政府購買服務(wù)中憑單制的運(yùn)作

〔摘要〕 憑單制通過向終端消費(fèi)者發(fā)放憑單的方式，賦予他們?cè)诙鄠€(gè)服務(wù)承接主體之間進(jìn)行競爭性選擇消費(fèi)的權(quán)利，促使他們選擇契合偏好的服務(wù)，并在服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)過程中進(jìn)行督導(dǎo)和績效評(píng)價(jià)反饋，這樣也能夠有效地節(jié)約政府治理成本。我國政府購買服務(wù)的憑單制實(shí)踐雖然取得了長足進(jìn)展，但仍面臨著終端消費(fèi)者缺位、供需錯(cuò)位、績效評(píng)價(jià)滯后和政府治理成本不斷增大等難題。為了充分發(fā)揮憑單制的應(yīng)用價(jià)值，需要根據(jù)價(jià)值導(dǎo)向篩選發(fā)放對(duì)象，適度放寬憑單的適用范圍，增加承接主體的數(shù)量，采取實(shí)名制監(jiān)控憑單使用過程。

〔關(guān)鍵詞〕 政府購買服務(wù)，憑單制，終端消費(fèi)者

〔中圖分類號(hào)〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）04-0071-09

政府購買服務(wù)包括購買直接受益對(duì)象為社會(huì)公眾的公共服務(wù)及直接受益對(duì)象為政府自身履職所需的輔助性服務(wù) 〔1 〕，本文聚焦于政府為社會(huì)公眾購買公共服務(wù)的購買行為。購買服務(wù)可以有效地激發(fā)社會(huì)活力，彌補(bǔ)政府失靈的不足，被各國普遍采用，被稱為“第三方治理” 〔2 〕19。在上海市1995 年引入政府購買服務(wù)實(shí)踐之后，這一創(chuàng)新性做法逐步擴(kuò)散開來，并被上升為國家層面的政策。時(shí)至今日，初步的制度框架已經(jīng)形成，政府購買范圍不斷擴(kuò)大，涉及的資金項(xiàng)目逐年增多，但仍然面臨著供需錯(cuò)位、公眾獲得感不強(qiáng)、績效評(píng)價(jià)滯后及治理成本不斷加大的難題。為了應(yīng)對(duì)這些難題，部分研究者提出了進(jìn)一步健全政府購買服務(wù)的制度體系，增加治理購買服務(wù)的機(jī)構(gòu)平臺(tái)，但筆者認(rèn)為這樣做會(huì)導(dǎo)致治理成本不斷增加。如何在通過購買服務(wù)轉(zhuǎn)變政府職能而不增加政府治理成本的同時(shí)又能夠切實(shí)增強(qiáng)社會(huì)公眾的獲得感？筆者認(rèn)為，引入“憑單制”可以創(chuàng)新政府購買服務(wù)的治理機(jī)制。盡管“憑單制”已在一些購買服務(wù)項(xiàng)目中得到應(yīng)用，然而由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，實(shí)踐中仍然存在很多問題。令人欣慰的是，2018年7月，財(cái)政部出臺(tái)了《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》，創(chuàng)新性地引入了通過憑單制確定項(xiàng)目承接主體的方式。這一創(chuàng)新性的做法有望破解政府購買服務(wù)面臨的供需錯(cuò)位、績效評(píng)價(jià)滯后、終端消費(fèi)者缺位和治理成本不斷加大等難題。為了進(jìn)一步推動(dòng)憑單制在政府購買服務(wù)中作用的發(fā)揮，筆者結(jié)合近年來憑單制在實(shí)踐中的應(yīng)用情況，集中探討憑單制在政府購買服務(wù)中的作用機(jī)理、應(yīng)用價(jià)值及相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)。

一、憑單制及其在政府購買服務(wù)中的作用機(jī)理

在憑單制中，政府向服務(wù)的終端消費(fèi)者發(fā)放有形的卡片等媒介而承擔(dān)融資的職責(zé)。具體運(yùn)作方式為：政府根據(jù)一定的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)篩選出合適的服務(wù)生產(chǎn)者，消費(fèi)者則在獲得資質(zhì)的服務(wù)生產(chǎn)者之間自由選擇消費(fèi)服務(wù)單位，服務(wù)的生產(chǎn)者則通過為消費(fèi)者服務(wù)而獲得憑單，并最終從政府那里兌換資金而獲得服務(wù)的報(bào)償。從西方的實(shí)踐來看，憑單的形式比較多樣，包括明單、暗單及退單等多種方式 〔3 〕。基于在政府購買服務(wù)中應(yīng)用的需求，我們?cè)谶@里僅將憑單制限定為向消費(fèi)者發(fā)放有形媒介這種狹義形式。

通過對(duì)西方國家憑單制的使用實(shí)踐觀察，我們可以總結(jié)出憑單制的運(yùn)作機(jī)制基本上包括發(fā)放、使用、兌換憑單三個(gè)階段：一是發(fā)放憑單階段。其核心任務(wù)是通過對(duì)消費(fèi)者及其家庭經(jīng)濟(jì)收入狀況的評(píng)估，確定憑單的發(fā)放對(duì)象及發(fā)放額度。二是使用憑單階段。這一階段的核心任務(wù)是服務(wù)生產(chǎn)者依靠自身的實(shí)力吸引持有憑單的消費(fèi)者選擇消費(fèi)自身的服務(wù)，而持有憑單的消費(fèi)者則根據(jù)自身對(duì)服務(wù)的偏好選擇生產(chǎn)者，用憑單交換相應(yīng)數(shù)量的服務(wù)進(jìn)行消費(fèi)。三是兌換憑單階段。這一階段的核心任務(wù)是服務(wù)生產(chǎn)者用自身通過服務(wù)生產(chǎn)換得的憑單，到政府的財(cái)政部門換取相應(yīng)數(shù)額的資金。

憑單制改變了服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)和流程環(huán)節(jié)，必將對(duì)公共服務(wù)的供給產(chǎn)生深刻的變革意義。從結(jié)構(gòu)上來講，憑單制通過向終端消費(fèi)者發(fā)放憑單的形式賦予消費(fèi)者選擇權(quán)，將傳統(tǒng)的服務(wù)供給機(jī)構(gòu)從政府和服務(wù)生產(chǎn)者的雙方主體，轉(zhuǎn)變成了政府、消費(fèi)者和生產(chǎn)者三方主體。從流程上來講，憑單制引入了終端消費(fèi)者的選擇權(quán)和服務(wù)生產(chǎn)者之間的競爭機(jī)制，傳統(tǒng)服務(wù)供給流程的政府決策和生產(chǎn)者生產(chǎn)兩大主要環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)換成了政府融資、消費(fèi)者選擇消費(fèi)服務(wù)和生產(chǎn)者競爭生產(chǎn)服務(wù)三大環(huán)節(jié)。

（一）憑單制將終端消費(fèi)者納入了購買服務(wù)的行動(dòng)框架中。在傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式中，社會(huì)公眾這一終端消費(fèi)者處在公共服務(wù)供給鏈條的末端和消極等待的地位。在西方國家，社會(huì)公眾只是在選舉的過程中才有機(jī)會(huì)表達(dá)他們對(duì)公共服務(wù)的需求偏好，一旦選舉結(jié)束，則很難對(duì)公共服務(wù)的供給過程產(chǎn)生影響。在這種服務(wù)供給結(jié)構(gòu)中，政府領(lǐng)導(dǎo)作出為社會(huì)公眾供給的服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量方面的決策，設(shè)定預(yù)算，行政組織則根據(jù)決策和預(yù)算生產(chǎn)服務(wù)。社會(huì)公眾很難對(duì)決策和預(yù)算安排產(chǎn)生影響，他們最多只能對(duì)不滿意的服務(wù)抱怨幾句。

