百萬擴招背景下高等職業教育供給側改革的路徑探析

□陸燕飛 陳 嵩

一、問題的提出

高等職業教育（以下簡稱“高職”）是我國高等教育的重要組成部分。經過20 多年的發展，高職的供給總量不斷增加，供需矛盾有所緩解。本世紀初，我國高職經歷了第一輪大發展。從2000年至2006年的7年間，專科層次的招生數由104.6 萬人猛增至293.0 萬人，增幅達180%。筆者曾對2004 至2005年一年間本科院校、獨立設置高職（專科）院校的規模增長與生均資源占有量增長作過比較，結果顯示，本科院校的規模與生均資源擁有量基本保持正增長；而獨立設置高職（專科）院校的規模與生均資源擁有量出現反增長的情況 （見表1）。這表明，這一時期高職擴招后所面臨的資源供給狀況比本科院校要嚴峻得多。

高職資源供給跟不上規模發展的狀況直到10年后才得以基本緩解。也就是說，經過10年的發展，高職的資源供給基本上與規模發展相適應（見表2）。

隨著高職服務社會經濟發展能力的不斷凸顯，近年來國家政策層面將發展高職擺上了日益重要的議程，受到空前關注。特別是今年李克強總理在政府工作報告中提出“要改革完善高職院校考試招生辦法，鼓勵更多應屆高中畢業生和退役軍人、下崗職工、農民工等報考，今年大規模擴招100 萬人”的目標，不僅為高職發展釋放了多重積極信號，也為高職今后一個時期的改革進一步明確了方向。與此同時，也應該看到，新一輪擴招后勢必又會面臨高職教育資源供給總量不足、供給需求結構失衡、供給質量和效率下降等潛在的風險和問題，亟需通過供給側結構性改革，加快轉變高職教育發展方式，破解高職擴招后的發展難題。

表1 2004-2005年普通本、專科院校規模與辦學條件對比

表2 2014-2015年普通本、專科院校規模與辦學條件對比

二、高職供給側改革需求分析

2015年11月，習近平總書記在中央財經領導小組會議上提出：“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率”首次正式提出供給側結構性改革。《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（國辦發〔2017〕95 號）進一步明確指出：“人才培養供給側和產業需求側在結構、質量、水平上還不能完全適應。”供給側結構性改革是國家進行頂層設計的經緯方略，是適應國際經濟發展緩慢新形勢的主動選擇，是國家統籌全局的戰略決策[1]。

高職教育供給是從經濟領域衍生出來的概念，與高職教育需求相對應。高職教育的供給側是指提供高職教育產品或服務的那一側，與之相對應的需求側就是指消費高職教育產品或服務的那一側。高職教育產品是指由政府、企業、個人或其他組織提供的，用于滿足學習者接受高職教育需求的產品或服務。隨著高職擴招百萬生源政策的落地，將不可避免地帶來需求結構和供給結構的調整變革。本輪擴招具有短期內擴招規模巨大、招生生源多樣、人才培養模式及考核評價模式靈活、多元等特點，因此改革首要任務在于擴大有效供給，確保投入到位，積極引導社會力量、行業企業參與辦學；重點在于優化供給結構，改革和轉變高職教育的供給方式，調整和優化高職教育產品的結構，實現高職教育的多元協同供給；改革的目的在于提高供給的質量和效率，增強供給結構對需求結構變化的適應性，促進高職人才培養質量的提高；改革的路徑是從高職教育的規模、結構、質量等方面的供給出發，在穩定規模的基礎上提高質量，在優化結構的前提下提升水平。

三、高職擴招后教育供給側面臨的主要挑戰

（一）供給總量的挑戰

2017年，全國共有1388 所高職（專科）院校，招生數350.7 萬人，在校生數約1104.9 萬人，生均校舍建筑面積27.44 平米/人，生均教學行政用房面積為15.4 平米/人，生均圖書67.78 冊/人，生師比為17.7∶1，生均教學儀器設備值9237 元/人[2]。2018年，全國共有高職（專科）院校1418 所，比2017年增加了30 所，招生368.83 萬人，比上年增長5.17%。在校生1133.70 萬人，比上年增長2.60%[3]。

