網絡平臺權力治理：法治困境與現實出路

郭漸強 陳榮昌

〔摘要〕 網絡平臺權力肇源于網絡平臺經濟的深入發展，是國家治理變遷和互聯網技術賦權背景下形成的權力現象，具有規則制定、數據控制、行為管制和爭議處置等表現形態。由于網絡平臺權力發展的新興性和主體的私有化特征同時存在，網絡平臺權力運行需要法律規范和約束，但目前對其治理面臨法律規制體系不健全、法律關系界定不明晰、規制機制不完善和網絡法治生態欠佳等法治困境，放大了網絡平臺權力運行的失范風險。因此，需要將網絡平臺權力治理納入法治軌道，通過構建縝密協同的法制體系、重塑平臺時代的法律關系、創新權力運行的規制機制、營建良性的網絡法治生態，實現網絡平臺權力治理的法治轉型。

〔關鍵詞〕 網絡平臺，權力，法治化，治理轉型

〔中圖分類號〕D912.1?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）04-0116-07

在大數據和互聯網的推動下，網絡服務平臺化趨勢凸顯，網絡平臺在推動互聯網技術紅利釋放的同時，也因其在技術、信息等方面擁有的資源優勢而具有單方面影響和改變網絡空間其他主體意志和行為的能力，塑造著一種新興權力樣態，亦即網絡平臺權力。大數據時代，網絡平臺具有賦權和控制雙重屬性，既可以促進多元主體信息共享和協同合作，促進網民等私權利主體的權利彰顯，也可以通過設置技術壁壘剝奪其權利的實現 〔1 〕。在全面推進依法治國新時代，網絡治理法治化將成為法治社會“新常態” 〔2 〕，推進網絡平臺權力治理必須以法治為基本歸宿。本文從探析網絡平臺權力的內涵與形態出發，分析現階段網絡平臺權力治理面臨的法治困境，并探討走出網絡平臺權力治理法治困境的出路。

一、網絡平臺權力的內涵與形態

（一）網絡平臺權力的理論內涵

網絡平臺是在網絡空間中通過提供技術支持和應用入口，為用戶交易、互動和交流提供場所和服務的自組織生態，其本質是連接商品或服務供需端口的中間節點。根據涉及領域的不同可將其劃分為網絡交易平臺、網絡社交平臺、搜索引擎平臺、網絡接入與服務平臺、數據存儲與處理平臺等類型。隨著平臺經濟的深入發展，平臺成為網絡權力的重要擁有者。在傳統語境下，權力“意味著在一種社會關系里哪怕遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎之上” 〔3 〕81。其一般作為國家維護統治、推進治理的基本工具而存在，具有極強的對公屬性，而互聯網的出現和發展在突破傳統時空界限的同時，也打破了權力的傳統樣態，一些網絡平臺憑借技術、信息等資源優勢對網絡空間其他主體權利享有和行為選擇產生重要影響，具有單方面影響和改變其意志和行為的能力，產生了網絡平臺權力。

網絡平臺權力是國家治理變遷和互聯網技術賦權的結果。國家從統治和管理語境轉向治理話語使網絡平臺具有了參與國家網絡治理的可能性，而互聯網技術的普及為網絡平臺參與國家網絡治理提供了技術支撐，強化了參與網絡治理的能力。從權力的來源及其合法性來看，網絡平臺權力是法律授權和平臺自賦權的復合產物，并不天然合法正當。一方面，有些網絡平臺權力來源于法律授權，是行政外包的結果，具有合法性。如在互聯網用戶賬號名稱管理中，為了充分發揮互聯網信息服務提供商等網絡平臺的技術優勢，國家互聯網信息辦公室通過出臺《互聯網用戶賬號名稱管理規定》賦予互聯網信息服務提供商對互聯網用戶提交的賬號名稱、頭像和簡介等注冊信息進行審核的權力。另一方面，有些網絡平臺權力是企業基于商業利益驅動在管理優化、市場競爭等活動中的權力擴張和異化結果，不具有正當性。如部分網絡平臺利用技術壟斷優勢過度搜集用戶信息、改變用戶默認設置、打擊競爭對手，不僅沒有法律依據，也侵害了用戶的合法權利。

