新時代基層黨組織的政治功能論析

[摘 ? ?要] 政治功能是基層黨組織的核心功能。中國特色社會主義進入新時代，基層黨組織的政治功能也要做出相應調適，以解決新的社會矛盾，適應新時代基層建設、社會建設、改革與發展的需要。基于新時代的新矛盾、新問題、新風險，結合馬克思主義與政黨政治理論，基層黨組織應凸顯其整合基層社會化解基層新矛盾、領導基層治理推進治理現代化、監督基層民主凈化政治生態、引領基層發展貫徹新發展理念等四大政治功能，使之相互銜接促進，構成有機整體，這是實現新時代基層新發展的政治保證。

[關鍵詞] 新時代;基層黨組織;政治功能;政治生態;組織建設

[中圖分類號] D262.2 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2019）09-0028-10

黨的十八大以來，黨中央多次提出要把握好基層黨組織的功能定位，突出基層黨組織鮮明的政治屬性，提升基層黨組織的凝聚力組織力，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，并相繼制定和出臺了農村、社區、國企、機關、科研院所、社會組織等基層黨組織建設的制度條例。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“黨的基層組織……要以提升組織力為重點，突出政治功能。”[1] 65這一論斷是對馬克思主義政黨學說的繼承與發揚。正如馬克思所指出，政黨是代表一定階級、階層和集團的政治組織，其首要任務是組織本階級成員進行階級斗爭，以實現特定政治目標為核心功能[2] 311。在西方政黨政治學中，政黨的功能除了馬克思主義所說的領導階級斗爭，通常還包括政治動員、社會整合、政治錄用、利益協調等。相對于西方政黨，社會主義國家的執政黨還應發揮領導國家建設、政策供給、價值分配、全局調控等功能[3] 239-240。顯然，政黨作為階級斗爭的歷史產物，其功能也有其歷史性和具體性，不同民族國家的不同歷史時期，政黨的政治功能也存在著差異。中國共產黨作為馬克思主義政黨，旗幟鮮明講政治仍是其特有的優勢和光榮傳統，政治功能仍然是黨的核心功能。

黨的基層組織是訓練黨員、組織民眾、監督管理、社會調查、參與選舉等工作的基本單位，是黨立足社會的基石[4] 78。中國社科院李燕博士通過對蘇聯共產黨基層黨組織的職能變遷研究發現，基層黨組織在社會生活中發揮的作用越大，基層民主政治發展得就越好，黨就越發充滿生機活力。相反，基層黨組織的弱化伴隨的是蘇共執政活力漸失、基礎越來越不牢固[5] 36。1956年，中共八大第一次正式使用了“黨的基層組織”概念并沿用至今[6] 190。中國共產黨成立以來，一直十分重視基層組織建設，將其視為黨在基層的戰斗堡壘。黨的基層組織是宣傳貫徹黨的路線方針政策的載體，落實黨的決策部署的組織保障，加強基層黨組織建設是新時代夯實執政基礎、開拓執政資源、提升執政能力的重要抓手。隨著中國特色社會主義建設事業進入新時代，黨的基層組織的政治功能也要做出相應調適，以解決新的社會矛盾，適應新時代基層建設、社會建設、改革與發展的需要。真正把建立在企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織中的基層黨組織建設成為化解社會新矛盾、推進治理現代化、凈化政治生態、貫徹新發展理念的堅強戰斗堡壘。

