界，又兌現了其選舉承諾。在選舉中，工黨承諾修建更多的學校、醫院和交通等公共基礎設施，以提升英國現代化的程度。[6]

英國的“私人融資計劃”（PFI）模式迅速推廣并被廣泛復制。然而，就PPP項目的數量而言，英國遙遙領先于其他國家，截止到2017年，英國已經簽署700多個PPP項目。[7]澳大利亞是PPP項目的另一個國際領先者，其交通基礎設施項目如墨爾本城市連接項目和悉尼十字城際隧道等均聞名天下，這些項目已與其他公共基礎設施項目一并成為國際學術文獻中的知名案例。21世紀初，加拿大開始在公共基礎設施建設中啟動PPP模式，尤為突出的是不列顛哥倫比亞省還專門成立合作伙伴委員會，以協調PPP項目的設立和推進。隨著世界各國對PPP模式的逐漸接受，公共基礎設施的PPP模式在全球范圍內遍地開花，在達累斯薩拉姆、圣保羅、迪拜和上海都能發現PPP項目。各國政府將興建公共基礎設施與經濟增長聯系在一起，推動了PPP項目數量在全球范圍內穩步上升。

（三）金融危機對PPP模式的影響和重塑

2008-2009年的金融危機阻礙了PPP項目的進程，從理念、實踐兩個層面對PPP模式提出了挑戰。眾所周知，PPP項目在很大程度上依賴銀行融資，但金融危機的爆發不僅降低了銀行為新的PPP項目融資的意愿和能力，而且其本身也急需得到政府的救助。在這種情況下，政府需要暫時介入并承擔金融資產責任和私營部門的責任，成為許多PPP項目的臨時所有者并獨自承擔風險，這種狀況極大地沖擊了PPP模式中政府部門與私營部門風險分擔的理念。金融危機對PPP模式的影響還涉及到“競爭市場”在現實世界的真實性，而競爭市場是PPP模式產生效率的基礎。

然而，PPP項目所需資金并不短缺。2008-2009年的金融危機催生了近幾十年來全球銀行領域最大規模的改革，如2010年在瑞士巴塞爾通過的“巴塞爾協議III”，其目的是吸取金融危機的前車之鑒，減少銀行債務風險的負荷率。各國央行和監管部門希望借此促使銀行減少高風險業務，同時確保銀行儲備足夠的資本金以獨自應對今后可能發生的金融危機。盡管這些規則在一定程度上限制了銀行在PPP項目上的積極性，但銀行并沒有出局，2017年再度回歸，繼續扮演重要角色，并且其他類型的金融機構也開始介入這一領域。養老基金將PPP項目視為重要的投資選項，在全球范圍內都能發現養老基金投資PPP項目的影子。同時，公共基礎設施PPP項目的融資方式也在創新，越來越多的PPP項目開始采用混合融資方案，即在應用先前最佳控制合同形式的同時，采用政府部門與私營部門共同融資的形式籌集資金。這意味著公共基礎設施PPP模式既可以由政府部門融資，也可以由私營部門融資，還可以是公私混合融資。[8]盡管強烈主張完全私有化融資模式的理念不認同公私混合融資，但融資模式的多樣化可以更有效地供給公共產品。因此，許多國家開始新一輪的改革并出臺相關的制度舉措，以適應公共基礎設施PPP模式的政策轉變。

二、PPP模式的實踐困境

作為公共基礎設施投資建設的重要選項，PPP模式風行世界。鑒于其在全球范圍內的擴展，應擴大公共基礎設施PPP模式研究范圍。除了持續研究PPP模式的傳統領域如公共基礎設施長期合同的功效、PPP模式的問責機制和PPP模式透明度等問題外，還要關注PPP模式的金融化、PPP模式政策的國際化，以及新興經濟體基礎設施PPP模式的治理狀況。[9]同時，還要消解一些有關PPP模式的神話。[10]通過PPP模式的制度創新，使其更好地適應社會經濟環境變化的需要。

（一）利益共享的合作伙伴關系可能會消除競爭

利益共享是PPP模式的特征之一，沒有利益共享，公私部門的合作伙伴關系就無法持續，但這并不意味著私營部門可以隨意抬高價格以獲得超額利潤與政府部門分享。其原因在于：任何PPP項目都帶有公益性，不以獲得最大化的利潤為目標，否則就會引起公眾的不滿。因此，在形式上政府部門不能與私營部門分享利潤。但是，PPP模式不僅可以使政府部門與私營部門共享PPP項目的社會成果，而且可以使作為參與者的私營部門獲得相對平和、長期穩定的投資回報。[11]隨著正式合作伙伴關系的不斷發展，政府部門與私營部門會建立起更為信任的關系，雙方可能會在其他領域開展新的業務。

