改革開放40年我國職業教育體系的建立和完善

改革開放40年來，我國職業教育的發展史某種程度上說是一部體系建設史，是職業教育在發展過程中倔強提升自身存在價值和社會地位，尋求與普通教育平等的對話平臺和順暢的溝通渠道，追求自身獨立性的堅持與執著。從這個過程來看，既有外部經濟社會變遷的客觀要求，也是職業教育自身發展規律性的體現和內在需求，是內外雙重需求共同作用的結果。

一、體系建設是職業教育內外部因素共同作用的結果

從外部看，國民經濟社會快速發展，對技術技能人才培養提出了更高要求，要求職業教育完善人才培養的層次，以滿足經濟社會發展和產業結構調整升級的需要。大體上看，20世紀80年代、90年代以及進入21世紀尤其是十八大以來職業教育分別重點發展中等職業教育、專科高等職業教育和本科層次職業教育的歷史軌跡，發展層級逐漸提高。一方面，經濟的發展以及產業的升級，對高層次技術技能人才提出了更高需求，經濟發展方式的變化和產業體系的逐漸形成，要求職業教育建立與之相適應的學歷教育和培訓體系；另一方面，人口紅利的消失、劉易斯拐點的出現，對在職在崗勞動力素質和技術技能水平也提出了更高要求，要求提高在職人員素質，提高勞動生產率和生產力水平，以應對老齡化社會的挑戰，保障和滿足人民群眾正常的物質需求、精神需求以及對美好生活的向往。

從內部看，改革開放之初，在調整中等教育結構的時候，就意在將職業教育與普通教育分開發展，建立與之不同的教育類別。1978年，鄧小平同志提出，“應該考慮各級各類學校發展的比例，特別是擴大農業中學、各種中等專業學校、技工學校的比例”[1]。為之后中等職業教育發展、調整中等教育結構奠定了基調。經過之后多年的發展，職業教育與普通教育兩軌并行、同時發展的教育體制基本形成，職業教育建立獨立體系的條件逐漸成熟，基礎逐漸具備。可見，職業教育體系建設既有外部經濟社會發展的推動，也有內部建立的基礎；既是國民經濟發展的現實需要，也是教育發展自身軌跡的使然。

二、從建立健全到完善體系的政策演進過程

從政策話語演進的歷程來看，職業教育體系問題經歷了建立、健全及至完善的過程，沿著學歷層次由低向高逐漸延伸，初等職業教育逐漸消失、體系底部抬高，而后本科層次職業教育逐漸顯現，技術技能人才培養培訓體系逐漸形成。

（一）20世紀80年代中等教育結構調整，推動中等職業教育迅速發展

1978年鄧小平同志作出擴大中專學校和技工學校比例的指示，拉開了我國擴大職業教育比重、調整中等教育結構的序幕。1980年，中共中央《進一步做好城鎮勞動就業工作》中指出，要改革中等教育制度，在面上增加中等職業學校的布局，擴大中等職業教育資源。1982年，在《關于發展國民經濟的第六個五年計劃的報告》中，提出要繼續改革中等教育結構，把部分農村普通高中改為農業職業中學，發展各門各類的中等職業學校，特別是農林牧副漁、醫護、財貿、政法、文教等方面的職業學校[2]。1983年，教育部等四部門頒發《關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見》，要求將普通教育與職業技術教育并舉，力爭到1990年，使各類職業技術學校在校生與普通高中在校生的比例大體相當[3]。這是我國文件中首次提出“大體相當”，目的是增加中等職業教育機會的供給，調整中等教育結構。改革開放初期，職業教育尚無“體系”的概念，只是在中等教育階段的層面上拓展辦學機構，覆蓋更多的地區，構筑職業教育網絡。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出將一批普通高中改為職業高中，或增設職業班，使大多數地區的各類高中階段的職業技術學校招生數相當于普通高中的招生數，逐步建立起一個從初級到高級、行業配套、結構合理又能與普通教育相互溝通的職業技術教育體系，扭轉中等教育結構不合理的狀況[4]。這是中央文件最早提出“體系”的概念。這段時間，中等職業學校數、招生數和在校生數都快速增長，政策調整效應明顯（如圖1、2所示）。