政府購買服務(wù)這種創(chuàng)新型的服務(wù)供給方式，雖然改變了傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式，但是仍然沒有將終端消費(fèi)者納入服務(wù)供給的行動(dòng)框架之中。在購買服務(wù)的行動(dòng)結(jié)構(gòu)中，政府部門仍然主導(dǎo)了購買服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量等決策過程及購買服務(wù)的預(yù)算安排過程，只不過是社會(huì)組織和企業(yè)等社會(huì)力量替代了傳統(tǒng)的行政組織和基層服務(wù)人員或者公共事業(yè)部門，承擔(dān)起了公共服務(wù)的生產(chǎn)功能。社會(huì)公眾仍然處在公共服務(wù)供給鏈條的末端，除了消極等待服務(wù)供給之外，他們既不能對(duì)購買服務(wù)的決策過程產(chǎn)生影響，也不能對(duì)生產(chǎn)單位的篩選過程產(chǎn)生影響。

憑單制則徹底地改變了公共服務(wù)供給的流程結(jié)構(gòu)，將處于供給鏈條末端的終端消費(fèi)者置于了服務(wù)供給的核心環(huán)節(jié)。憑單制用“政府→消費(fèi)者→服務(wù)生產(chǎn)者”這一服務(wù)供給和資源配置模式替代了“政府→公共事業(yè)部門”這一傳統(tǒng)的服務(wù)供給和資源配置模式，在這種新模式中，消費(fèi)者被置于核心地位，他們從被動(dòng)的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的選擇者和資源流向及流量大小的真正決定者。在引入憑單制之后，雖然政府仍然在購買服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量的決策過程及預(yù)算編制過程中發(fā)揮著重要的作用，但是由于將預(yù)算資金分配發(fā)放給了終端消費(fèi)者，而非直接撥付給購買服務(wù)項(xiàng)目的承接主體，因而使得終端消費(fèi)者擁有了消費(fèi)哪家生產(chǎn)者服務(wù)的選擇權(quán)。這樣就將終端消費(fèi)者的利益與購買服務(wù)密切聯(lián)系在一起，也就是激活了終端消費(fèi)者的行動(dòng)。

憑單制非常重要的作用之一就是將傳統(tǒng)購買服務(wù)模式始終缺位的終端消費(fèi)者引入購買服務(wù)的過程中，并且通過給他們發(fā)放憑單的方式而賦予其在購買服務(wù)供給行動(dòng)結(jié)構(gòu)中以核心地位。如果說購買服務(wù)的政府部門是購買服務(wù)這出戲的編劇和導(dǎo)演，那么終端消費(fèi)者則是主演。如果沒有他們持有憑單并選擇消費(fèi)服務(wù)，購買服務(wù)項(xiàng)目就難以運(yùn)作下去。引入憑單制將會(huì)導(dǎo)致購買服務(wù)供給流程環(huán)節(jié)的重大變化，由政府確定目錄、承接主體申報(bào)項(xiàng)目、政府篩選項(xiàng)目、承接主體生產(chǎn)服務(wù)、終端消費(fèi)者消費(fèi)服務(wù)和政府組織評(píng)價(jià)項(xiàng)目績效構(gòu)成的傳統(tǒng)供給流程，轉(zhuǎn)變成政府篩選終端消費(fèi)者、篩選有資質(zhì)的承接主體、發(fā)放憑單、終端消費(fèi)者使用憑單選擇消費(fèi)服務(wù)及承接主體兌換憑單等新的供給流程。

（二）終端消費(fèi)者在憑單制中根據(jù)其偏好實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)地選擇消費(fèi)服務(wù)。憑單制的運(yùn)作機(jī)理就是通過模擬市場(chǎng)運(yùn)作而創(chuàng)造一種公共服務(wù)市場(chǎng)，市場(chǎng)發(fā)揮作用的重要條件之一就是供需雙方之間的自由選擇和自由交換。需求方的自由選擇往往是根據(jù)自身的需求偏好作出的，只要市場(chǎng)中的供給方足夠多，在需求者的自由選擇下，其需求總是會(huì)得到滿足的。在購買服務(wù)中引入憑單制，就是通過賦予終端消費(fèi)者盡可能多的自由選擇權(quán)，從而最大可能地促進(jìn)他們的偏好需求在購買服務(wù)項(xiàng)目中獲得滿足，切實(shí)增強(qiáng)其獲得感。

在購買服務(wù)的過程中引入憑單制就是通過向終端消費(fèi)者發(fā)放憑單這種方式，賦予他們根據(jù)自身偏好選擇消費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目的權(quán)利，從而也能夠使得公共服務(wù)供給具有類似于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作效果。憑單制賦予他們選擇消費(fèi)服務(wù)的權(quán)利，這就實(shí)現(xiàn)了原來由政府部門選擇轉(zhuǎn)變?yōu)橛山K端消費(fèi)者選擇的轉(zhuǎn)變。由政府部門選擇和指定服務(wù)的內(nèi)容和生產(chǎn)主體面臨的問題是，由于政府部門和終端消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱，因而政府部門很難有效地掌握終端消費(fèi)者的需求信息。更何況不同類型的人群，他們的服務(wù)需求是不一樣的;即使是同樣的人群，其中不同個(gè)體的服務(wù)偏好也是不一樣的。隨著時(shí)間、環(huán)境及個(gè)人經(jīng)歷的變化，隨著需求滿足后效用的遞減和社會(huì)的技術(shù)和知識(shí)進(jìn)步等，人們對(duì)服務(wù)的偏好需求總是處于動(dòng)態(tài)的變化過程之中 〔4 〕60。這就進(jìn)一步增大了政府部門在購買服務(wù)過程中把握終端消費(fèi)者需求的難度。因此，一般而言，由個(gè)體消費(fèi)的服務(wù)項(xiàng)目，政府都沒有必要代替終端消費(fèi)者作出消費(fèi)選擇。

憑單制的運(yùn)作機(jī)理是讓終端消費(fèi)者親自選擇消費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，因而會(huì)有效地緩解政府購買服務(wù)面臨的供需錯(cuò)位問題。在購買服務(wù)的過程中使用憑單制，政府就購買服務(wù)內(nèi)容作出一個(gè)范圍性的設(shè)計(jì)，按照一定的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)篩選服務(wù)生產(chǎn)者和終端消費(fèi)者，具有資質(zhì)的服務(wù)生產(chǎn)者生產(chǎn)服務(wù)，具有資質(zhì)的終端消費(fèi)者獲得憑單，消費(fèi)服務(wù)。當(dāng)某種憑單涵蓋的服務(wù)內(nèi)容所涉范圍比較狹窄因而致使符合資質(zhì)的服務(wù)生產(chǎn)者比較有限時(shí)，終端消費(fèi)者選擇消費(fèi)的自由度也就比較有限，就難以實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)地選擇到符合其偏好的服務(wù)內(nèi)容和生產(chǎn)者。但當(dāng)憑單覆蓋的內(nèi)容所涉范圍比較寬泛因而使得服務(wù)生產(chǎn)者較多時(shí)，終端消費(fèi)者將會(huì)有更大和更真實(shí)的自由選擇權(quán)，也就能夠能選擇到更加契合自身偏好需求的服務(wù)。