一、整合基層社會：化解基層新矛盾

社會整合是政黨的重要功能之一，是執政黨獲取執政合法性資源和進行國家建設、組織管理的重要路徑。正如李普塞特所言，政黨作為整合社會的工具，能夠通過社會動員將分散的社會力量整合到國家之中[7] 126。理查德·岡瑟等也認為，政黨扮演著關鍵的社會整合角色，因為他們能夠在官方政治進程中使公民參與變得有效[8] 9。中國共產黨具有整合社會的傳統優勢和強大動力。近百年來，中國共產黨將一盤散沙的舊中國整合為高度統合的現代化國家。進入新時代的中國基層社會，面臨著利益多元新格局，更需要充分發揮黨組織的社會整合功能，全面提升基層組織力，以服從和服務于黨和國家的戰略決策。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾[1] 11。這其中“不平衡不充分的發展”問題在基層領域表現在三個方面。一是基層社會階層復雜分化。改革開放前，中國社會基本由工人階級、農民階級和知識分子階層構成，結構相對單一封閉，在計劃經濟體制下形成了與之對應的干部、工人、農民三級式階層結構。改革開放40年的實踐帶來了中國社會結構的轉型與深層次變化：農民和工人的數量規模發生了轉換，中產階層正在崛起，新社會階層和新社會群體不斷涌現，數以千萬計的農民進城成為“農民工”。尤其是處于基層領域的新社會階層目前已超過5000萬人，他們個性十足且流動性大，在社會中的規模和影響不斷增強[9]。復雜多樣的社會階層結構已成為新時代基層社會的主要特征，這給新時代中國特色社會主義提出了新的命題。二是社會轉型發展導致多種矛盾在基層疊加。文軍教授認為：“中國自改革開放迄今，社會經濟發展的各個領域都卷入了急劇的社會轉型之中，社會轉型的實踐特質使其更偏向于發展過程中的斷裂而非連續性、沖突而非穩定性、差異而非同一性的一面。”[10] 在信息技術突飛猛進與中國跨越式發展的結合過程中，必然出現多種階段性特征并存的現象。新時代是社會轉型發展的關鍵時期，經濟持續增長與自然環境保護之間的張力凸顯，失地農民、下崗工人、待業大學生等群體利益訴求多樣，基層成為各種社會矛盾疊加交匯之處。這些矛盾的消除和風險的化解，都需要基層黨組織在資源調配與整合協調中總攬全局，統籌兼顧，協調解決。三是崛起中的市場社會力量需要整合統領。社會組織作為基層社會的組織化團體，其成長源于國家管控的松動與空間讓渡，在一定程度上彌補了政府和市場力量的不足。但是，恣意生長的社會組織有時也會迷失方向，缺乏良性引導和規制的社會組織可能演化為蠶食公共利益的分利集團，造成一部分群體擠占或攫取另一部分群體利益的情況發生，這有礙社會和諧、公正和政治現代化。

針對基層社會階層利益多元分化、社會矛盾交織疊加、社會組織崛起零散分化等現實問題，執政黨必須擔當起社會整合的重任，以基層黨組織為抓手，堅決打好“三大攻堅戰”，實現對基層社會階層結構、利益和組織的整合。在基層社會結構整合中，要充分發揮基層黨組織的政治錄用與社會動員功能，為底層和弱勢群體提供更多上升機會與空間，繼續推進精準扶貧、社會保障等補短板工程，縮減階層群體間的差距，增進基層社會公平正義。改革實質是對既有利益格局的調整，改革越是進入深水區越是阻力重重。基層社會從某種意義上講，已經成為黨和國家開展偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想的主戰場和主陣地[11]。必須發揮黨組織利益協調與表達功能的作用，盡可能吸納聚合不同群體的利益訴求，為上級黨組織和決策機構當好傳導。黨組織要嵌入并有機融合到各類基層社會組織之中，為非公經濟、兩新組織和農村社會整合與利益協調搭建樞紐平臺，通過政治引領、思想教育和法制宣傳凝聚基層改革共識，提升基層社會的組織化程度，制約利益固化的藩籬滋長，增強基層民眾的幸福感、獲得感和安全感。

二、領導基層治理：推進治理現代化

中國共產黨的全面領導是中國特色社會主義最本質的特征和最強大的優勢。中共八大通過的黨章即明確要求黨的基層組織應“領導群眾積極參加國家政治生活”“領導群眾發揚積極性和創造性，鞏固勞動紀律，保證完成生產計劃和工作計劃”[6] 191。黨的十八屆三中全會明確了全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，十九屆三中全會通過的《關于深化黨和國家機構改革的決定》再次明確了中國共產黨作為全面深化改革的最高政治領導，將深化黨和國家機構改革作為推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。可見，新時代推進國家治理現代化是執政黨的歷史使命與現實要求。基層治理是國家治理的重要組成部分，基層治理現代化是國家治理現代化的重要基石。基層黨組織作為黨執政大廈的地基和治國理政的神經末梢[12]，有著極其特殊和重要的使命與擔當。