網絡平臺權力不僅具有生成和發展階段的新興性，也具有一定的私有性。在現實中，網絡平臺的直接操控者是互聯網企業，網絡平臺權力也掌握在相應的互聯網企業手中，由于平臺權力擁有主體的特殊性，網絡平臺權力具有極強的私有化傾向。以百度、騰訊等為代表的網絡平臺巨頭憑借擁有的市場、技術、信息和資金等優勢在網絡空間規模化擴張，“儼然成了互聯網經濟和網絡時代的‘利維坦” 〔4 〕。網絡平臺權力因其權力主體的私有化性質而具有較高的失范風險，現實中一些網絡平臺利用擁有的權力干涉網民言論自由、侵犯用戶隱私，甚至進行網絡犯罪活動，嚴重威脅網絡空間健康發展，必須予以必要規制與治理。

（二）網絡平臺權力的表現形態

一是規則制定權。在與普通公眾的博弈中，網絡平臺具有先天優勢，往往能夠通過代碼編程和條款協議形式制定平臺規則。代碼根植于軟件和硬件中，是塑造網絡空間的指引 〔5 〕136。網絡平臺通過代碼編程手段將企業意志融入技術設計框架，從技術層面約束用戶行為，把控平臺運行技術規則的制定權。與此同時，基于技術博弈中用戶群體的集體失語，網絡平臺亦可通過制定使用協議、用戶條款等方式獲取用戶信息、約束用戶行為，如用戶在使用微信、QQ等社交軟件時必須同意由騰訊公司單方制定的條款協議才能繼續享有其服務。在代碼規則下，用戶擁有的選擇自由只限于退出的自由 〔6 〕52。不論是技術代碼的編程，還是用戶條款協議的議定，普通用戶都難以深度參與規則制定，即使由網絡平臺單方制定的規則有損其個人權利，大多數情況下也只能選擇接受，普通用戶缺乏議價能力。

二是數據控制權。大數據時代，數據商業化變現速度顯著加快，對數據的占有和控制成為衡量網絡平臺商業競爭力的重要標志。在此背景下，網絡平臺通過推廣產品和服務吸引用戶注冊使用，利用用戶對產品和服務的依賴性廣泛收集和占有個人信息，并經由企業合作、并購、重組等形式共享用戶信息，有的甚至以數據交易形式進行信息販賣。在完成數據規模的初步積累后，網絡平臺充分利用大數據挖掘技術對用戶信息進行算法分析，以期實現用戶信息的精準支配和使用，最大化用戶信息給平臺帶來的紅利與收益，提升用戶數據變現能力。因此，在商業、技術和規則邏輯共同支配下，網絡平臺對用戶數據擁有廣泛的收集權、占有權、支配權、收益權和處置權。換言之，數據控制權成為網絡平臺權力的重要形態。

三是行為管制權。網絡平臺的本質是網絡空間多元主體行為活動的場域，平臺作為場域的創始方和管理者，對各類主體行為具有相當的管制權。這種管制權主要體現在兩個維度。第一個維度是市場維度，在市場邏輯支配下，網絡平臺作為第三方交易和服務平臺，是連接產品和服務供需端口的重要節點，具有定價和許可權力，能夠對平臺上的多邊客戶實施篩選匹配和資源分配活動，這本質上也是一種管制行為。例如，外賣平臺對店家收取平臺服務費用，經由所謂智能算法對消費服務進行資源分配即是市場意義的平臺行為管制。第二個維度是法律維度，在法律法規的授權下，網絡平臺因具有對用戶實施內容刪除、警告、屏蔽、封號、查驗等措施而形成了行為管制權。例如，相關法律規定微博等平臺可以對違反相關規定的信息進行刪除，并對相關賬號進行警告、屏蔽、封號等處罰;再如互聯網信息搜索服務提供者在提供付費搜索信息服務時，有權依法查驗客戶有關資質。