圖1 1978-1985年中等職業教育學校數量圖

圖2 1978-1985年中等職業教育學生數量圖

（二）20世紀90年代后著力發展專科層次高等職業教育，助力高等教育大眾化

我國專科層次高等職業教育肇始于1980年原國家教委批準建立的13所職業大學。1991年國務院發布《關于大力發展職業技術教育的決定》，要求積極推進職業大學改革，努力辦好一批培養技藝性強的高級操作人員的高等職業學校，要求“初步建立”起職業技術教育體系的“基本框架”。1993年，深圳職業技術學院建立，成為第一所獨立設置的高等職業學院[5]。1993年，《中國教育改革和發展綱要》頒布，肯定了中等教育結構調整的成績，認為中等職業教育“改變了中等教育結構單一化的局面”，招生數和在校生數均已超過50%；要求“以發展初中后職業技術教育為重點”，開始淡化初等職業教育，但仍將其作為某些地區普及九年義務教育的一條途徑。同時，為與1993年版《憲法》使用名稱相一致，正式使用“職業教育”的概念，但內涵意義與“職業技術教育”相同。此后的政策文件，也陸續開始使用“職業教育”概念。

1994年，《國務院關于<中國教育改革和發展綱要>的實施意見》明確提出，通過小學后、初中后、高中后三級分流，逐步形成初等、中等、高等職業教育，以和普通教育共同發展、相互銜接、比例合理。開始將“職業教育”的概念與“普通教育”的概念并列使用、對等使用；要求繼續加大中等職業教育比例，到2000年各類中等職業學校年招生數和在校生數占高中階段學生數的比例，全國平均保持在60%左右；普及高中階段教育的城市可達到70%[6]。1995年，國家教委發布了《關于推動職業大學改革與建設的幾點意見》和《關于開展建設示范性職業大學工作的通知》，將職業大學定義為高等職業教育的重要組成部分，定位為高等教育的辦學形式之一。招生上，要求試點招收部分中等職業學校畢業生，也可舉辦專科層次的招收初中畢業生學制五年的專業。

1996年《中華人民共和國職業教育法》頒布，明確職業學校教育分為初等、中等、高等三級。隨后召開的全國職業教育工作會議，要求根據不同地區的經濟發展水平和教育普及程度，實施以初中后為重點的教育分流，建立健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系[7]。1997年，國家教委頒發《關于高等職業學校設置問題的幾點意見》，對高等職業學校的設置條件和命名作了原則性規定。1999年，教育部、國家計委印發《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》，要求積極探索以多種形式、多種途徑和多種機制發展高等職業教育，推動了多渠道共辦高等職業教育的繁榮局面。《面向21世紀教育振興行動計劃》要求招生計劃的增量主要用于發展高等職業教育，加快發展高等職業教育的步伐；努力建立符合我國國情特點的職前教育與職后培訓相互貫通的體系，使初等、中等和高等職業教育與培訓相互銜接，并與普通教育、成人教育相互溝通、協調發展，對職業教育體系做了較為細致的描繪[8]。同年，中共中央國務院發布的《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，進一步明確高等職業教育是高等教育的重要組成部分，要大力發展，以培養一大批具有必要的理論知識和較強實踐能力，生產、建設、管理、服務第一線和農村急需的專門人才[9]。

2000年，《高等職業學校設置標準 （暫行）》頒布，對高等職業院校的設置條件作出詳細明確規定，高等職業教育辦學開始進入標準化、規范化的時代，使高等職業院校辦學有據可依，事業發展開始駛入快車道。2002年，國務院頒布《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，第一次明確提出“現代職業教育體系”的概念[10]，將其界定為適應社會主義市場經濟體制需要,與市場需求和勞動就業緊密結合,結構合理、靈活開放、特色鮮明、自主發展的一種職業教育體系。2005年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》沿用“現代職業教育體系”的概念，但要使其具有“中國特色”，豐富了概念內涵。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》進一步闡述了現代職業教育體系的內涵：為形成適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系。