2019年，高職擴招100 萬后，招生數預計將比2017年增長33.68%，比2018年增長27.11%；在校生數將比2017年增長11.87%，比2018年增長9.3%。

筆者依據2017年全國教育事業發展簡明統計分析數據、2019年教育部第四場新春新聞發布會公布的高職（專科）院校2018年相關數據，同時結合2018年全國高等職業院校適應社會需求能力評估所采集到的數據，對2019年擴招后的主要教學資源校均缺口按“擴招后的資源供給與2017年保持大體相當”進行測算，那么2019年校均資源缺口量大致如下：

校均校舍建筑面積缺口2 萬平方米；校均教學行政用房面積缺口1.1 萬平方米；校均圖書大約缺4.9 萬冊，校均專任教師缺40 人左右，校均教學儀器設備值缺666.8 萬元（見表3）。

表3 2019年高職（專科）院校資源缺口情況預測

（二）供給結構的挑戰

今年政府工作報告明確本次擴招對象為“應屆高中畢業生和退役軍人、下崗職工、農民工”，高職擴招不僅是數量規模的擴大，更是生源對象結構的豐富。高職院校的生源結構將由目前的以應屆高中畢業生和中等職業學校畢業生為主轉變為應屆生和有社會工作經驗的生源共存的結構。生源結構的巨大變化，隨之需要正視的就是教育的差異性和個性化問題。由于退役軍人、下崗職工、農民工等這些非傳統應屆生源的教育背景、學習方式、學習習慣、學習能力、學習需求與應屆生相比有很大差異[4]，將不可避免地帶來高等職業教育需求結構和供給結構的調整變革。

（三）師資供給質量的挑戰

高職教師數量跟不上規模發展要求的問題一直沒有得到妥善解決，尤其是專任教師數量不足的問題，擴招后專任教師數量將進一步趨緊。2017年，全國高職院校生師比為17.7∶1，比2016年降低0.2個百分點[5]。《2016年全國高等職業院校適應社會需求能力評估報告》（以下簡稱《2016 評估報告》）顯示近七成的院校生師比超過18∶1；近30%的院校生師比超過23∶1；專任教師數量不足70 人的院校有30 多所，其中民辦院校占比超過9 成。《2016 評估報告》還顯示高職教師隊伍結構不合理，雙師型教師比例偏低及教師綜合素質有待提升等問題。一些地區高職院校雙師型教師比例明顯偏低，其中寧夏、青海、甘肅、西藏、云南、貴州等省均低于30%，更為突出的是有一批院校雙師型教師比例還不足10%，其中六成為民辦院校。此外，根據“2016年全國高等職業院校適應社會需求能力評估”配套的教師問卷調查顯示，高職教師綜合素質亟待提高，尤其是亟需提升實踐教學能力、實踐鍛煉機會和科研服務能力，兼職教師需注重教學效果和提高教學積極性。

（四）供給均衡的挑戰

高職院校的發展存在地區間、校際間的明顯差距，資源供給水平存在極不均衡的現象。在《2016 評估報告》中將各地區高等職業院校適應社會需求能力分為三種類型，分別是：第一類，具有較好的適應社會需求能力，與地方經濟產業發展匹配，服務發展有優勢；第二類，具備基本的適應社會需求能力，與地方經濟產業比較匹配，在區域服務中發揮了作用；第三類，初步形成適應社會需求能力。從統計分析情況看，三類院校在資源供給水平上存在巨大差距。第一類院校教學資源條件較好，90%以上的院校的雙師型教師比例超過50%，企業提供的校內實踐教學設備值超過30 萬元的院校比例達到60%；而第三類院校辦學條件和資源則相對不足，在校生規模普遍不大，有44 所院校的在校生規模不足2000 人，80 余所院校的生均教學儀器設備值小于合格標準[6]。這類院校基礎設施水平和生均教學資源低于高職院校的辦學合格標準，難以滿足基本教育教學和社會服務要求，連目前生源的基本教學資源都無法保障，若再擴招幾百人，無疑會形成更大挑戰，讓本來就十分匱乏的教育資源更加捉襟見肘，教學質量亦難有保障，甚至給學校的正常運轉帶來潛在風險。對此，在生源分配模式上，要充分考慮地區間、院校間教育資源不均衡的現狀。