（三）憑單制引入競爭性消費(fèi)和等價(jià)交換機(jī)制能夠促進(jìn)服務(wù)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)。在傳統(tǒng)的政府購買服務(wù)流程結(jié)構(gòu)中，服務(wù)項(xiàng)目的消費(fèi)和績效評(píng)價(jià)是分離的。一方面，購買服務(wù)項(xiàng)目的消費(fèi)主體和績效評(píng)價(jià)主體是分離的，消費(fèi)主體是社會(huì)公眾，而績效評(píng)價(jià)主體則是政府部門及其委托的專家;另一方面，購買服務(wù)項(xiàng)目的消費(fèi)過程和績效評(píng)價(jià)過程也是分離的，績效評(píng)價(jià)是在項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束之后進(jìn)行的。這種分離式的評(píng)價(jià)最終比較難以有效地對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量作出真實(shí)評(píng)價(jià)。因?yàn)椋?wù)性的項(xiàng)目往往是針對(duì)服務(wù)對(duì)象開展的一些行為活動(dòng)，服務(wù)的生產(chǎn)過程和消費(fèi)過程是同一過程，也是彼此交互的過程，在這一過程中，需要生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間進(jìn)行頻繁的互動(dòng)。服務(wù)項(xiàng)目需要消費(fèi)者根據(jù)體驗(yàn)后所獲得的滿足感才能作出真實(shí)的評(píng)價(jià)。如果采用事后績效評(píng)價(jià)方式，就很難實(shí)時(shí)地回溯到服務(wù)現(xiàn)場(chǎng)，評(píng)價(jià)依據(jù)的只能是一些服務(wù)的人次數(shù)量等記錄，或者是一些簽到表、照片及消費(fèi)的滿意度調(diào)查等資料。這在一定程度上造成了績效評(píng)價(jià)的滯后和形式化，難以真實(shí)反映終端消費(fèi)者的獲得感。

憑單制則讓終端消費(fèi)者競爭性地在不同的服務(wù)生產(chǎn)者之間選擇消費(fèi)，提升了服務(wù)的績效，也提升了績效評(píng)價(jià)的真實(shí)性。在憑單制中，終端消費(fèi)者根據(jù)自己的體驗(yàn)，自由地在多個(gè)生產(chǎn)者之間自由選擇消費(fèi)。每一次消費(fèi)的選擇，都是基于上一次的消費(fèi)體驗(yàn)和評(píng)價(jià)作出的，這就形成了終端消費(fèi)者實(shí)時(shí)績效評(píng)價(jià)-消費(fèi)選擇鏈條，這樣一來每一家服務(wù)生產(chǎn)單位都面臨著實(shí)時(shí)地吸引客戶和接受評(píng)價(jià)的壓力。例如，當(dāng)政府部門決定向老年人發(fā)放按摩保健服務(wù)的憑單時(shí)，按照每人10次、每次50元的額度發(fā)放按摩卡。持卡的老年人，第一次可以嘗試在有資質(zhì)的按摩機(jī)構(gòu)體驗(yàn)，如果比較滿意，他下次還會(huì)選擇這一家。如果不滿意，他會(huì)通過向其他老年人收集信息的方式，選擇另一家比較好的符合資質(zhì)的按摩機(jī)構(gòu)。如此反復(fù)幾次，最終每個(gè)人都可能選擇到符合自己偏好的按摩機(jī)構(gòu)。這樣的自由選擇和按摩機(jī)構(gòu)之間的競爭，實(shí)際上就將服務(wù)生產(chǎn)、服務(wù)消費(fèi)和績效評(píng)價(jià)融合成為同一個(gè)過程，在這一過程中終端消費(fèi)者將消費(fèi)和評(píng)價(jià)反饋貫通起來。憑單制打破了傳統(tǒng)購買服務(wù)過程中承接主體一旦獲得項(xiàng)目就居于壟斷地位的局面，當(dāng)所有符合資質(zhì)的機(jī)構(gòu)都為了獲得憑單而競爭時(shí)，他們就不得不改善自身的服務(wù)，這樣面向老年人的按摩服務(wù)行業(yè)的整體水平就會(huì)得到大幅度的提升。

（四）憑單制通過終端消費(fèi)者的選擇和生產(chǎn)者間的競爭而節(jié)約治理成本。在當(dāng)前的政府購買服務(wù)供給過程中，政府部門需要開展許多超出自身能力范圍之外的活動(dòng)，如果沿著將“一條意見和三個(gè)目錄”升級(jí)為“一個(gè)條例五個(gè)目錄” 〔5 〕，增加更多的政府購買服務(wù)操作平臺(tái)這個(gè)思路繼續(xù)下去，那么政府為了管理購買服務(wù)項(xiàng)目還會(huì)承擔(dān)更多的治理成本，但治理效果是否有效還不確定。根本性的原因是，這種思路和方法放逐了終端消費(fèi)者這一購買服務(wù)的核心利益相關(guān)者，沒有激活他們?cè)谫徺I服務(wù)過程中的需求選擇、競爭性消費(fèi)和實(shí)時(shí)監(jiān)督評(píng)價(jià)等方面的動(dòng)能。例如，沿著現(xiàn)有的思路，政府要通過各種各樣的需求調(diào)查機(jī)制來分析社會(huì)公眾的服務(wù)需求偏好，通過競爭性的篩選機(jī)制判斷眾多承接主體的能力和水平，通過評(píng)審購買服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)書而確定項(xiàng)目的必要性、可行性和實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的可能性，通過閱讀項(xiàng)目績效報(bào)告及現(xiàn)場(chǎng)提問等方式對(duì)項(xiàng)目的績效作出評(píng)價(jià)。其實(shí)，由于信息不對(duì)稱，政府部門有限的人力根本難以應(yīng)付數(shù)量眾多的購買服務(wù)項(xiàng)目。也由于集中式的控制管理方式以及服務(wù)項(xiàng)目生產(chǎn)、消費(fèi)及評(píng)價(jià)管理的主體的分離，即使政府在上述環(huán)節(jié)中作出了巨大努力，付出了巨大成本，所取得的效果也不一定會(huì)令人滿意，因?yàn)檫@些努力并不能保證終端消費(fèi)者獲得感的提升。

憑單制則通過賦予終端消費(fèi)者自由選擇的權(quán)利，在生產(chǎn)者之間引入競爭機(jī)制，從而能夠大幅度地減少政府為管理購買服務(wù)項(xiàng)目而承擔(dān)的成本。因?yàn)椋K端消費(fèi)者本身就是需求主體、消費(fèi)主體和評(píng)價(jià)主體。當(dāng)政府向他們發(fā)放了憑單之后，終端消費(fèi)者就會(huì)如同在市場(chǎng)上花錢購買商品一樣使用憑單購買服務(wù)，他們會(huì)“貨比三家”似地挑選服務(wù)生產(chǎn)單位，尋找到“錢有所值”和“稱心如意”的服務(wù)。因而，他們會(huì)千方百計(jì)地挑選符合自身偏好的服務(wù)，密切地監(jiān)督促使服務(wù)生產(chǎn)者為自己提供更好的服務(wù)。當(dāng)在消費(fèi)服務(wù)的過程中遇到問題時(shí)，他們會(huì)及時(shí)進(jìn)行反饋，并督促相應(yīng)的服務(wù)生產(chǎn)者改善服務(wù)質(zhì)量，否則他們會(huì)改選其他的服務(wù)生產(chǎn)者。憑單使得終端消費(fèi)者的“付費(fèi)”和服務(wù)消費(fèi)緊密地聯(lián)系在了一起，從而能夠最大程度地提升效率。這是因?yàn)楦顿M(fèi)和服務(wù)消費(fèi)聯(lián)系越緊密，公共服務(wù)體系將越富有效率。人們的行為表明，當(dāng)需要通過付費(fèi)才能消費(fèi)服務(wù)時(shí)，他們會(huì)精打細(xì)算并最大程度地滿足自身的偏好 〔4 〕73。