（三）十八大以來探索本科層次職業教育，完善現代職業教育體系

黨的十八大以來，我國經濟社會發生了深刻變化，對技術技能人才的素質也提出了更高的要求，發展本科層次職業教育、完善現代職業教育體系應運而生。早在2001年，深圳職業技術學院就與廣東技術師范學院聯合舉辦四年制高等職業教育，試圖打破職業教育專科層次辦學的天花板，首開探索本科層次職業教育舉辦方式和路徑的先河。2010年，河北省組織邢臺職業技術學院等4所高等職業院校與河北科技大學等3所本科院校合作舉辦本科工程教育試點班，探索高等職業院校與普通本科院校合作推進高等職業教育層次上移的模式。2011年，遼寧省教育廳發布《關于開發四年制本科高職教育試點專業人才培養方案申報工作的通知》，組織遼寧省交通高等專科學校等7所院校10個專業試行四年制本科高等職業教育專業人才培養。

在各地積極試點的基礎之上，2012年黨的十八大報告明確指出要 “加快發展現代職業教育”。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才。”2014年，國務院召開全國職業教育工作會議，頒布《關于加快發展現代職業教育的決定》和《現代職業教育體系規劃（2014-2020年）》，明確提出要“探索發展本科層次職業教育”“引導一批普通本科高等學校向應用技術類型高等學校轉型，重點舉辦本科職業教育”“系統構建從中職、專科、本科到專業學位研究生的培養體系”。2015年，為貫徹落實國務院《意見》，教育部等三部門頒發《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》，推動應用型本科與中等職業教育、專科層次高等職業教育有機銜接，建立銜接機制，將現代職業教育體系建設具體化、可操作。幾年間，應用型本科院校實質上已成為發展本科層次職業教育的主要形式和載體，也成為現代職業教育體系建設的關鍵著力點。2017年，黨的十九大報告明確指出要“完善職業教育和培訓體系”。2019年，教育部同意15所“職業學院”更名為“職業大學”，升級為本科職業院校，其職業教育的屬性更加明確、指向更加清晰，不再如應用型高校那樣模糊。至此，我國職業教育體系建設經歷了從建立、健全到完善的過渡，進入了一個嶄新的歷史時期。

三、從建立健全到完善體系的成效和經驗

經過改革開放四十年的篳路藍縷和艱辛探索，在理念上，職業教育作為類型教育逐漸形成了共識，為人們所認可；在實踐上，建成了世界上規模最大的職業教育體系，培養培訓了數以億計的高素質勞動者和技術技能人才。同時，也摸索出了職業教育只有密切服務于地方經濟社會發展才能充分釋放辦學活力、彰顯旺盛生命力的經驗，對外要深化產教融合和校企合作，對內要積極與其他教育類型溝通融合，搭建人才成長立交橋。

（一）職業教育作為類型教育形成共識

經過多年的建設和發展，我國職業教育已經形成了區別于其他教育、具有典型特征的一類教育。現代職業教育已不再局限于專科層次，形成了涵蓋從中等職業教育、專科高等職業教育、本科層次職業教育及至專業學位研究生教育完整的、獨立的教育體系。職業教育屬于類型教育（一類教育），而非層次教育（局限于某一層次），逐漸形成共識。2019年國務院發布的《國家職業教育改革實施方案》，開篇即曰 “職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，便是證明。在職業教育體系逐漸建立、類型教育逐漸為人們所接受的過程中，職業教育體系經歷了從中等教育結構調整到專科高等職業教育創立，再到探索發展本科層次職業教育三個階段，職業教育層次逐漸高移，這正與改革開放以來我國經濟社會高速發展相適應，是經濟社會發展外部環境變化在教育內部的反映。經濟快速發展、轉型升級以及產業結構調整和社會矛盾變化，都要求職業教育不斷完善技術技能人才培養層次，豐富人才培養類別，形成強大體系。