國家治理是一項宏大龐雜的系統工程，是執政黨與政府為實現社會發展目標，通過構建一套完整的制度體系，以激發經濟組織、政治組織、社會團體和公民參與社會公共事務、推動經濟和社會及其他領域全面發展的動態過程，或者說是多層管理主體共同管理社會公共事務、處理社會沖突、協調不同利益的一系列制度、體制規則和方式的總和[13]。中國國情決定了國家治理體系中中國共產黨必將是核心領導力量。正如習近平總書記所說：“國家治理體系……這個系統的核心是中國共產黨，人大、政府、政協、法院、檢察院、軍隊，各民主黨派和無黨派人士，各企事業單位，工會、共青團、婦聯等群團組織，都要堅持中國共產黨的領導。”[14] 34基層治理現代化是中國共產黨在新時代提升黨的基層執政能力，化解基層社會新矛盾、新問題、新風險的戰略選擇。基層治理現代化的核心是改進黨的作風，加強基層組織建設[15]。從現實路徑來看，基層黨組織領導并推進基層治理現代化，必須從構建現代化的基層治理體系和提升基層治理主體的治理能力兩個方面發力。

首先，構建現代化的基層治理體系。新時代的基層治理主體應該包括市場、公眾、社會組織、黨組織和政府等，基層黨組織是起領導協調作用的核心主體。黨和政府一方面要讓渡公共空間，培育社會市場力量，另一方面要實施激勵，調動公眾參與基層治理，充分發揮市場與社會機能的作用。實現多元主體有序參與基層治理，必須解決多元主體間的協調問題，為基層治理提供有效的制度供給。這就要求基層黨組織發揮總攬全局、協調各方的領導職能，不斷強化基層黨組織的領導水平，廣泛調動各方面積極性、主動性、創造性，構建起現代化的基層治理體系，推動黨和國家事業健康、高效、永續地向前發展。其次，提升基層治理主體的治理能力。隨著市場經濟的發展，基層社會分化顯著，基層治理主體有時存在著軟弱渙散的現象。這就要求基層黨組織通過全面覆蓋、嵌入、融合到基層社會，提高基層社會的組織化水平，通過增強基層黨員干部的政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，發揮黨組織的領導力、凝聚力，發揮黨員的模范帶頭作用，提升治理主體的治理能力。黨的十八大以來，黨的基層治理取得了重要成就[16]，得益于黨領導下的基層治理主體能力的提升。要注重通過選優配強基層組織負責人、強化區域化黨建、樓宇黨建、行業協會商會黨建工作，以黨組織為引擎牽動基層經濟社會治理轉型，提升基層治理主體的治理能力。

三、監督基層民主：凈化政治生態

修復和重構政治生態，營造優良的執政環境是十八大以來黨中央治國理政的重大戰略部署。政治生態是指政治主體在政治系統中生存、運行與發展的方式與狀態，對于政治生態的評價一般有清廉和腐化之分。政治生態的良性清廉，有待于政治系統中的公民個體與組織各盡其能、各司其職，各子系統高效運行且并行不悖。以宏觀視角來看，政治生態是執政與行政環境、政治文化乃至自然環境存在和運行狀態的具體體現。而在中觀層次上，政治生態優良與否，取決于政黨、政府、人大、政協及公檢法等公共權力組織的運行狀況及制度化水平，在社會主義政體中，執政黨是塑造優良政治生態的核心力量。在微觀領域，黨員干部、公務人員、人民群眾都是政治生態的參與主體，而黨員領導干部作為政治主體中的“關鍵少數”，行使民主監督的權利，具有行為示范效應，是政治生態優化的內核與動力之源。因此，基于系統論的視角，理順政黨與政府、政黨與社會間關系，強化執政黨在政治系統中的監督與輻射效能，通過抓關鍵少數，以黨風塑政風、以政風正民風，是再造“山清水秀”優良政治生態的有效路徑。基層政治生態是社會政治生態的重要組成部分。基層黨組織作為基層民主建設的載體，也是黨員及公民個體參與政治生活的重要渠道和基層政治系統的核心，做實基層民主、拓寬公共參與空間、強化民主監督都要圍繞基層黨組織展開。強有力的黨組織監督能夠有效防范政治生態遭到破壞和污染，正如十九大通過的新黨章所明確的“監督黨員干部和其他任何工作人員遵守國家法律法規，嚴格遵守國家的財政經濟法規和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益”，這是新時代基層黨組織不可或缺的功能。