四、推進高職教育供給側改革的實踐路徑

與上一輪高職規模擴張不同的是，這一輪擴招的生源結構發生了較大變化，同時各種教育教學的改革實踐和試點工作已全面展開，并已積累起一定的經驗。高職院校需要也可以在更高層次、更大范圍、更新起點上思考辦學的創新與發展[7]。對此，本文結合上述四個方面挑戰，嘗試提出推進高職教育供給側改革的實踐路徑。

（一）整合多種教育資源，擴大有效供給

在此，美國生涯和技術教育改革可以給我們一些啟示。美國教育部于2012年4月發布了新一輪帕金斯法案的修訂提案——《投資美國的未來——生涯和技術教育改革藍圖》（以下簡稱《藍圖》），旨在為美國當前的經濟發展受到嚴重挑戰時，為降低技術技能人才的短缺、推動產業發展、鼓勵投資和就業、激發創新和促進經濟持續增長，創造高品質的CTE（生涯技術教育）課程[8]。這與我們今天提出高職百萬擴招政策的時代背景有著很大的相似性。《藍圖》將美國高品質CTE 課程的特征概括為：一是能讓培訓者獲得專業證書或文憑證書，并得到高質量的就業；二是強調行業間的跨界合作，整合各部門資源，提高資源使用效率；三是積極利用高科技手段，擴大受眾，特別是偏遠地區的學生。這也正是我國高職百萬擴招對高職教育改革發展提出的目標與使命，即解決就業，產教融合，利用信息技術讓更多人群接受職業教育與培訓。要實現這些目標與使命，高職院校要將原先在財政支持下的院校自我配置的較為單一的配置方式轉變為善于借助各種外部資源的配置方式。

高職院校、企業、行業、產業園區及其他合作伙伴等利益相關方要整合資源，讓設備、設施、場地及師資等顯性教學資源能更有效地得到使用。如通過引企駐校、引校進企、校企一體，既解決學校辦學及實習、實訓場地問題，同時解決社會生源難以適應全日制學習問題，還能為學生提供具有挑戰性的崗位實訓機會，使他們完成學業時獲得行業公認的證書、學位及高質量的就業。此外，教育、發改、財政、人力資源和社會保障、勞動等行政主管部門，要建立跨部門密切合作，讓退役軍人、下崗工人和農民工通過非正式和非正規途徑獲得的知識、技能和能力等這些先前學習獲得認可。學前學習認可類似于一種隱性資源，讓文化基礎較薄弱的社會生源能夠更為順利地過渡到高職教育，從而減少他們在教育、培訓和社會方面的發展障礙。再者，借助現代化信息技術，實現資源的快速流通和靈活使用。如通過建立全國職業教育數字資源共建共享聯盟，建設面向全社會的優質數字化教學資源庫[9]，既可緩解擴招后帶來的教學資源緊缺，又可為退役軍人、下崗工人、農民工等新生源群體提供不受場地和時間限制的學習方式。

（二）改革招生、人才培養及評價模式，優化供給結構

生源多樣化預示著職業教育將面臨一場重大的變革。這種變革涉及到招生制度、教學組織、課程體系、教材教案、教學方式、設備設施、實訓實踐、考核評價等方方面面，職業院校到了必須改變辦學理念的關鍵節點。