（二）建成了世界上最大規模的職業教育體系

在頂層設計上，我國職業教育體系建設基本完成。在事業發展上，中等職業教育和專科高等職業教育分別占到高中階段教育和高等教育的半壁江山。中等職業教育為我國高中階段教育普及攻堅作出了重大貢獻，盡管近幾年招生規模有所下降，但也占到高中階段教育的40%以上。2017年，全國共有中等職業學校1.07萬所，招生582.4萬人，占高中階段教育招生總數的42.1%；在校生1592.5萬人，占高中階段在校生的40.1%；畢業生人數為496.9萬人，占高中階段畢業生數的38.9%[11]。（如圖3所示）2017年我國高等教育毛入學率達到42.7%，向高等教育普及化邁進。在此過程中，專科高等職業教育的發展為高等教育大眾化做出了巨大貢獻。我國現有高等職業院校1388所，招生數為350.7萬人，占高等教育階段本專科招生總數的46.1%；在校生人數為1105.0萬人，占比40.1%；畢業生人數為351.6萬人，占比47.8%[12]。（如圖4所示）

（三）培養培訓了數以億計的高素質勞動者和技術技能人才

圖3 2017年我國中等職業教育概況

圖4 2017年我國高等職業教育概況

改革開放后，職業教育在我國經濟發展和現代化過程中發揮了巨大作用。一方面，職業院校畢業生成為支撐區域經濟社會發展，產業轉型升級、邁向中高端的生力軍。我國擁有1萬多所職業院校，共開設近1000個專業、近10萬個專業點；每年招生930多萬人，在校生2680多萬人。職業院校畢業生除部分繼續升學外，大部分就業，且就業率持續保持高水平。中等職業學校畢業生就業率連續十年保持在95%以上，高等職業院校畢業生半年后就業率超過90%[13]。改革開放四十年來，職業院校為國民經濟建設和發展培養了數以億計的高素質勞動者和技術技能人才。此外，還積極服務于國家重大戰略，面向農民工轉移、復轉軍人安置、下崗再就業、企業職工、新型職業農民等重點人群開展職業技能培訓，充分服務于國民經濟社會發展和勞動力素質提升。2017年，全國高等院校開展各種非學歷繼續教育（培訓）達927.37萬人次，中等教育開展各種非學歷繼續教育達4538.30萬人次[14]。

（四）體系建設要積極與內外部諸要素充分互動

無論是初等職業教育的逐漸消失，還是本科職業教育的提出，都是經濟社會發展的水平和階段決定技術技能人才需求層次以及職業教育體系建設的表現。不管是20世紀80年代的中等教育結構調整，重點發展中等職業教育，還是20世紀90年代著力發展專科高等職業教育，抑或是十八大以來對本科職業教育的探索和專業學位研究生發展的重視，都是職業教育層次隨著經濟社會發展水平而逐步上移的生動體現。

從與外部的關系來看，職業教育需要政府各部門、行業企業、社會組織以及學校等社會各方協作推進，需要積極開門辦學，與社會、市場、產業等要素充分互動，推行產教融合和校企合作。不管是早期的“半工（農/耕）半讀”“前店（廠）后校”，還是后來的“產教結合”“工學結合/交替”，堅持教學、技術服務與生產實踐“三結合”等，都是產教融合校企合作在不同時代不同的話語表達形式。近年來，“訂單培養”“職教集團”以及“現代學徒制”等的推進也是深化產教融合校企合作的具體體現，是扎根中國大地辦自己職業教育的生動詮釋。

從與教育內部的關系來看，職業教育依然要開放辦學，積極與基礎教育、高等教育和繼續教育等相溝通、相銜接。往前職業教育要滲透進基礎教育，做好職業啟蒙，對中小學生進行勞動教育和職業意識培養；橫向要與普通教育相溝通，探索職普融通的渠道和路徑，推動學生學習和成才多樣化；向后要與繼續教育相銜接，服務于學習型社會建設。只有與各級各類教育相融通，才能架構靈活的人才成長立交橋，充分釋放職業教育潛力，實現職業教育的價值。