充分競爭的好處廣為人知：降低成本、拉低價格、激勵創新、增加投資以及改善服務質量等。由于公共基礎設施建設具有自然壟斷性并可獲取巨額沉淀成本，這在很大程度上妨礙了競爭市場的形成。因此，從傳統意義上說，政府壟斷了公共基礎設施的經營權，“它通過設立進入壁壘、外匯使用限制、不公平的稅收、過高的進口稅和其他程序阻礙等方式，剝奪了企業家與當前服務提供者公平競爭的機會。”[12]然而，公私部門合作伙伴關系的深入會出現另外一種消除競爭的方式。采用PPP模式提供公共基礎設施，政府部門在尋找合作伙伴時可能是一種市場關系，即在眾多私營部門之間進行比較。但是，一旦政府部門與私營部門達成協議，兩者之間就不是簡單的市場交易關系，而是一種雙邊合作關系，且只有很少數的私營部門能夠參與這種交易。一旦放棄原有合作伙伴，轉而尋找其他合作伙伴就意味著需要更高的交易成本。[13]在這種情況下，政府部門和私營部門相互依賴的關系會形成“路徑依賴”，先期獲勝的私營部門會進一步發展與政府部門的合作關系，并將其他競爭者排除在外。一方面，由于缺少市場找尋的交易成本，較低的競爭成本會給公私部門間的合作關系帶來經濟效益的提升和公共服務質量的改善;另一方面，在合作伙伴關系中，由于私營部門在知識、信息、專業技術等方面擁有明顯的優勢，使得政府部門對私營部門的依賴性不斷增強。“在許多情況下，政府績效很大程度上依賴與其合作私營部門的績效質量，這種依賴性會引發治理和問責方面的嚴重問題。”[14]

（二）并非所有的PPP項目都能從理念變成現實

20世紀90年代和21世紀初，隨著新公共管理運動的深入，當需要興建新的公共基礎設施時，公私部門合作的PPP模式即成為首選。為保持公共基礎設施建設的可持續性，公私部門通常都會簽訂長期合同以規避相應的風險。由于簽訂的合同具有法律效力，因而能夠確保PPP項目進入公共議程。決策者在獲得相關法律對公共基礎設施PPP項目的支持時，都努力提出可靠成功的商業案例，以表明PPP模式的實用性和有效性。由于公共基礎設施PPP項目都是長期合同，大多都在25年以上，因此，不僅需要關注新的PPP模式的政策制定和項目決策，而且需要通過關注PPP項目全周期過程以檢視PPP項目的可持續性。澳大利亞學者格雷姆·霍吉和卡斯騰·格雷夫從項目交付、組織形式、公共政策、治理工具、歷史傳統和文化背景五個層面對公共基礎設施PPP模式的實踐進行了探討。在項目的不同周期，政府部門和私營部門的重視程度存在差異。在項目合同簽訂之前，準備工作繁瑣復雜;在進行合同談判時，政府部門和私營部門都會特別重視，派出自己的“A團隊”進行接洽;而在PPP項目的實施階段，由于雙方都遵守合同約定行事，導致對項目的關注度持續下降，雙方可能會派出“B團隊”跟進。這樣，由于PPP項目的全周期過程所受到的重視程度不同，可能會影響所提供的公共產品和服務的質量。[15]此外，2008年金融危機沖擊了PPP項目的發展。伴隨著對市場失靈的反思和批判，各國經濟刺激計劃相繼出臺，PPP模式不再是公共基礎設施供給的唯一選擇，政府控制的國有企業模式成為又一可靠選項。在這種背景下，澳大利亞維多利亞州新政府在取消建造墨爾本東西連線運輸走廊的合同時，選擇棄用大型項目的PPP模式。該項目是一個總投資238億澳元的大型項目，將在墨爾本建造一條從東到西18公里的交通線路。盡管這個地區傳統上是世界上最熱衷PPP模式的倡導者之一，但新工黨政府于2014年12月作出取消該項目的決定。[16]這樣看來，環境的變化會影響到公共基礎設施PPP項目的發展，并非所有的PPP項目都能從理念變成現實。