首先，職業教育的招生將進一步多樣化，逐步向“自主申請”“隨時注冊”轉變。《政府工作報告》在提出高職擴招100 萬人的同時，提出“改革完善高職院校考試招生辦法”，對此可借鑒國外高等職業教育實施注冊制入學的做法，探索我國高職生源分類注冊入學制度，讓學校從源頭上控制自身規模，依據招生規模配置相應的教育資源。如德國高等學校招生考試采取申請——考核入學模式，并形成了較成熟的“分類考試機制”[10]。其次，在人才培養模式上，也將從以學校“安排”內容為主，逐步向學生主動“申請”內容轉變。高職擴招后，基于學生的多樣性，原先的學年制將逐步被學分制所取代，把學生必須取得的畢業總學分作為畢業標準。完全學分制下，以學分代替學年，以選課代替排課，學生根據自己的知識和能力水平自主安排個人學習計劃，選擇修習的課程，這樣能極大提高職業院校教育資源的靈活性。再次，在考核評價環節，通過實施1+X證書制度試點，調動社會力量參與職業教育的積極性，引領創新評價模式。探索建設職業教育國家“學分銀行”，對學歷證書和職業技能等級證書所體現的學習成果進行認證、積累與轉換，促進書證融通，探索構建國家資歷框架[11]。

（三）多措并舉，提升師資供給質量

高職擴招100 萬人，勢必使當前師資緊缺問題更趨關注。在大擴招政策下如何解決學生規模與專任教師配備相協調的問題，亟需引起各地教育行政部門和高等職業院校的高度重視。一是要充分認識到產業發展升級、人工智能等經濟社會高速發展背景，及其對高職院校師資隊伍數量和質量提出的更高要求，協調有關部門，有計劃地增加教師編制，足額配置專任教師。二是根據《國家職業教育改革實施方案》提出的“從2019年起，職業院校、應用型本科高校相關專業教師原則上從具有3年以上企業工作經歷并具有高職以上學歷的人員中公開招聘，特殊高技能人才（含具有高級工以上職業資格人員）可適當放寬學歷要求，2020年起基本不再從應屆畢業生中招聘。”“到2022年，雙師型教師占專業課教師總數超過一半”“多措并舉打造‘雙師型’教師隊伍”等的目標要求，改革和進一步完善職業院校人事管理制度。三是根據職業學校的學生規模，核定需要的教師總數，即教師編制總數，拿出其中20-30%的教師崗位用于招聘社會兼職教師。兼職教師崗位需要的經費由財政根據一定的標準撥付給學校，用于兼職教師的薪酬、津貼和相關保險費等[12]。四是落實《職業學校教師企業實踐規定》，合理安排和調配好教師的教學和企業實踐，建立教師和企業人員雙向交流機制，提高師資隊伍雙師素質。

（四）充分考慮地區間、校際間資源供給不均衡現象，緩解供給均衡矛盾

高職擴招的生源分配模式直接影響院校資源供給水平，如果不考慮地區間、院校間教育資源不均衡情況，勢必進一步拉大院校間發展差距，造成資源供給新的結構性失衡。因此，本次擴招生源分配既不適合采取簡單的等額平均分配模式，也不宜采用院校自主競爭申報模式。建議在綜合考慮全國各地區、各類院校現有資源水平的基礎上，采取“計劃分配+自主申報”的模式分配擴招生源。《2016 評估報告》將高等職業院校適應社會需求能力分為三種地區類型，建議按照一定比例將招生計劃分配到三類地區院校。比如，在院校發展能力和服務貢獻能力都在較高水平，適應社會發展需求能力較好的第一類地區（包括浙江、江蘇、廣東、湖南、山東、湖北、重慶、四川等省份，覆蓋近500 所高職院校，超過全國高職院校總數的三分之一）分配70%的生源；在第二類地區分配20%的生源，第三類地區分配10%的生源。各地區拿到生源計劃指標后，可進行二次按比例分配計劃，也可直接開展自主競爭申報。通過合理分配招生計劃，讓資源配置更趨優化。