四、體系完善仍存在的問題和未來走向

盡管黨中央提出了完善職業教育和培訓體系的戰略，但囿于職業教育發展基礎薄弱、各種培訓資源分散以及行政管理歸屬交叉等問題，既需要教育體系內部其他要素的配合，也需要外部社會體系相關要素的支持，這就決定了體系的完善短期內難以實現，將會是一個長期的過程。

（一）職業教育和培訓發展基礎都較為薄弱

1.職業院校辦學條件較差，發展基礎較弱。2011年，國家教育督導團發布《國家教育督導報告：關注中等職業教育》，稱全國1.4萬多所中等職業學校中，各項辦學條件全部達到標準要求的僅有148所，僅占總數的1%；70%以上的學校專業課教師占專任教師比例、生均校舍建筑面積等指標不達標[15]。近些年，隨著適齡人口的下降，中等職業學校布局調整的推進，生均指標都有所提高，但中西部整體辦學條件仍不樂觀，不少學校的辦學條件距國家標準都還有不小差距。

2.培訓資源分散，需要調和的利益主體復雜。從當前我國培訓資源的分布來看，主要集中在人力資源與社會保障、教育、農業、工業和信息化、扶貧、工會以及婦聯等多個政府部門。培訓資源分散，培訓項目交叉，導致培訓資金使用效率不高、人員重復參訓、培訓設備難以充分利用，多主體之間無法形成有效的培訓合力，培訓統計數字也無從校驗和深度分析，整體培訓狀況難以掌握。

3.職業教育和培訓管理條塊分割且有交叉。按照我國當前部門職責和功能的分工，職業教育歸屬教育部門管理，培訓工作劃歸人力資源和社會保障部門管理。如前所述，《職業教育法》規定職業院校具有學歷教育和非學歷教育兩種功能，也應該開展培訓工作。但包括職業院校在內的各級各類學校開展的培訓業務，為與人力資源和社會保障部門管理權限避免糾葛，多使用“繼續教育”概念，繼續教育包括學歷教育和非學歷教育，非學歷教育即培訓。此外，人力資源和社會保障部門也具有一些職業教育資源，以技工學校和技師學院的形式存在。兩部門業務的分割與交叉并存，導致培訓資金和培訓業務難以統籌協調，效率不高，一定程度上制約了職業教育與培訓事業的健康發展。

（二）職業教育和培訓如何協調發展仍存爭議

1.職業教育和培訓是由一個還是兩個部門管理？改革開放以來，教育行政部門主管的職業教育側重于發展學歷教育的育人功能，培訓功能相對弱化；而由人力資源和社會保障部門（原勞動部門）主管的職業教育和培訓機構側重于職業技能培訓和職業資格鑒定，無學歷教育功能。但教育部門也承擔著培訓工作，早在20世紀80年代就開始建設職業教育中心和培訓中心。1986年國家計委等三部門聯合頒布的《關于經濟部門和教育部門加強合作促進就業前職工技術教育發展的意見》提出，教育部門要積極為企業發展培養培訓人才，試辦培訓中心培養高級技術工人。與此同時，勞動部門致力于推動職業培訓制度化。1983年，全國安全生產工作會議和全國培訓工作會議，提出建立職業技術培訓制度；2010年，國務院發布《關于加強職業培訓促進就業的意見》，2018年頒布《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》。人力資源和社會保障部門也在通過技工學校和技師學院開展全日制學歷教育，盡管在其開展的是“學歷”教育還是職業培訓的問題上，不同部門還存在不同的認識，甚至存在爭議和分歧，但教育和人社兩個部門同時都在進行各自的學歷教育和職業培訓，已成為不爭的事實。