應該看到，當前基層政治生態污染狀況值得關注。一是微腐敗盛行。微腐敗是指黨和政府的基層工作人員濫用權力、營私舞弊、懶政不作為的現象。基層是腐敗易發之地，小官貪腐也時有發生。據中央紀委國家監委網站數據，十八大以來，全國共查處鄉科級以下黨員干部110多萬人，處分農村黨員、干部50多萬人。如2018年2月全國查處違反中央八項規定精神問題2516起，其中涉及鄉科級以下黨員干部2184人，占全部查處人數的86.8%，大多為基層各領域的黨員干部[17]。二是部分領域基層工作流于形式，基層組織存在虛化、弱化、邊緣化現象。筆者曾對湖北省麻城市12個農村黨支部做過調研，發現超過65%以上的農村黨員年齡在60歲以上，年輕黨員85%以上長期流動在外，黨組織缺乏新鮮血液補充，活動經費匱乏，黨內政治生活開展困難。還有少數農村基層黨組織被家族或黑惡勢力操控。另外，部分社區黨組織與管委會脫離，黨建工作難以開展。有的高校黨支部意識形態引領與思想政治教育功能弱化，少數高級知識分子和學生黨員長期游離在黨組織之外。有的國有企業重業務輕黨建，黨委班子成員進入不了公司管理層，黨組織被邊緣化。三是基層政治文化存在腐化現象。在市場經濟條件下，個人主義與利益至上的價值觀傾向嚴重，很多人痛恨腐敗卻又崇拜權力，艷羨特權，宗派主義、圈子文化、碼頭文化等沉渣泛起，致使有的基層組織政治生態不容樂觀，甚至出現“塌方式腐敗”。究其根源，就在于從嚴治黨的決策向基層貫徹延伸不暢，基層黨建失之于寬松軟，基層黨組織缺位或者不作為，成為“從嚴治黨”的邊緣地帶甚至盲區[18]。

面對有些基層政治系統存在的現實問題，必須加大修復力度，重構新時代基層政治生態，強化基層黨組織的監督管理功能。首先，要發揮基層黨組織的參與吸納功能，推動基層民主政治健康發展，以黨內民主拓展基層民主空間，保障基層民主權利的實現。黨組織要在基層協商民主過程中發揮政治主導作用，統籌推進人民團體協商、基層協商和社會組織協商，構建以政黨協商為中心的廣泛多層制度化基層協商民主。其次，要強化基層黨組織的監督機能，杜絕微腐敗。要強化黨組織對基層社會的監督，重樹黨組織的權威，徹底解決基層黨組織虛化弱化邊緣化等問題，糾正基層全面從嚴治黨不力的現象。要規范有序開展黨的組織生活，通過貫徹民主集中制促使基層黨內政治生態正本清源。同時，要將全面從嚴治黨與基層社會政治風氣凈化有機結合。領導和執政的雙重角色決定了中國共產黨在治國理政中的核心領導地位，黨的思想作風和工作作風將直接傳導并影響全社會系統，“黨風決定政風，黨風塑造社會風氣”[19]。將黨內監督與民主監督、社會監督、輿論監督等有機結合，在基層構建起不敢腐的懲戒機制、不能腐的監督體系、不想腐的免疫系統，讓清正廉潔成為基層政治的一種新常態。概言之，將執政黨的工作重心下移，有力有序有效地推進基層黨組織建設，強化基層黨組織自我凈化、民主監督等政治功能，是優化基層政治生態的治本之策。

四、引領基層發展：貫徹新發展理念

發展作為黨執政興國的第一要務，是解決新時代社會主要矛盾、化解基層社會風險、滿足人民日益增長的美好生活需要的根本路徑和突破口，也是整合協調社會利益、推進國家治理現代化、構建優良政治生態的最終目的與歸宿。習近平總書記指出，發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念[1] 21。發展理念關涉中華民族偉大復興，是全國全民族發展行動的先導，是管全局、管根本、管方向、管長遠的戰略決策，需要全黨遵循貫徹，執行實施。新黨章第三十二條明確規定，基層黨組織的首要任務是宣傳和執行黨的路線、方針、政策。新發展理念作為新時代黨中央治國理政的理念創新，具有統一思想、統一意志和統一行動的作用，各級黨組織必須維護中央權威。如果大家各自為政、只顧一己，黨和國家就會變成一盤散沙，就會成為各行其是的“私人俱樂部”[14] 36，發展也就論為空談。基層社會蘊藏著發展所需的最堅實的力量源泉和最廣泛的參與主體，新時代要實現高效益高質量可持續發展，就必須依靠群眾、依靠基層，以人民為中心，以新發展理念指導經濟社會建設和發展。