在應(yīng)用憑單制之后，由于終端消費(fèi)者的積極作為，將政府部門從繁瑣的管理環(huán)節(jié)中解放出來，從根本上節(jié)約了治理成本。因?yàn)椋柚趹{單制，政府部門不必確切地掌握社會(huì)公眾的服務(wù)偏好，只需要知道一個(gè)概況就可以了。例如，政府向兒童發(fā)放課后興趣培訓(xùn)券時(shí)，并不需要精準(zhǔn)掌握每一個(gè)兒童的需求，只需了解大體范圍。獲得憑單后，每個(gè)家庭會(huì)根據(jù)孩子的興趣愛好在美術(shù)、音樂、體育等培訓(xùn)內(nèi)容中選擇具體的服務(wù)項(xiàng)目。借助于憑單制，政府部門不必對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的生產(chǎn)過程進(jìn)行追蹤督導(dǎo)，因?yàn)槌钟袘{單的終端消費(fèi)者會(huì)為了自身利益而全方位地實(shí)時(shí)督導(dǎo)，服務(wù)生產(chǎn)者則會(huì)為了獲得更多的憑單而全心全意地服務(wù)終端消費(fèi)者。最后，政府也沒有必要詳細(xì)地對(duì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，因?yàn)槌钟袘{單的終端消費(fèi)者會(huì)通過自身的消費(fèi)選擇而對(duì)有資質(zhì)的服務(wù)項(xiàng)目的承接主體進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，每個(gè)主體獲得的憑單數(shù)量就是他們服務(wù)績效結(jié)果的體現(xiàn)。總之，憑單制使得終端消費(fèi)者與服務(wù)生產(chǎn)單位之間在服務(wù)供給過程中能夠?qū)崿F(xiàn)需求表達(dá)、監(jiān)督、評(píng)價(jià)和反饋等實(shí)時(shí)性的互動(dòng)。這在一定程度上是對(duì)政府部分職能的替代，可以大幅度地節(jié)約政府在相應(yīng)環(huán)節(jié)中的治理成本。

二、以憑單制來破解當(dāng)前政府購買服務(wù)中面臨的難題

我國政府購買服務(wù)起步晚，但發(fā)展迅速，然而，卻也普遍面臨終端消費(fèi)者缺位、供需錯(cuò)位、績效評(píng)價(jià)滯后及治理成本不斷增大等難題。這些難題與憑單制的缺位有很大關(guān)系，需要?jiǎng)?chuàng)新政府購買服務(wù)的機(jī)制，引入憑單制進(jìn)行破解。

（一）缺位的終端消費(fèi)者需要憑單激活。一般而言，政府購買服務(wù)指的是政府為社會(huì)公眾購買公共服務(wù)。從中可以斷定社會(huì)公眾顯然是非常重要的行動(dòng)者之一，他們至少有三個(gè)重要的角色。首先，社會(huì)公眾是政府所購買服務(wù)的終端消費(fèi)者，他們的消費(fèi)行為和所獲得的效用，直接決定了政府購買服務(wù)的效用。其次，社會(huì)公眾是政府購買服務(wù)決策中的偏好表達(dá)者，他們是否有渠道表達(dá)偏好，直接決定了政府購買服務(wù)決策的有效性和給公眾帶來的獲得感。因?yàn)椋绻环舷M(fèi)者偏好，無論政府采取多少購買措施，付出多大的成本，都是沒有意義的。再次，社會(huì)公眾是政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)者，他們是服務(wù)項(xiàng)目的直接消費(fèi)者，因而也是直接體驗(yàn)者和效果的最佳評(píng)價(jià)者。

雖然社會(huì)公眾具有如此重要的地位，但是當(dāng)我們反觀政府購買服務(wù)的制度框架和實(shí)踐時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)他們基本上是缺位的。當(dāng)前政府購買服務(wù)制度框架中的主要行動(dòng)者是購買主體和承接主體。購買主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和參公管理的事業(yè)單位，承接主體是依法登記的社會(huì)組織和企業(yè)等社會(huì)力量。從購買服務(wù)實(shí)踐的流程環(huán)節(jié)來看，作為終端消費(fèi)者的社會(huì)公眾是缺位的。當(dāng)前政府購買服務(wù)一般包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：（1）作為購買主體的政府部門編制購買計(jì)劃;（2）購買主體根據(jù)需求向社會(huì)發(fā)布購買公告;（3）承接主體申報(bào)項(xiàng)目;（4）購買主體按照采購法要求通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判或單一來源采購等方式確定承接主體;（5）購買主體和承接主體簽訂合同;（6）承接主體按照合同約定提供服務(wù);（7）購買主體在項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束后組織有關(guān)專家進(jìn)行檢查驗(yàn)收。在上述七個(gè)環(huán)節(jié)中，作為終端消費(fèi)者的社會(huì)公眾則自始至終都沒有出現(xiàn)。雖然在購買服務(wù)實(shí)踐中，政府也作出了公開征求意見、召開座談會(huì)、網(wǎng)絡(luò)化信息收集、委托專業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)查以及構(gòu)建參與式治理等類型需求調(diào)查行為 〔6 〕，但是，作為自上而下的需求調(diào)查，有時(shí)候其形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。

正是由于沒有引入憑單制，終端消費(fèi)者在購買服務(wù)項(xiàng)目的選擇和執(zhí)行過程中始終是缺位的。具體表現(xiàn)為兩方面：一方面，社會(huì)公眾并不能參與購買服務(wù)的內(nèi)容范圍決策過程。當(dāng)前政府購買服務(wù)的決策主要是由相關(guān)的政府部門作出的，它們初步地劃定了購買服務(wù)的目錄范圍，而具體的購買服務(wù)項(xiàng)目則是由申報(bào)承接項(xiàng)目的社會(huì)組織等社會(huì)力量根據(jù)自身業(yè)務(wù)特長及經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)的。另一方面，社會(huì)公眾處于消極等待的地位，由于沒有引入憑單制，他們沒有自由選擇服務(wù)單位的權(quán)利，而是被選擇是否可以消費(fèi)服務(wù)。在現(xiàn)實(shí)中，作為社會(huì)公眾，誰能夠獲得什么樣的服務(wù)，實(shí)際上是由承接執(zhí)行購買服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)力量設(shè)計(jì)和主導(dǎo)的，這些組織選擇服務(wù)對(duì)象的依據(jù)是項(xiàng)目設(shè)定的目標(biāo)、實(shí)施地及可行的落地方案，而不是終端消費(fèi)者的需求程度。

因此，我們急需激活終端消費(fèi)者的行動(dòng)。如前文所述，當(dāng)采用憑單制方式購買服務(wù)之后，持有憑單進(jìn)行服務(wù)消費(fèi)選擇的終端消費(fèi)者就會(huì)從服務(wù)供給鏈條的末端走向中心位置，從而使憑單的發(fā)放、消費(fèi)及兌換都建立在終端消費(fèi)者的行動(dòng)之上。

（二）錯(cuò)位的服務(wù)供需需要憑單制矯正。雖然社會(huì)公眾是政府購買服務(wù)項(xiàng)目的天然終端需求者和偏好表達(dá)者，但由于他們的缺位，以及政府需求調(diào)查的形式化等原因，實(shí)踐中普遍地出現(xiàn)了供需錯(cuò)位的問題，有時(shí)候政府購買的服務(wù)項(xiàng)目和社會(huì)公眾需求的服務(wù)項(xiàng)目之間不一致，具體表現(xiàn)就是政府購買了的服務(wù)項(xiàng)目，社會(huì)公眾并不需要或者是需求不強(qiáng)烈;而社會(huì)公眾強(qiáng)烈需求的服務(wù)項(xiàng)目，政府卻沒有購買。在我們的訪談中，有官員反映實(shí)踐中已出現(xiàn)了“三有三不”的問題，即“有需求，得不到購買;有資金，花不出去;有項(xiàng)目，不對(duì)胃口” 〔7 〕。還有一些社會(huì)組織在參與政府購買公共服務(wù)的過程中越來越“聽政府的話”，逐漸喪失了其對(duì)公眾需求反應(yīng)靈敏、創(chuàng)新性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，變得不再“接地氣” 〔8 〕。

由于沒有引入憑單制，終端消費(fèi)者沒有渠道表達(dá)自身的服務(wù)需求偏好，導(dǎo)致了由承接主體設(shè)計(jì)的服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容難以有效反映終端消費(fèi)者的偏好。由于沒有被發(fā)放憑單，終端消費(fèi)者無法憑借憑單在多個(gè)服務(wù)生產(chǎn)者之間根據(jù)需求和偏好進(jìn)行挑選，他們?cè)谫徺I服務(wù)項(xiàng)目的決策和執(zhí)行過程中并沒有自由行動(dòng)的空間，他們主觀多樣的需求往往得不到忠實(shí)的反映，導(dǎo)致政府購買服務(wù)實(shí)踐中普遍面臨著供需錯(cuò)位的問題。

