農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”思考

周芳芳

2015年，國家啟動農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。2018年2月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布1號文件，明確提出“要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，即落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。目前來看，試點(diǎn)地區(qū)已取得一定的經(jīng)驗(yàn)和成果，但大范圍的推廣應(yīng)用還沒開始，廣大未試點(diǎn)地區(qū)的宅基地“三權(quán)分置”工作仍待于推進(jìn)。浙江省臺州市未被列入國家試點(diǎn)，宅基地“三權(quán)分置”屬于自發(fā)性探索，如何有效地開展該項(xiàng)工作值得思考。

臺州宅基地及農(nóng)房基本情況

據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，臺州全市共有宅基地171.8萬宗，村莊用地總面積52883.62萬平方米，戶均用地面積375.78平方米，人均用地面積103.27平方米。全市宅基地已登記發(fā)證農(nóng)戶數(shù)113.30萬戶，約占符合登記條件總數(shù)的93.08%。

臺州市農(nóng)村在2009年逐步開展村莊規(guī)劃編制，2012年基本完成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，宅基地違法違章情況占比較高，存在違法或違章建設(shè)的戶數(shù)占總數(shù)的85%以上，絕大多數(shù)進(jìn)村道路、文化禮堂、村辦公樓等都未履行報批手續(xù);房前屋后違法建設(shè)和超層建設(shè)現(xiàn)象尤為普遍。

臺州宅基地疑難問題

——宅基地集體所有權(quán)權(quán)能虛位。在宅基地管理過程中，集體組織管理的主人翁意識不夠，在村規(guī)劃編制、宅基地使用方式等占用、使用權(quán)方面缺位失位現(xiàn)象較為嚴(yán)重;在宅基地分配和調(diào)整、收回、流轉(zhuǎn)、有償使用、違法用地處理等處分權(quán)、收益權(quán)權(quán)益體現(xiàn)不明顯，集體組織沒有動力去主動管理。

——宅基地退出和收回機(jī)制未建立，村莊只增不減。村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)人，在宅基地管理過程中主人翁意識不夠，全市“應(yīng)拆未拆”老屋和閑置宅基地較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市現(xiàn)有閑置宅基地共計(jì)80448宗，面積464.14萬平方米，約占總數(shù)的4.68%。2013年-2017年，全市農(nóng)村常住人口下降了30多萬，而村莊總面積和人均面積逐年上升。

——存在一定數(shù)量的私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，臺州全市閑置宅基地以出租、合作、聯(lián)營等方式已流轉(zhuǎn)2.15萬宗。部分用于出租居住的，主要是城鄉(xiāng)結(jié)合部多余住宅對外出租;部分用于鄉(xiāng)村旅游的，主要是依托溫嶺石塘、仙居神仙居、天臺國清寺等旅游景點(diǎn)，村民自辦或集中聯(lián)辦形成旅游、住宿、餐飲特色點(diǎn);少量用于小手工制作、農(nóng)副產(chǎn)品加工、工業(yè)等。

——農(nóng)戶對宅基地及農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到明顯體現(xiàn)。自2009年出臺臺州市農(nóng)房抵押的文件開展農(nóng)房抵押工作以來，全市共辦理948宗農(nóng)房抵押登記，抵押金額為55407.77萬元。抵押的總數(shù)少，抵押價值低，造成了抵押權(quán)利雙方都不愿意抵押農(nóng)房的現(xiàn)狀。

思考與建議

——賦予集體經(jīng)濟(jì)組織更多權(quán)能。集體土地是集體經(jīng)濟(jì)組織的重要財(cái)產(chǎn)，落實(shí)集體土地所有權(quán)，核心是明確處分權(quán)和收益權(quán)。處分權(quán)方面，一是增加集體經(jīng)濟(jì)組織對村莊用地規(guī)劃的話語權(quán);二是強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地的權(quán)利，對違法用地、違章建筑、長期閑置以及資格權(quán)滅失的，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織及時糾正和有條件調(diào)整、收回的權(quán)能;三是增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地再分配，以及宅基地建房涉及新增建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)籌安排方面的權(quán)能;四是賦予集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地流轉(zhuǎn)、征收時行使民主協(xié)商和決策監(jiān)督的權(quán)能。

——建立宅基地自愿有償退出機(jī)制。一是引導(dǎo)機(jī)制。在宅基地有償退出政策的推行過程中，做好多方面的引導(dǎo)工作。現(xiàn)實(shí)引導(dǎo)，用周邊看得見、摸得著的案例，消除農(nóng)民對于政策的陌生感與抗拒感，令農(nóng)民心中“有譜”。二是激勵機(jī)制。通過多樣化的激勵方式滿足農(nóng)民的合理需求，土地發(fā)展權(quán)激勵，通過將農(nóng)民納入宅基地的增值收益分配，彌補(bǔ)退出農(nóng)戶的土地權(quán)益;提供安逸舒適的安置房，為農(nóng)民宅基地置換提供可靠保障。三是壓力機(jī)制。加強(qiáng)規(guī)劃管控，劃定“立改套”范圍，遏制宅基地?zé)o序擴(kuò)張。發(fā)揮市場機(jī)制，對宅基地面積超標(biāo)與一戶多宅的農(nóng)戶實(shí)行處罰和有償使用。四是多渠道的資金籌集。對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、區(qū)位較好的地區(qū)，可通過適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目引進(jìn)籌措資金;對于發(fā)展?fàn)顩r一般的地區(qū)，可通過土地綜合整治后的指標(biāo)交易籌措資金。

——探索多渠道、市場化的宅基地權(quán)能實(shí)現(xiàn)途徑。建議在保障農(nóng)民利益不受損、農(nóng)民住有所居的前提下，支持各地探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的有效方式和途徑。通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、權(quán)益轉(zhuǎn)化、土地整治、轉(zhuǎn)換入市等方式，嘗試多渠道的宅基地權(quán)能轉(zhuǎn)換途徑，顯化宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

——強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。在“三權(quán)分置”的探索實(shí)踐過程中，無論是盤活利用宅基地還是宅基地自愿有償退出，都要以維護(hù)農(nóng)民的利益為首要。完善宅基地增值收益分配制度，考慮農(nóng)民的應(yīng)得利益。宅基地增值收益的分配可以對農(nóng)民進(jìn)行一次性貨幣補(bǔ)償，也可通過股份合作社配股，以分紅的形式發(fā)給農(nóng)民。分區(qū)域差別化的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，設(shè)置差別化的宅基地退出補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)，遵循農(nóng)民意愿為先的原則。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，將退出農(nóng)戶的房產(chǎn)合法狀況、集體成員資格等情況納入考慮。