中央再放地方政府專項債券“大招”

● 聞 之

6月10日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求加大逆周期調節力度，更好發揮地方政府專項債券的重要作用，著力加大對重點領域和薄弱環節的支持力度，增加有效投資、優化經濟結構、穩定總需求，保持經濟持續健康發展。有分析指出，新規將進一步健全地方政府舉債融資機制，推動地方政府把規范舉債融資的“前門”開大開好，有利于增加有效投資，促進宏觀經濟良性循環，提升經濟社會發展質量和可持續性。

從嚴設定“資本金”條件將是關鍵

在經濟面臨下行壓力、逆周期調節政策不斷推出的當下，允許地方專項債作為項目資本金的消息，瞬間點燃市場熱情。這是否意味著債務風險管控放松了？這項措施能帶動多大投資，能否達到撬動有效投資的目的？這份高規格文件發布后，財政部、發展改革委、人民銀行、審計署、銀保監會、證監會六部委有關負責人在新聞發布會上給出了具體的解釋。六部委負責人在答記者問時指出，《通知》已經明確：“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”。也就是說，地方專項債可以作為項目資本金，但必須從嚴設定政策條件，嚴禁利用專項債券作為重大項目資本金政策層層放大杠桿。有些機構似乎從《通知》中嗅出一絲“大放水”的意味，不過“大放水”很有可能是過度解讀。

在具體實施上，允許將部分專項債券資金作為一定比例的項目資本金，應當同時具備三項條件：第一，應當是專項債券支持、符合黨中央國務院重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目；第二，涉及領域主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略實施的地方高速公路、供電、供氣項目；第三，評估項目收益除償還專項債券本息后，其他經營性專項收入具備向金融機構市場化融資條件的項目。此外，《通知》還明確，不得超越項目收益實際水平過度融資，要求地方政府將專項債券嚴格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源，不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。為此，國家發改委投資所投融資室主任祁玉清表示：“認為可能帶來新增隱性債務的擔心是多余的，我國地方債管理已經形成了覆蓋各個環節的‘閉環’管理體系。這個文件是針對債務資金的管理使用，對一些有爭議的問題給出更具體的規定。”

一家股份制銀行機構客戶部負責人表示，增加隱性債務的可能性不大，因為政策限制很嚴格，現在對地方政府、金融機構都會問責。這次放寬資本金也規定得很清晰，是國家重點支持的高速公路、供電、供氣項目、鐵路建設之類，《通知》進行了詳細列舉，可以說連 “等”這樣的字眼都沒有。新規有助于正面引導地方政府履職盡責，依法合規做好專項債券發行及項目配套融資工作，用改革的方法開大開好地方政府規范舉債融資的“前門”。

為此《通知》要求，要堅持以供給側結構性改革為主線不動搖，堅持結構性去杠桿的基本思路，按照堅定、可控、有序、適度要求，進一步健全地方政府舉債融資機制，推進專項債券管理改革，在較大幅度增加專項債券規模基礎上，加強宏觀政策協調配合，保持市場流動性合理充裕，做好專項債券發行及項目配套融資工作，促進經濟運行在合理區間。要堅持疏堵結合、堅持協同配合、堅持突出重點、堅持防控風險、堅持穩定預期，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。

“開前門”與“堵后門”并行

有關專家認為，從支持做好專項債券項目融資工作、進一步完善專項債券管理和配套措施、依法合規推進重大公益性項目融資、加強組織保障等方面，《通知》提出了相關工作要求。總體上看，此次發布的新規是財政貨幣政策協調發力的體現，有助于促投資、穩增長、防風險。此前，地方上對專項債券資金的用途還存在一定的顧慮和疑惑。此次發布的新規更加明確了資金用途，更加厘清了政府和市場的邊界，將推動依法依規通過市場化融資解決項目資金來源。

今年的政府工作報告提出，今年中央擬安排地方政府專項債券2.15萬億元，比去年增加8000億元。財政部數據顯示，今年前5個月，新增地方政府債券累計發行14596億元，其中新增專項債券8598億元，新增的債券主要用于在建項目建設。在此次新規發布后，地方政府專項債券發行將更加規范、成熟，有利于增加地方有效投資，推動經濟平穩增長。其中，允許將專項債券作為符合條件的重大公益性項目資本金是新規的一大亮點。這一舉措解決了很多重大項目建設缺乏資本金的問題，有助于保障國家一些大的交通設施、重大項目建設如期完成。