在實(shí)踐操作中，當(dāng)前的政府購買服務(wù)一般是基于政府部門出臺(tái)的比較寬泛的購買目錄進(jìn)行的，例如教育服務(wù)、殘疾人服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等。購買服務(wù)目錄一般沒有詳細(xì)到針對(duì)哪些人開展什么內(nèi)容的服務(wù)項(xiàng)目，更難以涉及服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量。這樣，在實(shí)踐中購買服務(wù)項(xiàng)目的承接主體就成了項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及具體服務(wù)對(duì)象的設(shè)計(jì)者。一些組織往往注重追求形式化的體系，例如服務(wù)的次數(shù)、受益的人數(shù)、活動(dòng)開展的規(guī)模等，而不是終端消費(fèi)者的獲得感。這就導(dǎo)致很多服務(wù)項(xiàng)目開展了多次活動(dòng)、發(fā)放了許多材料，卻并未給終端消費(fèi)者帶來實(shí)質(zhì)性的獲得感。

因此，我們必須以向終端消費(fèi)者發(fā)放憑單的方式賦予他們表達(dá)偏好的途徑，讓他們就如同在市場(chǎng)上持有人民幣進(jìn)行消費(fèi)一樣，可以根據(jù)自身的需求偏好在憑單覆蓋的服務(wù)范圍內(nèi)有選擇地消費(fèi)。此時(shí)，消費(fèi)購買服務(wù)項(xiàng)目就如同吃自助餐一樣，終端消費(fèi)者可以根據(jù)自己的口味和食量直接取餐，不用假手他人，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)需求表達(dá)和服務(wù)選擇的一體化。毫無疑問，這樣做可以有效地解決購買服務(wù)面臨的供需錯(cuò)位難題。

（三）滯后的績效評(píng)價(jià)需要憑單持有者的積極參與。雖然社會(huì)公眾是終端消費(fèi)者，但由于沒有引入憑單制，因而，在一般情況下他們還沒有機(jī)會(huì)參與購買服務(wù)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)。當(dāng)前，政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)一般包括兩個(gè)階段，基本上是由政府部門、相關(guān)專家及第三方組織等主體進(jìn)行操作。第一個(gè)階段是服務(wù)項(xiàng)目的中期督導(dǎo)和檢查，這個(gè)階段一般會(huì)由購買服務(wù)的政府部門委托相應(yīng)的社會(huì)組織組織專家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)、組織召開中期檢查評(píng)審會(huì)，服務(wù)項(xiàng)目的承接主體則撰寫中期報(bào)告并進(jìn)行匯報(bào)。第二個(gè)階段是購買服務(wù)項(xiàng)目的結(jié)項(xiàng)評(píng)審，這個(gè)階段也是由購買服務(wù)的政府部門委托協(xié)助運(yùn)作管理購買服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織組織召開結(jié)項(xiàng)評(píng)審會(huì)，承接主體撰寫績效報(bào)告并在結(jié)項(xiàng)評(píng)審會(huì)上向?qū)＜覅R報(bào)，出示相應(yīng)的績效證據(jù)，接受專家的詢問。由于項(xiàng)目已經(jīng)執(zhí)行結(jié)束了，結(jié)項(xiàng)評(píng)審時(shí)一般情況下都不會(huì)也難以再進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)的走訪和評(píng)價(jià)。雖然多數(shù)項(xiàng)目績效的評(píng)價(jià)要求承接主體開展服務(wù)對(duì)象的滿意度調(diào)查，但如果缺乏有效的實(shí)地過程督導(dǎo)，這些滿意度調(diào)查的可信度也很難保證。

由于沒有引入憑單制，由專家組或者第三方開展的購買服務(wù)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)是比較滯后的，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，作為購買服務(wù)項(xiàng)目的終端消費(fèi)者的社會(huì)公眾并沒有有效地參與到績效評(píng)價(jià)的過程中去。由于在當(dāng)前購買服務(wù)的績效評(píng)價(jià)過程中，終端消費(fèi)者并不能像持有憑單的消費(fèi)者那樣根據(jù)以往的消費(fèi)體驗(yàn)和判斷，擇優(yōu)選擇下一次的消費(fèi)，他們難以將其“付費(fèi)行為”與消費(fèi)行為緊密地聯(lián)系起來，因而就難以實(shí)時(shí)地根據(jù)績效對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目的承接主體形成壓力。其次，由于沒有實(shí)行憑單制，當(dāng)前的政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)基本上不反映終端消費(fèi)者的意見，多數(shù)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)陷入了“數(shù)字游戲”的境地。在實(shí)踐中，這些績效指標(biāo)多數(shù)表現(xiàn)為項(xiàng)目期間開展的活動(dòng)次數(shù)、服務(wù)的人數(shù)等方面，而這些指標(biāo)和材料最多能夠反映出服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量，很難反映出服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量。例如，“北京市西城區(qū)XX街道為老服務(wù)全響應(yīng)行動(dòng)”購買服務(wù)項(xiàng)目設(shè)定的服務(wù)對(duì)象是該街道的退休人員、弱視人員和行動(dòng)不便的老人，設(shè)定的績效指標(biāo)包括：健康義診2次、心理健康義診18次、國學(xué)經(jīng)典講座15次、傳統(tǒng)書畫知識(shí)講座17次、心理疏導(dǎo)主題沙龍活動(dòng)6次、盲人聽電影活動(dòng)8次、電影講述志愿者培訓(xùn)4次、個(gè)案咨詢30次、大型活動(dòng)2場(chǎng)、銀齡康娛活動(dòng)5次、小組工作2個(gè)、志愿者培訓(xùn)2次、免費(fèi)修腳4場(chǎng)。該項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)束后，專家對(duì)其績效評(píng)價(jià)反饋出的問題包括：（1）相關(guān)群體活動(dòng)只有策劃方案、評(píng)價(jià)表，沒有活動(dòng)的影像資料和每次活動(dòng)的總結(jié)材料;（2）活動(dòng)受益人群比較模糊，受益人數(shù)與受益人次沒有明確的界定，在活動(dòng)過程中沒有記錄相關(guān)的受益人名單等信息;（3）設(shè)計(jì)的活動(dòng)很多，但是活動(dòng)宣傳不夠，沒有活動(dòng)的新聞稿、相關(guān)照片和影像資料。根據(jù)專家意見，我們不難發(fā)現(xiàn)，由于服務(wù)對(duì)象沒有參與到績效評(píng)價(jià)中，如果也沒有真實(shí)可靠的照片、簽到表和影像資料，事后的績效評(píng)價(jià)是很難對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行情況作出真實(shí)的判斷的。

因此，我們需要通過憑單制激發(fā)終端消費(fèi)者對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的積極性。如前文所述，當(dāng)政府部門向終端消費(fèi)者發(fā)放憑單之后，終端消費(fèi)者消費(fèi)使用憑單的過程也是對(duì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的過程，而且會(huì)將服務(wù)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)實(shí)時(shí)地寓于項(xiàng)目執(zhí)行過程之中，而不是事后回溯性地評(píng)價(jià)項(xiàng)目的績效材料。這也符合作用于人的服務(wù)項(xiàng)目的生產(chǎn)過程和消費(fèi)過程是同一過程的屬性要求。

（四）不斷增大的治理成本可借助憑單制來降低。由于未引入憑單制，未能發(fā)掘潛藏在終端消費(fèi)者群體中的能量，導(dǎo)致政府承擔(dān)的治理成本不斷增大。實(shí)踐中，政府購買服務(wù)并不能“一買了之”，政府需要成為一個(gè)“精明的購買者”，對(duì)購買服務(wù)的過程進(jìn)行全流程的管理 〔9 〕。在過程管理中，政府的管理職能越來越多，政府部門需要開展終端消費(fèi)者的需求調(diào)查、購買目錄設(shè)定、項(xiàng)目承接主體篩選、項(xiàng)目執(zhí)行過程監(jiān)控及項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)等，這就導(dǎo)致政府承擔(dān)的治理成本也越來越大。