四是爭議處置權。隨著治理理念的興起，網絡平臺等主體在網絡治理中的主體地位得到認可與尊重，網絡平臺不僅通過制定規則、控制數據、管制行為來彰顯自身存在，也可對平臺上發生的爭議進行初級處置而形成具有投訴自處理的爭議處置權力。具體實踐中，網絡平臺可以根據法律法規要求建立用戶投訴舉報機制，也可依據事先制定的使用協議和用戶條款對用戶的舉報、意見和投訴等進行內部處置，例如，對于商品消費者的投訴行為，淘寶電商平臺一般依據《淘寶協議》等內部規定處理買賣雙方交易中所產生的爭議和糾紛。雖然網絡平臺具有的爭議處置權本質上是訴前的內部爭議裁決，并非終局性爭議判定，但由于其在緩解國家司法壓力和推動網絡依法自治中作用明顯，網絡平臺對網絡糾紛的處置正日益得到越來越多的重視。

二、網絡平臺權力治理面臨的法治困境

（一）法律規制體系不健全

其一，法律規制體系結構有待完善。從宏觀層面看，軟法硬法協同共治是現代社會治理的大勢所趨 〔7 〕。網絡軟法與硬法共同構成網絡平臺法律規制體系，在網絡平臺治理中共同發揮作用，但現實中軟法的影響力有限，軟法治理生態未發育成熟，硬法仍是規制網絡平臺的普遍選擇。相比于軟法，硬法由國家強制力保證實施，內容設計管制性色彩更為濃厚，規制方式更強調統一性，單一硬法之治相當程度會抑制網絡發展活力、擠壓網絡主體自治空間。從微觀層面看，立法機關、政府等主體出臺的法律法規和規章制度構成網絡平臺法律規制體系的次級生態。目前，以《網絡安全法》為核心的網絡治理法律體系仍在完善，網絡平臺治理的分散性立法特征較為明顯，除《電子商務法》對電子商務平臺專門立法外，我國對互聯網信息內容等領域平臺規制的專門立法尚未實現，缺乏網絡平臺治理的綜合性、整體化立法實踐。此外，現有相關法律法規位階不高，除《網絡安全法》和《電子商務法》等屬于國家法律外，其他大都是行政法規和部門規章，影響了網絡平臺治理依據的權威性。

其二，法律依據存在內容性張力。法律依據的內容性張力是相關法律規定在內容上存在不足或沖突。在互聯網技術效應驅動下，網絡空間各種商業模式、產業業態層出不窮，現有法律內容難以適應高速發展的網絡治理需要，對網絡平臺監管容易出現立法空白和執法真空。與此同時，國家層面相關法律規定的制定主體多元，既包括全國人大及其常委會，也包括國務院及國家網信辦、公安部和國家市場監督管理總局等政府部門，由于不同立法主體之間缺乏相應信息共享和溝通機制，易造成不同法律規定之間的內容遺漏和沖突。如原文化部出臺的《互聯網文化管理暫行規定》在對禁止性內容規定上對上位階的行政法規要求有遺漏，未將國務院頒布的《互聯網信息服務管理辦法》第十五條第七款的色情、兇殺、恐怖等禁止性內容要件涵括規定文本，這就容易加大網絡平臺非法行為責任逃逸風險。

其三，法律規定面臨協同難題。一些法律規定對于網絡平臺上出現的非法行為和信息內容的判定標準缺乏具體闡釋，不同法律制度之間的協同配套性欠缺，客觀上增強了網絡平臺權力運行的自由度。如《網絡安全法》第十二條規定任何個人和組織不得利用網絡傳播暴力、淫穢、色情信息，但在行政法規和部門規章層面都沒有相關文件對暴力、淫穢和色情信息進行細化和統一界定，在實踐中也沒有建立關于淫穢、色情和暴力等信息內容判定的統一標準體系，更沒有在法律層面形成制度協同網絡，網絡平臺在判定以上信息內容時既有可能出于搶占流量、吸引關注等商業利益采取寬松策略，放任灰色行為存在;也有可能出于法律風險規避而過度屏蔽內容，損及網民合法權利。

（二）法律關系界定不明晰

其一，不同屬性權力邊界劃分法定性不足。網絡平臺權力的興起給國家傳統權力結構帶來了新的變革。在公權力壟斷的傳統權力結構中，公權力主體內部的不同部門對不同領域權力的微觀劃分構成農業和工業時代國家權力關系結構的基本圖式，但網絡平臺權力的產生從形式上突破了一元化公權力內部不同主體權力劃分的邏輯，使網絡平臺成為公權力主體之外的新主體。雖然這種改變是形式上的，并未從實質上動搖公權力壟斷地位，但在法律層面也客觀形成了一定的關系結構，而目前法律并未明確界定公權力與網絡平臺權力的運行邊界，這實際上存在兩種風險：一是公權力過度干預網絡平臺權力行使，將會壓縮網絡社會依法自治空間，抑制網絡發展活力;二是平臺權力過度代行國家公權力，侵害行政法治價值，削弱國民政治認同。不論何種情形最終都會導致不同屬性權力運行紊亂，追責困難，悖離法治價值。