專家分析認為，新規還鼓勵多渠道籌集重大項目資本金，綜合施策進一步支持穩定增加有效投資。《通知》的發布還將推動地方政府舉債融資機制更加完善，在疏與堵中將“開大前門”和“嚴堵后門”協調起來，進一步助力防范化解地方政府債務風險。在專家看來，新規依然體現了對地方政府債務嚴管的態度。比如，區分不同類型情況，分類合理明確金融支持標準；從嚴設定政策條件，嚴禁利用專項債券作為重大項目資本金政策層層放大杠桿等。

近年來，我國高度重視地方政府債務風險防范，加快建立健全規范的地方政府舉債融資機制，逐步形成覆蓋地方政府債務管理各個環節的“閉環”管理體系。此次發布的政策中最關鍵一條就是不增加隱性債務，這是所有工作開展的基礎和底線。通過“嚴堵后門”絕不放松，“開大前門”更加規范明確，地方政府債務風險將會更好地被防范和化解。

值得關注的是，《通知》對“精準聚焦重點領域和重大項目”做出明確規定。通知提出，鼓勵地方政府和金融機構依法合規使用專項債券和其他市場化融資方式，重點支持京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、推進海南全面深化改革開放等重大戰略和鄉村振興戰略，以及推進棚戶區改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續扶持、自然災害防治體系建設、鐵路、收費公路、機場、水利工程、生態環保、醫療健康、水電氣熱等公用事業城鎮基礎設施、農業農村基礎設施等領域以及其他納入“十三五”規劃內符合條件的重大項目建設。

發揮專項債作用促進積極財政政策實施

區別于之前的負面清單，此次發布的《通知》還列出地方政府融資的正面清單。六部委負責人在新聞發布會上表示，對金融機構依法合規支持專項債券項目配套融資，以及依法合規支持已納入國家和省、市、縣級政府及部門印發的“十三五”規劃并按規定權限完成審批或核準程序的項目和發展改革部門牽頭提出的其他補短板重大項目，凡償債資金來源為經營性收入、不新增隱性債務的，不認定為隱性債務問責情形。對金融機構支持存量隱性債務中的必要在建項目后續融資且不新增隱性債務的，也不認定為隱性債務問責情形。

地方政府的部分項目，確實可以引入市場化融資的，可以按此《通知》實施。像地方專項債的項目，金融機構是否能給予市場化融資，以前的政策規定并不清晰。這次很明確，如果項目有其他富余的經營性收入，像一些棚改項目，可以進行市場化融資。不過，開展市場化融資的主體及金融機構需要符合相關規定。所以《通知》強調，嚴禁項目單位以任何方式新增隱性債務，市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位；金融機構需按商業化原則獨立審批、審慎決策，堅決防控風險。

我們知道，自1994年的分稅制改革開始到2009年，《預算法》明確規定地方政府不能發債。為解決融資問題，地方政府融資平臺開始興起，并逐漸導致了地方隱形債務的形成。為約束地方政府的發債行為，從2009年至2014年，中央政府開始代發代還地方政府債。2015年新預算法實施后，省級政府再次具備了一定限額內的自主舉債權。與以往略有不同的是，作為地方政府新的發債融資工具箱里的主要種類之一，專項債券對融資平臺具有很強的替代作用，尤其是專項債是以債券形式進行的直接融資，從而減輕了金融機構的風險積累，通過市場化的投融資交易，規避了地方隱形債務問題。

繼去年財政部《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》發布之后，此次《通知》的發布，將進一步完善、規范地方政府舉債融資的機制。在宏觀經濟仍面臨較大下行風險的大背景下，加快專項債券發行速度，規范專項債券發行機制，有利于進一步穩定基建投資和補齊短板，發揮基建托底經濟增長的重要作用。同時，促進專項債體量增長，能夠有效緩解地方資金壓力，保障重點項目資金需求，從而助力積極財政政策的施行效率。

業內人士指出，專項債資金是政府投資，特別是基建投資的重要資金來源，對經濟增長的促進或支撐作用十分明顯。此舉不僅豐富地方債投資群體，也能有效增加廣大群眾的財產性收入來源。無疑，《通知》的落地對于增加有效投資、優化經濟結構、穩定總需求，促進經濟持續健康發展具有重要意義。一方面，有利于防止形成“半拉子”工程，有效解決在建項目后續融資難問題，推進工程進度，盡快形成實物工作量。另一方面，在當前經濟下行壓力較大、貿易摩擦加劇的情況下，做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作，有益于拉動經濟增長。