（三）公司治理規則未能對PPP模式產生最佳效果

在PPP模式下，政府部門和私營部門通過合作實現雙贏，即私營部門實現自身利益最大化的追求，而政府部門實現對公共福利和公共利益的追求。這樣，PPP模式不僅解決了公共基礎設施建設資金籌措的難題，而且重塑了私營部門的性質，使私營部門“作為市場主體，只是面向市場和顧客，以供求關系為基準，追求經濟效益最大化”[17]的特征得以弱化，一定程度的社會公共性得以體現。也就是說，在PPP模式下，政府部門和私營部門長期的可持續合作關系使得私營部門事實上成為擁有一定公共權力的準國家公司。這意味著，在公共基礎設施PPP模式下，盡管政府部門和私營部門共擔風險，但由于所提供服務的公共屬性，政府要杜絕項目破產的潛在可能性，因此，作為公共利益的代言人，政府“需要有作為公共利益代言人的責任感，需要執行公眾意志和表達公眾意愿”，[18]最終要承擔公共責任，對決策和資源的使用負責。

對此，PPP模式下私營部門的運行信息要公開，以接受公眾的監督。然而，“在政府與社會資本合作項目中，卻經常缺乏到底什么是‘輸出的共識，特別是項目的制度環境沒有明確的衡量標準時，就會導致對信息的理解、處理不當。”[19]因此，盡管政府要求私營部門應及時公開其運作信息，但私營部門通常以“商業機密”為由拒絕或延遲公開信息，或者有選擇性地公開一些分散的無價值的信息。并且，復雜的母公司和子公司結構、一定程度的監管豁免權也使得政府部門與私營部門之間存在信息不對稱問題，難以做到對PPP項目中私營部門的績效進行有效評估。這表明，在PPP項目的實際運行中，政府部門對私營部門的治理結構、財務報告、合同審查和績效評估等方面都缺乏必要的控制，由此可能導致私營部門不承擔公共責任。如果沒有公共問責制和控制權，就會存在浪費、管理不善、欺詐和腐敗的風險，從而增加成本并減少公共服務的提供。[20]因此，市場體制下的公司治理規則并不完全適用于PPP模式，私營部門需要構建合理的公司治理規則，包括董事會與經理層或總裁之間應該建立什么樣的關系，應該采用何種規則來指導、保護和控制公司行為，以保證政治利益和社會利益最大化。

三、PPP模式的進路選擇

從公共政策的角度來看，PPP模式之所以備受青睞，其原因在于它能夠更有效地提供公共基礎設施。對政府來說，PPP模式能夠兌現向公眾提供全新公共基礎設施的承諾;而對私營部門來說，PPP模式不僅意味著工作機會的增加，而且可以得到政府穩定可靠的資金支付。因此，PPP模式實現了政府部門和私營部門的雙贏。然而，在各種因素綜合作用下，有些PPP項目取得了重大的成功，而有些卻遭遇了失敗。因此，應不斷總結PPP模式的經驗教訓，以提升PPP項目的績效。

（一）提高公共基礎設施PPP模式的專業化治理水平

采用PPP模式提供公共基礎設施服務，通常會受到環境因素的約束。一個國家的傳統、政治、經濟、文化、社會等背景都會對PPP模式的實施產生重要影響，這就使得PPP模式在實踐中呈現出多樣性的特征。比如美國存在一種私人的信念，即“企業更好”。也就是說，私營部門在完成工作方面比大政府更有效率和效能。[21]這使得美國政府大量使用私營部門和準私營部門來執行公共政策，公共服務的市場化、社會化程度較高。而在典型的后發展國家，受制于經濟發展水平、文化習俗以及社會利益集團博弈等因素，其市場機制不完善，市場經濟不夠發達，使得市場和社會對政府的依賴程度較高。這樣，在以實現工業化和促進經濟發展為己任的國家，官僚機構對專業知識接近于完全壟斷，官僚們定位于專家角色，具有管理能力、開發性技能和專業技術特長的人才大都聚集到政府部門，成為訓練有素的行政人員。[22]在公共基礎設施供給領域，由于官僚機構所擁有的技術優勢，再加上缺少可供選擇的市場主體作為合作伙伴，這類國家的政府更傾向于利用國有企業來扮演公共基礎設施供給的主要提供者角色。