其二，網絡平臺權力與私權利關系失衡。網絡平臺基于技術、信息等資源優勢而形成的對私權利主體的控制力和影響力，一定程度上能夠釋放出比肩國家公權力的力量。由于網絡平臺權力私有化特征的存在，在與普通私權利主體的對峙中，失落的是個體利益 〔8 〕。而現行法律法規對網絡平臺經濟背景下的私權利缺乏擴充性的明確規定，一些網絡時代新興的個人權利并未在立法中得到應有重視和保障體系設計，如個人數據權、訪問權、被遺忘權、虛擬財產權、免受自動化決策權、網絡參與權等未在法律層面得以確認，給網絡平臺權力無序擴張甚至是異化提供了空間，客觀上造成了私人主體在與網絡平臺博弈中的話語失衡，網民等私權利主體難以深度參與網絡平臺權力運行過程，平臺權力與私權利法律關系的失衡格局已然形成。

其三，網絡平臺權責結構科學性欠缺。目前，網絡平臺權責結構設計存在一定差序化傾向，權責對應性框架尚未形成，這主要體現在重視網絡平臺的國家義務設定，用戶權利保護責任設計則相對被邊緣化。例如，為了促進網絡平臺等網絡服務提供者積極履行法定義務，《刑法修正案（九）》增設了拒不履行網絡安全管理義務罪保障其責任義務的履行，但當網絡平臺實施錯誤管制行為而對用戶權利造成侵損時，如何對網絡平臺的責任定性并未明確。如果追究行政賠償責任，則網絡平臺并不具有行政主體資格;如果追究民事責任，則用戶又面臨協議本身不公的實體障礙和舉證責任的程序障礙 〔9 〕。網絡平臺責任和義務的設定需平衡國家和公民的關系，任何一方責任設定的失位，最終扭曲的是網絡平臺權責結構。

（三）規制機制不完善

其一，欠缺明確的授權機制及相應規定。在網絡技術效應和規模效應的雙重影響下，網絡平臺用戶規模龐大，集聚著海量的數據和資源，對用戶具有廣泛的影響力，由于國家對網絡平臺沒有建立明確的權力授予機制，致使網絡平臺權力擴張和異化具有可能。現階段不論是法律法規還是公權力機關對網絡平臺的授權仍處于粗放狀態，授權機制科學性和規范性嚴重不足，何種主體在何種情形下經由何種方式對其進行授權還沒有形成完整的規范流程，這不僅使私主體合法權利面臨被侵害風險，也不利于網絡空間健康發展。與此同時，現階段平臺權力主體資質備案機制也有欠缺，當前國家機關對網絡平臺的備案與企業相聯系，并未將具體實施網絡平臺權力的個人納入備案范疇，也沒有建立針對網絡平臺權力行使人員的資質認定與考核機制，更沒有對網絡平臺實施權力的行為進行程序約束，易使網絡平臺權力運行脫離正軌，侵犯網民合法權利。

其二，行政監管體制機制有待完善。治理不等于去政府化，政府仍然是網絡平臺權力監管的重要主體，其監管體制機制設計對網絡治理成效有顯著影響。從行政監管體制來看，現實中網絡監管執法在機構設置、職責劃分等方面還面臨困境，容易帶來體制性割裂，降低執法效率。以互聯網信息內容領域的監管執法為例，目前執法機構涉及網信辦、公安部、文化和旅游部、國家廣播電視總局、國家市場監督管理總局等多種主體，容易使相關部門開展工作時面臨合作壁壘 〔10 〕。同監管體制不順暢相對應，由于政府內部監管主體多元，跨部門協作機制和跨區域監管聯動機制建設仍然需要完善，不同部門、不同區域監管機構在執法時的部門協作與區域聯動機制的不健全，將造成政府在監管網絡平臺權力運行時信息和執法資源共享不足，降低行政規制效果。