2.職業教育體系構建是否需要依照普通教育學歷層次？當前，職業教育體系是按照普通教育的學歷層次而構建的，分別由中等職業教育、專科高等職業教育、本科層次職業教育以及專業學位研究生教育等幾個層次構成，分別與普通教育的高中學歷、本科學歷以及研究生學歷相對應，構建了普通教育與職業教育相對等的學歷學位體系。但有質疑聲音認為，職業教育應該建立自己的評判標準，而不是按照普通教育的學歷標準，建構一樣的體系，是否可以使用資格能力證書制度等技術技能評判標準來替代學歷制度，彰顯職業教育的特色，也成為一種頗具代表性的觀點。

在教育內部，職業教育與高等教育也存在糾葛。2014年，國家明確提出要發展本科層次職業教育，但之后的這幾年，“本科職業教育”的概念越來越被淡化，被“應用型本科”“應用技術大學”“轉型發展”等概念所代替，職業教育的概念和形態一直在被弱化。本科職業教育由于處于職業教育和高等教育的交匯點，成為一個爭議的焦點。目前來看，從高等教育角度來研究高等教育結構調整，建設應用型本科處于一個強勢地位，搶占了研究話語權和輿論的陣地；而從職業教育角度來研究本科職業教育的問題，被慢慢淹沒，在這場與高等教育的博弈中，逐漸勢弱。二者博弈和爭論的焦點在于職業教育體系是按照職業教育屬性構建，還是依照高等教育規律謀劃。盡管2019年升格了一批本科職業院校，建立了本科職業教育陣地，但由于這批學校的民辦屬性，又引起了社會各方不少的爭議，能否保障本科職業教育的質量，引來不少質疑。

（三）統籌教育和培訓實現培養培訓一體化

我國經濟發展已進入新常態，經濟增速放緩、產業結構優化升級、人口老齡化等經濟社會轉型發展新特征為職業教育和培訓的發展提出了新的更高要求，要求二者協同發展，優勢互補，形成合力。然而，職業教育和培訓的條塊管理問題已延續多年，難以協同作戰，這是完善職業教育和培訓體系將要面對的一個嚴峻問題。培訓作為職業教育的應有之義、職業院校的法定職責，現在單獨提出來，是重視培訓、強調培訓的表現，突出培訓在經濟轉型升級、產業結構調整以及應對人口老齡化過程中的重要作用。未來，統籌職業教育和培訓的管理，堅持學歷教育與職業培訓并舉，全日制與非全日制并重，實現培養培訓一體化，是充分發揮學校職業教育功能的重要途徑，為促進經濟發展和提高國家競爭力提供高素質勞動者和技術技能人才支撐。

（四）培訓將逐漸走向規范化

當前培訓市場上企業培訓、社會培訓機構和學校培訓三足鼎立，各自為戰，而且培訓普遍缺乏標準，結業隨意性較強，缺乏可信賴的標準，導致社會上各類證書名目繁多，含金量低、無從考信。在政府削減職業資格證書門類的情況下，應該充分發揮行業企業的作用，制定行業操作規范和職業崗位標準，有國際標準的行業，引進國際標準作為推動行業和產業規范化發展的依據，作為開展培訓工作的依據；沒有國際標準，要尋找國家標準；沒有國家標準，要建立行業產業的標準；行業標準也沒有，要依據龍頭企業建立標準規范，推動培訓工作規范化、制度化和標準化。就學校培訓而言，要依據中等職業學校、專科高等職業院校、應用型本科院校（本科職業院校）各自的特點和優勢分類分層規劃，推動三者錯位發展，形成學校培訓合力，增加對培訓市場的貢獻，發揮更大的作用。2018年5月，國務院頒布《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》，旨在通過培訓全面提升勞動者就業創業能力，緩解技能人才短缺的結構性矛盾；通過職業技能培訓規范化，構建終身職業技能培訓體系，推進制造強國建設、提高全要素生產率、推動經濟邁上中高端，為全面建成社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的中國夢提供強大支撐。在這個過程中，政府不過多干預，更多的發揮行業組織、學會協會以及龍頭企業的作用，制定行業規范化的培訓標準，增強培訓的含金量和可信度，使培訓逐漸走上規范化、標準化和制度化的軌道。