政府對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目治理成本的增加主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：首先，為了管理購買服務(wù)活動(dòng)，政府需要投入更多的人力和財(cái)力成本。例如，在項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)，需要有專門的人員接受社會(huì)力量的咨詢和項(xiàng)目申報(bào)文件;在項(xiàng)目的立項(xiàng)評(píng)審環(huán)節(jié)，需要組織財(cái)務(wù)、法律及項(xiàng)目相應(yīng)領(lǐng)域的專家進(jìn)行項(xiàng)目的篩選;項(xiàng)目的執(zhí)行環(huán)節(jié)則需要組織專家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo);項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)同樣需要財(cái)務(wù)、法律及服務(wù)領(lǐng)域的專家進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。與這些人力活動(dòng)相伴隨的是各種人員的勞務(wù)費(fèi)用。其次，政府需要投入更多的時(shí)間和精力不斷地創(chuàng)新和完善購買服務(wù)制度政策。例如，將購買服務(wù)的意見上升為條例，在購買服務(wù)目錄、職能轉(zhuǎn)變目錄及具備資質(zhì)的社會(huì)組織目錄的基礎(chǔ)上，增加價(jià)格目錄及評(píng)價(jià)組織目錄。將“一條意見和三個(gè)目錄”升級(jí)為“一個(gè)條例五個(gè)目錄” 〔5 〕，增加更多的政府購買服務(wù)的操作平臺(tái)，就需要承擔(dān)更多的成本。

治理成本不斷加大的根本原因是，政府試圖通過購買服務(wù)的辦法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場(chǎng)化供給的目標(biāo)，但是卻仍然在使用計(jì)劃管理的手段實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，從而導(dǎo)致越來越多的管理活動(dòng)集中于政府部門身上，而不是分散于終端消費(fèi)者身上。由于沒有引入“憑單制”，沒有設(shè)計(jì)出類似市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“購買服務(wù)治理機(jī)制”，終端消費(fèi)者不能在購買服務(wù)的需求偏好表達(dá)、項(xiàng)目承接主體篩選、項(xiàng)目執(zhí)行過程監(jiān)控及項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)中發(fā)揮作用。如此一來，政府部門就不得不通過各種方法去解決自身與終端消費(fèi)者、購買服務(wù)項(xiàng)目承接主體之間的信息不對(duì)稱問題。但是，如果采用憑單制，則終端消費(fèi)者自身就會(huì)參與到購買服務(wù)的過程中去，那么，政府部門與終端消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱問題就會(huì)自然而然地解決了，具體表現(xiàn)為政府不再需要費(fèi)盡心力地琢磨終端需求者的需求偏好，持有憑單的終端消費(fèi)者會(huì)自然地依據(jù)自身偏好進(jìn)行服務(wù)的消費(fèi)選擇。同時(shí)，由于終端消費(fèi)者持有憑單選擇消費(fèi)，并通過憑單將其利益與服務(wù)消費(fèi)緊密結(jié)合起來，政府和項(xiàng)目承接主體之間由于信息不對(duì)稱而帶來的監(jiān)管和評(píng)價(jià)難題就會(huì)得到解決。具體表現(xiàn)為，終端消費(fèi)者將出于自身利益的考慮而代替政府對(duì)服務(wù)的生產(chǎn)過程進(jìn)行實(shí)時(shí)督導(dǎo)和績效評(píng)價(jià)。可見，不引入憑單制，不激活終端消費(fèi)者這一寶貴資源，政府部門將會(huì)承擔(dān)越來越大的治理成本，而治理效果卻不一定顯著。

因此，我們必須要通過引入憑單制激活終端消費(fèi)者這一寶貴資源。當(dāng)政府部門向終端消費(fèi)者發(fā)放憑單之后，他們就會(huì)成為名副其實(shí)的服務(wù)需求表達(dá)者、服務(wù)消費(fèi)的決策選擇者及服務(wù)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)者。憑單制能夠使得需求表達(dá)、決策選擇及績效評(píng)價(jià)和終端消費(fèi)者的利益相兼容。因?yàn)椋?dāng)消費(fèi)者持有憑單選擇消費(fèi)服務(wù)時(shí)，就如同他們持有貨幣進(jìn)行消費(fèi)一樣，必然以“物有所值”和“物美價(jià)廉”為行動(dòng)的根據(jù)。終端消費(fèi)者在需求表達(dá)、決策選擇和績效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)中的積極努力，就是對(duì)政府部門的功能替代，因而會(huì)最大程度地降低當(dāng)前購買服務(wù)的政府部門不斷增大的治理成本。

三、在政府購買服務(wù)中實(shí)行憑單制的政策措施

憑單制有諸多優(yōu)點(diǎn)，但是作為一種制度設(shè)計(jì)，它的有效運(yùn)行范圍是有限的，也必須建立在一定的條件之上。因此，我們必須要根據(jù)憑單制的內(nèi)涵及作用機(jī)理明確其適用范圍和條件，并據(jù)此制定政策措施。

根據(jù)服務(wù)的作用對(duì)象是人還是物、服務(wù)消費(fèi)是以個(gè)體還是以集體為單位的不同情況，我們可以把服務(wù)項(xiàng)目劃分為四類，而憑單制則適用于其中的一類，即作用于人的、以個(gè)體為服務(wù)對(duì)象的購買服務(wù)項(xiàng)目。作用于人的、針對(duì)個(gè)體開展的服務(wù)項(xiàng)目適合采用憑單制，主要包括針對(duì)個(gè)體開展的教育培訓(xùn)、治療、康復(fù)、按摩等服務(wù)活動(dòng)。從前文的分析中我們知道，憑單是由個(gè)體持有并進(jìn)行選擇消費(fèi)的，這種消費(fèi)選擇是基于消費(fèi)體驗(yàn)而作出的，而消費(fèi)體驗(yàn)一定是主觀的和個(gè)體化的，也就是說不同的人主觀需求不同，對(duì)某個(gè)購買服務(wù)項(xiàng)目會(huì)作出不同的判斷，這就體現(xiàn)出了差異性，適合由個(gè)體持有憑單選擇消費(fèi)。

那些由集體單位消費(fèi)的服務(wù)項(xiàng)目，無論是作用于人還是作用于物都不適用憑單制。作用于物的服務(wù)項(xiàng)目，例如道路清掃、河道保潔和綠化養(yǎng)護(hù)等具有客觀的績效結(jié)果，一方面不需要通過個(gè)體的體驗(yàn)進(jìn)行績效判斷和選擇，另一方面這類服務(wù)往往具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，是供群體消費(fèi)的，因而就需要通過集體選擇的方式作出集體決策。那些作用于物并由個(gè)體進(jìn)行消費(fèi)的服務(wù)項(xiàng)目，由于不是針對(duì)老、弱、病、殘、幼等特殊群體開展的服務(wù)類項(xiàng)目，一般情況下都不會(huì)納入政府購買的范圍，即使政府購買了，但由于作用于物而且結(jié)果易測(cè)，因而也不適用憑單制。

盡管如前文所述，憑單制有諸多優(yōu)點(diǎn)，可以在政府購買服務(wù)過程中推廣應(yīng)用，以有效解決前文所述的難題。然而，憑單制的應(yīng)用是一整套的制度體系，其在實(shí)踐中的應(yīng)用也會(huì)面臨一系列的潛在問題，如陷入價(jià)值爭議而擱淺、覆蓋內(nèi)容狹窄而限制終端消費(fèi)者的實(shí)質(zhì)性自由選擇、服務(wù)生產(chǎn)者過少而導(dǎo)致競爭性不強(qiáng)、發(fā)放和使用過程管理不善而導(dǎo)致憑單的虛假使用，因此需要做好相關(guān)的政策設(shè)計(jì)。