無論采取何種方式提供公共基礎設施服務，政府都需要構建PPP模式的治理框架，采用不同的制度安排，包括不同的風險分擔方式、不同的融資組合模式等，以應對PPP項目實施過程中的風險和績效不佳等問題，提升PPP項目的專業化治理水平。當政府作出采用PPP模式的前期決策時，應根據PPP項目性質的不同，預先進行項目評估以選擇不同的組合方式。同時，設計開發PPP項目的績效評估標準并使其制度化，以便由專業人員監控項目的整個周期，根據合同約定維護公共資產安全。

（二）提升PPP模式推動國家現代化建設的能力

提供公共基礎設施服務以滿足企業、居民和其他用戶的需求，是促進經濟社會發展的重要保障。“當公共基礎設施提供的服務可以對有效需求作出回應并且效率較高時，可以為經濟增長、減輕貧困和環境可持續性創造重大收益。”[23]公共基礎設施的技術特性和經濟特性使得政府在提供公共基礎設施方面能夠發揮特殊的作用，它可以通過不同的制度安排激勵公共基礎設施的建設和運營，既包括公辦公營、私辦私營，也包括公私合作，以提升公共基礎設施供給的質量和水平。

新的公共基礎設施建設通常與現代國家建設聯系在一起。現代國家的創立，意味著國家在政治、經濟、文化等各個層面都發生巨大的變化，生產方式從傳統向現代轉型。國家建設尤其與現代化緊密相連，完善的基礎設施不僅能夠降低交易成本，促進經濟社會的快速發展，而且更是現代國家的象征。因此，現有公共基礎設施的更新和建設新的公共基礎設施，都被定義為未來現代國家的重要組成部分。在制度變遷的過程中，作為經濟發展的引領者和社會轉型的主導者，其需要承擔更多的責任，根據國際國內環境出現的新變化提出應對之策，推動現代國家的建設。[24]當新的公共基礎設施承載著國家實現現代化的期待時，它就被賦予了更強的政治意義。政治共識、技術導向、大型項目的經濟效益都會成為公共基礎設施建設的推動力量。

對于公共基礎設施供給的PPP模式而言，其既能發揮政府部門的規劃和規制優勢，同時也能發揮私營部門在技術和資金上的優勢，從而有助于提升公共基礎設施服務供給質量和水平。換言之，PPP模式不僅能夠增強公共基礎設施的生產能力，而且可以通過價格機制滿足社會需求，提高公共基礎設施的供給效率，推動國家現代化建設進程。

（三）推進PPP模式的完善和發展

在PPP模式下，私營部門擁有公共基礎設施建設的融資優勢。然而，通過對PPP項目的審查可以發現許多長期存在的問題，包括“私人融資計劃”（PFI）流程緩慢而昂貴，其合同在實施期間缺乏靈活性，私人投資者的回報和未來納稅人的負債透明度不足，政府部門不恰當地轉移支付高風險溢價，以及“私人融資計劃”（PFI）股權投資者獲得額外收益和削弱貨幣價值的傾向等。[25]針對私人融資存在的不足，政府應通過制度改進增加PPP項目融資的多樣性。可以探索建立中央財政資助的國家公共基礎設施銀行，向地方政府提供低成本融資，鼓勵其建設新的公共基礎設施。

與傳統的私人資本不同，PPP項目所需的資金是通過不同的金融工具在金融市場上向社會公眾籌集的，社會公眾是最終的所有者或債權人，這不僅使得所籌措的資金具有社會性，而且公共基礎設施的投資公司或運營公司也具有了一定的社會性，不再是純粹意義上謀求自身利益最大化、擁有剩余索取權的私營部門，而需要在較大程度上體現“公共性”、追求公共利益的實現。“公共利益涉及政治組織社會的生活，并以政治組織社會的名義提出主張、要求和愿望。”[26]與私人利益相比，公共利益代表社會大多數人的共同利益需求，是更高層次的重大利益，它能夠促進社會資源的合理利用和社會的可持續發展。[27]這樣，PPP項目還肩負著實現公共利益最大化的使命，這就需要政府更新理念，糾正對PPP模式的認知偏差，祛除將PPP模式簡單理解為融資渠道的工具性行為，重視其改善公共產品和公共服務供給的深層價值，樹立平等意識，充分尊重社會資本，提升其公信力，由“主導方”轉變為“合作方”，由“監管者”轉變為“服務者”，利益共享，風險分擔，從理念、制度和實踐層面高效推進PPP模式的完善和發展。

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（責任編輯：高? 靜）