其三，權利保障機制建設被邊緣化。與平臺時代新興權利確權滯后和網絡平臺權責結構中用戶責任的界定不足相對應，網絡平臺普遍忽視用戶權利保障機制建設。一是公眾參與機制缺位，普通網民難以參與網絡平臺規則制定和行為管制決策各個過程，網絡平臺在制定相關規則時沒有遵循傳統權力行使所必須遵守的意見征集和論證程序，只是單方面宣示條款協議，公眾被排除在決策系統之外。二是信息公開機制不完善，網絡平臺實施刪帖、封號、禁言等操作的透明度不足，沒有形成公開透明的平臺權力行使程序，公眾與網絡平臺之間存在信息不對稱，難以知曉平臺權力運行的相關信息，用戶知情權被輕視。三是用戶權利救濟機制有待改進，現實中公眾面對網絡平臺單方實施的刪帖、封號、禁言等行為時，缺乏必要的申訴維權渠道，即使平臺內部建立了申訴舉報機制，也是網絡平臺爭議處置權的彰顯場域，難以有效保障用戶權利。

（四）網絡法治生態欠佳

“網絡空間不是‘法外之地，網絡空間同現實社會一樣，既要提倡自由，也要保持秩序” 〔11 〕205。作為網絡平臺權力運行的基本場域，網絡空間的文化氛圍、多元主體素養和治理格局影響著網絡平臺行為實施的內容、方式和限度，而網絡空間法治生態的欠佳則放大了網絡平臺權力失范的風險。

一方面，網絡空間法治文化培育不足，多元主體法治素養有限。法治文化是在建設法治國家、法治社會過程中形成的一種文化形態和社會生活方式，網絡空間作為現實空間的延伸，其發展也離不開法治文化的培育。由于技術發展與文化建設之間的張力，網絡空間法治文化培育還存在不足，互聯網內容建設較為滯后，網絡空間還充斥不少色情、暴力、詐騙、虛假等負面信息內容，一些網絡平臺主體法治水平有限，缺乏提供優質網絡產品和服務的意識和動力，容易在商業利益驅動下無視法律權威，放任不良信息內容在平臺上生成與傳播，對網民權利、公共利益和國家安全帶來極大威脅，嚴重污染了網絡生態，增加了平臺權力治理難度。與此同時，部分網絡平臺用戶法律素養不高，難以及時發現和意識到網絡平臺的侵權行為，并有效進行維權，這些問題的存在使網絡平臺侵權行為的實施空間得以進一步擴張。

另一方面，網絡空間共治格局尚待完善，協同監管體系建設滯后。“現代社會，國家治理已經不再單純被看作是政府一方的事情，而是強調治理主體的多樣性和互動性” 〔12 〕6。治理驅動下的網絡平臺治理主體走向多元，協同監管成為推進網絡法治新常態，但相關體系和機制建設沒有及時跟進。政府、企業、公民等主體的治理與監管角色分工體系尚未形成，治理與監管資源和力量未被充分整合，不同主體仿若一個個不同的孤島，彼此之間信息共享、交流溝通不足，難以及時有效形成合力、達成共識對網絡平臺的違法違規行為啟動問責。如政府與網絡行業組織之間還缺乏常態化信息交流、輿情通報、行政指導工作機制，網絡行業組織對網絡平臺的監督因權威性不足而效果有限。

三、走出網絡平臺權力治理法治困境的出路

（一）構建縝密協同的法制體系

其一，重視軟法建設，建立軟法硬法協同共治體系。網絡軟法既包括國家法律法規中的宣示性條款，也包括網絡社會組織、行業協會和企業制定的公約、守則、倡議、協議等內容。在治理語境下，要特別尊重和引導行業、企業依法自治，鼓勵網絡行業組織、企業發揮專業優勢參與網絡軟法建設，推動在網絡服務的各種細分領域形成內容正確、結構科學的軟法體系，通過自律和互律方式約束網絡平臺行為，降低網絡平臺違法行為發生率，使軟法構成約束網絡平臺的第一道法制防線。此外，要創新完善軟法硬法銜接機制，促進網絡軟法與國家硬法話語融通，暢通軟法向硬法轉化通道，將網絡軟法和硬法共同納入國家法制體系，防止網絡軟法與硬法規定之間的不統一、不兼容問題。這樣，建立軟法硬法協同共治體系，為網絡平臺權力運行搭建全面立體的法制規范體系。