（一）根據(jù)價(jià)值目標(biāo)選擇憑單發(fā)放對(duì)象。在購買服務(wù)中引入憑單制首先面臨的挑戰(zhàn)就是容易陷入各種價(jià)值導(dǎo)向爭議的漩渦。憑單制是一種政策工具，可以用于服務(wù)各種價(jià)值目標(biāo)。這種政策工具本身并沒有價(jià)值導(dǎo)向，它既可以用來追求效率，也可以用來追求公平，還可以用來兼顧效率與公平。追求何種價(jià)值，取決于憑單發(fā)放對(duì)象的選擇。例如，選擇面向某類服務(wù)的所有對(duì)象發(fā)放等額的憑單，促進(jìn)服務(wù)生產(chǎn)者之間的競爭，自然會(huì)帶來效率。如果選擇針對(duì)服務(wù)對(duì)象中的弱勢(shì)群體發(fā)放憑單，則是要發(fā)揮再分配的作用，自然會(huì)服務(wù)于公平的價(jià)值。有學(xué)者設(shè)置了一個(gè)兼顧公平與效率的憑單發(fā)放模型，即收入越高的家庭獲得的憑單數(shù)量越少，收入越低的家庭獲得的憑單數(shù)量越多。這一模型既強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)中供給者和需求者各自的選擇權(quán)，又更多地兼顧到低收入家庭的狀況，從而實(shí)現(xiàn)了效率與公平的適當(dāng)兼顧。

很多人質(zhì)疑憑單制的原因之一是其沒有有效地解決公平問題。有些憑單制項(xiàng)目有著比較好的出發(fā)點(diǎn)和機(jī)制設(shè)計(jì)，但是由于陷入了價(jià)值爭議的漩渦而擱淺。例如，湖北省監(jiān)利縣2003年出臺(tái)的教育券制度設(shè)定，到2004年，全面實(shí)行義務(wù)教育卡制度，即政府把投入義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)（ 含上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金）均攤到每個(gè)學(xué)生身上， 并用教育卡的形式發(fā)放給學(xué)生個(gè)人， 讓學(xué)生自主擇校消費(fèi)。但由于媒體錯(cuò)誤報(bào)道造成政策環(huán)境惡化， 一篇內(nèi)容為“湖北監(jiān)利要‘賣70所中小學(xué)”的不實(shí)報(bào)道引發(fā)觀念碰撞，致使該實(shí)驗(yàn)在政治上的合法性基礎(chǔ)受到懷疑，“監(jiān)利教育券” 最終沒有按計(jì)劃推進(jìn) 〔10 〕。

為了避免憑單制在政府購買服務(wù)中的應(yīng)用遭遇價(jià)值導(dǎo)向的困擾，使用憑單制的首要條件是要明確定位購買服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)值目標(biāo)，廣泛宣傳其目標(biāo)和宗旨，排除不相關(guān)價(jià)值導(dǎo)向的干擾。根據(jù)適當(dāng)?shù)馁Y質(zhì)選擇憑單發(fā)放對(duì)象，只要使用憑單制實(shí)現(xiàn)了設(shè)定的項(xiàng)目目標(biāo)，就應(yīng)該是成功了。例如，如果購買服務(wù)的項(xiàng)目設(shè)定的目標(biāo)是扶弱助殘，那么這類政策就具有價(jià)值再分配的導(dǎo)向，這時(shí)就應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目設(shè)定的價(jià)值，選擇弱勢(shì)群體發(fā)放憑單，可以根據(jù)家庭收入標(biāo)準(zhǔn)，將低保家庭列為憑單發(fā)放對(duì)象。或者是面向殘疾人發(fā)放康復(fù)憑單，這時(shí)就可以將持有殘疾證的各類殘疾人列為憑單的發(fā)放對(duì)象。如果購買服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)值定位是公平，那么就應(yīng)當(dāng)根據(jù)普遍性的指標(biāo)選擇確定發(fā)放對(duì)象。例如，針對(duì)適齡兒童購買課后培訓(xùn)服務(wù)，就可以將年齡這一具有普遍性的特征列為選定憑單發(fā)放對(duì)象的條件。

（二）放寬憑單覆蓋的服務(wù)內(nèi)容所涉范圍。如前文所述，憑單制是通過模擬市場(chǎng)運(yùn)作而創(chuàng)造的一種公共服務(wù)市場(chǎng)，供需雙方之間的自由選擇和自由交換非常重要，但是如果發(fā)放的憑單覆蓋的服務(wù)內(nèi)容過于狹窄，就難以實(shí)現(xiàn)終端消費(fèi)者根據(jù)其偏好實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)選擇消費(fèi)服務(wù)的功能。憑單的內(nèi)容越單一，對(duì)政府發(fā)放的精準(zhǔn)度的要求就越高。例如，發(fā)放的是繪畫培訓(xùn)憑單，那么，政府部門就需要在眾多的適齡兒童中找到真正對(duì)繪畫感興趣并需要參加培訓(xùn)的兒童。如果發(fā)放的精準(zhǔn)度不高，對(duì)于一些并不是真正對(duì)繪畫感興趣的兒童而言，所獲得的憑單就是沒有價(jià)值的。他們就會(huì)通過一些辦法，將憑單折價(jià)出售，從而用獲得的現(xiàn)金去補(bǔ)貼自己真正感興趣的培訓(xùn)支出。現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，由于信息不對(duì)稱及終端消費(fèi)者服務(wù)需求的主觀性和多變性，政府部門很難做到購買服務(wù)憑單的精準(zhǔn)發(fā)放。例如，江蘇省農(nóng)村培訓(xùn)券制度從2006年開始實(shí)施，當(dāng)年省級(jí)財(cái)政安排6600萬培訓(xùn)券補(bǔ)助資金支持30萬農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的職業(yè)培訓(xùn)。但該培訓(xùn)項(xiàng)目面臨的問題之一是，培訓(xùn)專業(yè)面比較窄，難以反映消費(fèi)方的真實(shí)需求，存在著農(nóng)村勞動(dòng)力真正需要的專業(yè)不在培訓(xùn)目錄里的情況 〔11 〕。

因此，我們建議適度放寬憑單內(nèi)容所涉范圍，增加終端消費(fèi)者的自由選擇空間，從而提升憑單和終端消費(fèi)者偏好之間的匹配度。當(dāng)憑單所能購買的服務(wù)內(nèi)容的范圍比較寬泛時(shí)，終端消費(fèi)者才有比較大的自由選擇空間，從而也才能夠選擇到適合自身需求的服務(wù)內(nèi)容。例如，政府決定通過發(fā)放憑單的方式為適齡兒童購買課后興趣培訓(xùn)服務(wù)，如果政府發(fā)放的是通用性的興趣培訓(xùn)憑單，不局限于繪畫、書法、武術(shù)、舞蹈和音樂中的某一個(gè)領(lǐng)域，那么，一方面，政府就沒有必要費(fèi)力鑒別每一個(gè)適齡兒童的興趣，會(huì)節(jié)省很多操作成本;另一方面，適齡兒童會(huì)有更大的自由空間，根據(jù)自身的興趣愛好選擇消費(fèi)培訓(xùn)服務(wù)，最終他們的獲得感也會(huì)增強(qiáng)。針對(duì)老年人、殘疾人、青少年及各類需要就業(yè)群體的各類服務(wù)項(xiàng)目，都可以發(fā)放內(nèi)容比較寬泛便于通用的憑單，從而促使他們能夠根據(jù)自身的偏好自由選擇符合需要的服務(wù)。例如，成都市2009年向15萬返鄉(xiāng)農(nóng)民工、未就業(yè)大中專畢業(yè)生等六類人群發(fā)放就業(yè)培訓(xùn)券。按規(guī)定，持券者可于110項(xiàng)專業(yè)技能培訓(xùn)中自主選擇自己要參加的培訓(xùn)專業(yè)。通過加大工作力度和媒體的大力宣傳，2009年成都市共有13.6萬人持券參加培訓(xùn)，占發(fā)券人數(shù)的91% 〔11 〕。