其二，加強立法工作，健全網絡平臺治理法律體系。構建科學完善的網絡平臺治理法律體系是推進網絡平臺權力治理法治化的基本前提，這主要有兩種可行選擇。一是堅持整體性綜合立法。由于網絡平臺企業是平臺權力的基本行使主體，因此可以出臺“網絡平臺企業法”，并向社會公開征求意見，以法律形式確定網絡平臺企業在互聯網治理中的性質和地位，明確網絡平臺企業在提供互聯網產品和服務過程中的權力、責任和權利，形成以《網絡平臺企業法》為主干的平臺治理法律法規體系。二是分類完善法律體系。在完善《電子商務法》的基礎上，分類制定涵蓋各類網絡平臺的《互聯網文化和信息法》等法律法規，構建以《網絡安全法》為核心的覆蓋互聯網不同領域平臺的法律法規體系，為網絡平臺權力治理提供堅實法律支撐。

其三，強化法律梳理整合力度，破解法律內容沖突。事物發展的過程性使法律法規難免存在滯后性，要根據法治精神和原則，立足新時代發展要求，加大對互聯網領域法律法規的梳理整合力度，立改刪廢并舉，整合不同層次、不同部門、不同領域的法律法規，實現網絡平臺及其權力治理法律規則的整體性。對于不同法律規定在內容規定上存在的不足與沖突，要建立常態化法律內容審查與監督機制，及時對存在問題的法律規定進行修改，使之符合現實需要。由于網絡發展的快速性，也需加大法律法規解釋力度，及時對法律落實過程中出現的理解誤差進行糾正，降低法律的穩定性與互聯網技術的高速發展性之間的張力。

其四，細化法律規定，推進法律制度協同配套。要增強現有網絡法律的執行性和可操作性，減少原則性規定，輔之出臺相應的司法解釋和配套措施 〔13 〕。統一對相關立法任務和進程進行規劃，將部門立法和地方立法同時納入國家規劃視野，廣泛征集多方意見，在網絡空間形成全國統一的違法違規行為判定標準體系，如針對法律層面對淫穢、色情、暴力信息判定具體標準缺乏的問題，可由政府部門牽頭多方征集意見，形成具體化違法信息內容評判細則，以此約束網絡平臺自由裁量空間，維護網絡空間秩序。此外，對于法律法規明確的制度創新舉措，要及時出臺配套規定，促進法律內容要求具體化、標準化，并在實踐中積極貫徹落實，以此形成多領域、多層級法律法規制度協同網絡，強化網絡平臺權力運行的立體化全周期監管治理。

（二）重塑平臺時代的法律關系

其一，重塑不同權力運行邊界。網絡平臺權力主體的私有化特征不僅放大了權力運行的失范風險，也使公私主體在網絡治理過程中的權力博弈成為現實，而不同屬性權力運行邊界的模糊，使公私主體在網絡空間的博弈更加復雜，給網絡空間的法治實踐帶來一定掣肘。因此，規制網絡空間的重要舉措便是重塑公權力與網絡平臺權力的關系結構，不斷明晰不同權力運行邊界，使不同權力運行軌道清晰、秩序穩定。在實踐中，由于網絡平臺具有多樣性、復雜性特征，有必要根據網絡平臺的類型、規模、特征和行業屬性等分類制定網絡平臺權力清單，明確不同網絡平臺權力的行使主體、范圍、手段和方式，防止網絡平臺權力無序擴張、權責失衡，推進網絡空間公私主體協同共治。

其二，重塑網絡權利體系。互聯網的深入發展，不僅使信息技術對網絡平臺的賦權成為可能，也推動了網絡空間公民權利結構的演變，新興權利與平臺權力幾乎是同步生成的，但法律對新興權利的確認與保護力度則存在一定時滯效應。面對網絡平臺權力與私權利之間的現有失衡結構，需要在法律框架內重塑公民網絡權利體系，將具有正當性的新興網絡權利納入公民權利結構，如進一步推動法律對個人數據權、訪問權、被遺忘權、虛擬財產權、免受自動化決策權、網絡參與權等的承認與保護，優化網絡空間公民權利內容與體系，推動網絡平臺權力與私權利實現博弈均衡。

其三，重塑網絡平臺權責結構。權責一致是現代法治的基本理念，網絡平臺作為網絡公共領域權力的行使主體，也需明確和履行必要的責任與義務。當前國家法律和監管機構對網絡平臺的規制策略越來越強調平臺主體責任，但主體責任“作為法律概念其含義并不明確，且可能會忽視平臺責任限度這一關鍵問題” 〔14 〕。因此，有必要在分類制定網絡平臺權力清單的同時，分類制定不同網絡平臺責任清單，突出權責一致法治理念嵌入，確保網絡平臺對國家承擔的義務設定科學合理，既要避免出現網絡平臺有權無責、權大于責的局面，也要防止因過度強調平臺責任而使公法責任平臺化。尤需注意的是，在網絡平臺權責結構塑造過程中，要特別注重網絡平臺對用戶責任和義務的引進，從法律層面明確網絡平臺對用戶所因承擔的責任義務，使網絡平臺責任結構既合理融入國家義務，也充分考量用戶責任，最終促進網絡平臺權責對等。

（三）創新權力運行的規制機制

其一，規范平臺授權，保障網絡平臺權力合法性。網絡平臺權力具有極強的準公共性，其權力規制也必須與國家公權力一樣置于法治范疇，通過科學的授權機制設計，明確權力行使的相關要求。具體而言，首先是要建立科學的網絡平臺權力授予機制，明確網絡平臺權力必須要有法律明文規定方可授予，且需經過一定授權程序，如建立平臺申請、政府審核、社會公示和立法機關確認等授權程序，要求網絡平臺必須建立健全平臺權力行使程序與規范等管理制度，對于符合法律要求的要形成授權文書在相應平臺展示，使平臺權力授予結果及其權力運行接受外部監督。此外，也要建立網絡平臺權力主體資質備案機制，對網絡平臺內部從事內容審查、投訴處置的個體要統一備案，根據網絡平臺特征，分類制定不同領域平臺權力行使主體資質評價與考核體系，要求從事網絡平臺內容審查、投訴處置等涉及網絡平臺權力行使崗位的人員必須具有相應資質、持證上崗，防范平臺權力運行過程中的失范風險。

其二，改進行政監管，強化監管體制機制支撐。在互聯網平臺經濟法治化建設中，其第一推動力仍源自政府管制改革 〔15 〕。政府要著力推進行政監管體制改革，理順各級政府及其職能部門職能關系，不斷完善監管執法機制。政府需堅持分類監管思路，明確不同類型網絡平臺的監管執法機構，對于互聯網信息內容領域的網絡平臺需要建立以網信辦為主體的機構體系，對于電子商務領域平臺規制則需以市場監督管理部門為主，對于網絡接入等技術平臺則要注重工信部門的領導，確保不同監管機構權責清晰。與此同時，針對網絡空間的復雜性、交互性、跨界性等特征，要建立多部門協作、跨區域聯動執法機制，推動不同部門和區域監管執法資源共享、力量整合，充分引進大數據監管技術，破除網絡空間監管執法的部門與地域障礙。

其三，強化權利保障，形成系統性權利保障鏈。權力主體在保障權利時具有先天惰性，公權力主體要適當發揮外部強制性督促網絡平臺不斷優化權利救濟機制。一要塑造公眾參與機制，保證網絡平臺內部公眾參與渠道暢通，使普通網民有機會、有渠道參與網絡平臺權力運行的各個環節，推動公眾參與成為網絡平臺權力行使的實質內嵌程序，保障公眾參與權。二要強化信息公開機制，網絡平臺信息公開不能僅要求公開原始信息，也要以通俗易懂、具體醒目的方式推動實質公開，在實施影響公眾權利的行為時要將法律依據、客觀事實等信息公開，形成完整的信息公開體系，保障公眾知情權。三要改進權利救濟機制，建立多主體共同參與的分層交叉權利救濟機制體系，對于網民的投訴舉報和申訴，可先由平臺依據協議條款進行處置，當事人對處置決定不服的可進一步申訴至由網絡行業協會主管的第三方爭議化解機構，并可進一步申訴到由國家機關人員組成的互聯網平臺爭議處置機構，仍對決定不服的可直接向法院上訴。這樣不僅可有效保障公眾權利，也能在一定程度上緩解法院工作壓力，從而形成系統性權利保障鏈。