（三）適度增加服務(wù)生產(chǎn)者的數(shù)量。憑單制在政府購買服務(wù)中應(yīng)用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是建立在消費(fèi)者自由選擇和服務(wù)生產(chǎn)者之間真實(shí)競爭的基礎(chǔ)上。如果服務(wù)生產(chǎn)者數(shù)量有限，那么終端消費(fèi)者就沒有足夠大的自由選擇空間，因而難以選擇到真正符合需求偏好的生產(chǎn)者為自己服務(wù)。如果服務(wù)生產(chǎn)者數(shù)量有限，就會(huì)形成某項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目的寡頭壟斷性供給，彼此之間也難以形成有效的競爭，憑單制也無助于購買服務(wù)項(xiàng)目的效率提升和質(zhì)量改進(jìn)。例如，財(cái)政部2018年出臺(tái)的《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》規(guī)定，對(duì)于以憑單制形式實(shí)施的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，購買主體應(yīng)當(dāng)通過依法依規(guī)設(shè)定資格條件或政府采購競爭擇優(yōu)方式，確定不少于三家服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)同時(shí)作為承接主體。但是，“三家”是否足以實(shí)現(xiàn)終端消費(fèi)者的自由選擇，形成彼此之間的有效競爭？對(duì)此的回答還是要具體情況具體分析。在現(xiàn)實(shí)中，的確出現(xiàn)了承接主體有限而影響競爭性的問題，尤其是縣級(jí)區(qū)域的社會(huì)組織等社會(huì)力量還很不發(fā)達(dá)，限制了憑單制的作用發(fā)揮。例如，成都市2009年面向返鄉(xiāng)農(nóng)民工、未就業(yè)大中專畢業(yè)生等六類人群發(fā)放就業(yè)培訓(xùn)券，面臨的一個(gè)問題就是承接主體之間的競爭性不夠強(qiáng)，縣、市區(qū)域內(nèi)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)專業(yè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)所需。成都市即使將培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由173 家增加到221 家，培訓(xùn)專業(yè)由110個(gè)增加到341個(gè)，但相對(duì)于20萬的培訓(xùn)規(guī)模，供給方也難以形成有效的市場(chǎng)競爭 〔11 〕。

為了增強(qiáng)政府購買服務(wù)項(xiàng)目承接主體之間的競爭性，促進(jìn)憑單制的作用發(fā)揮，筆者建議適度增加購買服務(wù)項(xiàng)目承接主體的數(shù)量。例如，可以對(duì)《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》中關(guān)于承接主體的規(guī)定進(jìn)行修改，將“確定不少于三家服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)同時(shí)作為承接主體”，修改為“確定不少于五家服務(wù)供應(yīng)機(jī)構(gòu)同時(shí)作為承接主體”。同時(shí)，為了避免一些地方由于社會(huì)組織等社會(huì)力量不發(fā)達(dá)導(dǎo)致購買服務(wù)項(xiàng)目承接主體有限的問題，筆者建議要勇于打破政府購買服務(wù)方案中關(guān)于承接主體的地域限制，突破社會(huì)組織的相關(guān)政策關(guān)于業(yè)務(wù)活動(dòng)地域的限制性規(guī)定，鼓勵(lì)外市甚至外省的社會(huì)組織參與本地購買服務(wù)的項(xiàng)目申報(bào)活動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)承接主體之間的競爭性。

（四）下放購買決策權(quán)并實(shí)名監(jiān)控憑單的使用過程。在購買服務(wù)中應(yīng)用憑單制普遍面臨一個(gè)嚴(yán)重的問題是，很多持有憑單的終端消費(fèi)者由于憑單涵蓋的內(nèi)容不符合其需求，他們并不真實(shí)地使用憑單去消費(fèi)服務(wù)，而是將憑單折價(jià)出售套利。例如，有些家庭并沒有將兒童課后培訓(xùn)服務(wù)的憑單用于兒童培訓(xùn)，而是將其折價(jià)出售給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，社會(huì)中也會(huì)出現(xiàn)一些中介機(jī)構(gòu)，從終端消費(fèi)者手中低價(jià)收購憑單，再以較高的價(jià)格轉(zhuǎn)手出售給一些購買服務(wù)項(xiàng)目的承接主體。例如，北京市的養(yǎng)老服務(wù)券在實(shí)施過程中，就出現(xiàn)了一些機(jī)構(gòu)從老年人手中低價(jià)收購養(yǎng)老服務(wù)券，再到相關(guān)部門按照養(yǎng)老服務(wù)券的面值兌換成現(xiàn)金，從中賺取差價(jià) 〔12 〕。我們知道，之所以要通過發(fā)放憑單這種有形的媒介而不是以現(xiàn)金的方式發(fā)放給終端消費(fèi)者，就是因?yàn)閼{單具有不可通約性，只能用來消費(fèi)專門的服務(wù)。如果出現(xiàn)了倒賣套利的現(xiàn)象，那么就背離了設(shè)計(jì)憑單的政策初衷。

購買服務(wù)中憑單不能真實(shí)使用的問題可以通過兩個(gè)方面的政策予以解決：第一，將購買服務(wù)的決策權(quán)下放到基層單位，以提升憑單覆蓋服務(wù)內(nèi)容和終端消費(fèi)者偏好之間的匹配度。當(dāng)憑單購買服務(wù)項(xiàng)目和消費(fèi)者偏好之間的匹配度很高，終端消費(fèi)者通過使用憑單能夠購買到物有所值的服務(wù)時(shí)，他們就沒有出售憑單套現(xiàn)的動(dòng)機(jī)了。這就要求購買服務(wù)的政府部門能夠貼近社會(huì)公眾的需求，可行的做法是將購買服務(wù)的決策權(quán)下放到基層單位，例如街道辦事處或者社區(qū)居委會(huì)，相對(duì)于市政府或者區(qū)政府，基層單位對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)需求會(huì)更清楚一些。第二，建議對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目過程中憑單的使用實(shí)行實(shí)名制控制。不僅消費(fèi)過程中要持有憑單和個(gè)人的身份證，而且在憑單兌換階段也要出示憑單和實(shí)名消費(fèi)的記錄。在這個(gè)過程中，可以借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)、網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)控技術(shù)、他人舉報(bào)及政府部門臨時(shí)突擊檢查等辦法促成憑單的真實(shí)使用。

總而言之，憑單制在政府購買服務(wù)中的應(yīng)用價(jià)值是巨大的，通過良好的政策設(shè)計(jì)，這一辦法能夠有效解決當(dāng)前政府購買服務(wù)面臨的終端消費(fèi)者缺位、供需錯(cuò)位、績效評(píng)價(jià)滯后及政府治理成本不斷增大的難題。因?yàn)檫@一辦法有效地激活了終端消費(fèi)者這一寶貴資源。但同時(shí)，我們也要看到這一政策工具的適用范圍是有限的，如果超出適用范圍使用憑單制購買服務(wù)，則可能會(huì)帶來人們對(duì)憑單制失靈的誤解。本文主要是基于理論邏輯和有限的零散案例，分析對(duì)憑單制在政府購買服務(wù)中的應(yīng)用價(jià)值和機(jī)理，對(duì)憑單制在實(shí)踐應(yīng)用中可能會(huì)遇到的潛在問題進(jìn)行了評(píng)估，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。隨著《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》關(guān)于采用憑單制購買服務(wù)精神的落實(shí)，將會(huì)出現(xiàn)大量的典型案例，未來的研究可以通過跨案例的定性比較分析，發(fā)現(xiàn)支持憑單制有效發(fā)揮價(jià)值的具體制度條件，從而為改進(jìn)我國政府購買服務(wù)的制度體系貢獻(xiàn)智慧。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯 周 榮