（四）營建良性的網絡法治生態

其一，加強互聯網內容治理，建設網絡法治文化。“權力具有天然的侵略性與壓迫性” 〔16 〕，其本質是改變相應主體行為的能力，不論何種權力，一旦缺乏必要的法治規制，必然損及自由和秩序。要依照法治國家、法治社會建設要求抓住網絡空間法治文化培育的主線，為推進網絡平臺權力法治化治理塑造良好文化氛圍。在加大互聯網內容治理力度基礎上推進互聯網內容供給側改革，既注重網絡內容存量治理，又突出增量強化，將社會主義核心價值觀融入網絡空間法治文化建設，從源頭上引導網絡內容生產和傳播活動合乎法治要求，為網絡平臺權力運行營建良好法治文化氛圍。

其二，創新法治宣傳教育，提升各類主體法治素養。首先要提升網絡平臺權力主體法治精神，重視網絡平臺內部法治文化建設，通過常態化定向教育等多種手段增強網絡平臺企業負責人及其工作人員的法治意識和能力，推動法治教育與網絡平臺內部管理制度結合，建立守法平臺表彰制度并與網絡平臺其他業務許可、審核等進行掛鉤，引導網絡平臺主體樹立正確的權力觀、責任觀和權利觀。其次要提高網絡平臺用戶法治意識和能力，建立健全全社會網絡法治宣傳教育體系，促進網絡法治宣傳教育機制化、常態化、長效化 〔17 〕102。通過宣傳教育、法律咨詢等多種手段普及法治理念、價值、精神和原則，使網民對自身的合法權利有強烈意識，增強網民在平臺權力侵犯個人合法權利時的維權能力，以此夯實網絡平臺權力運行的群眾監督基礎。

其三，推動網絡綜合治理，構筑網絡平臺協同監管體系。社會成員在活動中存有不同的價值理念和準則，應當“重疊共識” 〔18 〕56。一要培育各類治理主體，提升網絡行業組織、網絡企業、網民等主體民主參與、依法治理的意識和能力，切實提升網絡空間依法自治能力，防止行政過度干預自治，打造綜合治理體系，推動實現網絡平臺權力治理形成執政黨負責方向引領、立法機關負責法律完善、行政機關負責監管執法、司法機關負責追責保權、網絡行業組織負責依法自治、網絡企業負責內部自控、社會組織和網民負責參與監督的法治格局。與此同時，要重視多元主體協同監管作用，構建多元主體共同參與的協同監管體系，建立完善政府與公民、企業和行業組織之間的常態化溝通機制，促進監管信息共享，在網絡平臺外部搭建綜合性網絡監督體系，推動實現網絡平臺協同共治。

四、結語

國家治理變遷的分權邏輯使網絡平臺成為公共權力讓渡與轉移的重要承載者，網絡技術效應和網民規模效應的存在進一步放大了網絡平臺的現實影響力，使網絡平臺在規則制定、數據控制、行為管制和爭議處置等方面擁有廣泛權力。雖然網絡平臺權力在彌補公權力治理失靈和促進網絡空間共建共治共享上具有積極價值，但其“也在加劇利益和價值向少部分人手中集中” 〔19 〕10。網絡平臺權力的興起，不僅改變著國家傳統權力格局，也對法治建設帶來了新的挑戰，由于網絡平臺權力發展新興性和主體私有性的存在，其運行失范風險顯著提升。法治作為現代國家網絡治理的基本趨勢，是“衡量一個國家治理體系現代化的重要標準” 〔20 〕。針對網絡平臺權力運行過程中面臨的各種法治困境，也需利用法治思維和法治方式應對，以此推進網絡平臺權力治理的法治轉型，實現網絡空間綜合治理，紓解網絡空間社會主要矛盾，更好維護人民群眾利益，滿足人民群眾在網絡空間的美好生活需要。

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責任編輯 楊在平