新時代的新矛盾決定了基層發展面臨諸多現實問題，這些問題主要表現在三個方面。一是新發展缺乏新共識。這需要將新發展逐步凝聚成全社會共識。在過去一段時期，由于經濟領域長期高速發展與資源過度消耗的矛盾凸顯，經濟轉型升級勢在必行。這必然導致部分產業、企業、政府等短期利益受損，給綠色、創新發展理念落地生根帶來阻礙，轉型發展難免在基層受阻。二是新發展缺乏新的動力體系。基層發展缺乏整體性、系統性視角，不同發展主體慣于各自為政。在中西部，農村面臨著勞動力持續外流、村莊“空心化”等問題，影響鄉村振興戰略的實施。在有的城市，基層民眾、社會組織、市場與基層政府間發生觀念與利益沖突，致使新發展理念和公共政策難以貫徹執行，等等。三是基層發展的目標與以人民為中心的目標存在偏差。新發展理念的終極目標是實現經濟社會向前向上的發展、人民的生活水平與質量穩步提升、獲得感加強。新發展需要補齊短板，但不能走向極端，偏離以人民為中心的發展目標。

可見，貫徹落實新發展理念，必須發揮基層黨組織的功能。首先，黨組織要為基層發展凝練新共識。要對基層群眾實施宣傳教育，將新發展理念融入到經濟社會發展的各個過程環節，協調好經濟、政治、社會、文化、生態間關系，以創新驅動轉型，向綠色要發展，徹底摒棄以破壞環境浪費資源為代價的發展老路。在綠色發展理念的踐行中，基層黨組織要通過意識形態教育塑造綠色發展新模式[20]，讓“綠水青山就是金山銀山”成為全社會共識，鼓勵和引導部分企業、民眾先行示范。其次，黨組織要為基層發展構建新的動力體系。新發展理念的貫徹踐行需要社會精英參與，調動公眾與社會組織參與轉型發展的積極性，構建協作有序的發展體系。在農村，基層黨組織要為鄉村振興補給新鮮血液和力量，同時，鼓勵推動基層技術創新，擁抱大數據、探索構建“基層黨組織+互聯網+產業”的模式與路徑，堅決打贏精準脫貧攻堅戰。要通過協商民主、協同治理、利益補償等機制，為基層新發展培育公共理性的制度與文化氛圍。最后，黨組織要為基層發展引航導向，切實推動并實現以人民為中心的發展。新發展理念豐富了馬克思主義的發展觀，是全黨全社會的思想行動指南，把新發展理念真正落到實處，不斷提高各級領導干部的領導力水平是當前的迫切任務[21]。民心是最大的政治。基層黨員干部要不忘黨的使命與初心，堅定理想信念，在基層改革發展中始終堅持以人民為中心。黨的基層組織是執政黨根植于民、凝聚民心、強化認同的基礎，是貫徹新發展理念、推動以人民為中心的發展、增進公共利益最強有力的組織和紐帶。要在創新、協調、綠色、開放、共享理念五位一體的總體布局中，構建起以基層黨組織為核心的公民、社會、市場、國家相統一的命運共同體。

新時代基層黨組織的四大政治功能并非相互對立或割裂，而是相互銜接、相互促進的有機整體。基層黨組織整合基層社會、領導基層治理、監督基層民主、引領基層發展等功能的發揮，必須以宣傳貫徹黨的主張為主線。政治屬性是馬克思主義政黨的基本屬性。新時代基層黨組織要秉承以人民為中心、為人民謀發展的價值取向和歷史使命，通過強身健體來強化自身政治功能。面對林林總總的基層社會新問題、新矛盾、新風險，唯有不斷加強基層黨組織的政治建設、充分發揮其政治功能，才能有效整合多元利益訴求的基層社會，協調不均衡的利益沖突，凝聚基層改革的共識合力，領導基層各方力量貫徹新發展理念，推進基層治理現代化，實現以人民為中心的新發展，為“四個偉大”在基層譜寫新篇章提供堅實基礎和強有力的組織保障。

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[責任編輯：鄒立鳴]

Abstract： Political function is the core function of grassroots party organizations. Socialism with Chinese characteristics has entered a new era， and the political functions of grassroots party organizations must be adjusted accordingly to resolve new social contradictions and adapt to the needs of grassroots construction， social construction， reform and development in the new era. Based on the new contradictions， new problems and new risks in the new era， combined with Marxism and party political theory， grassroots party organizations should highlight their four major political functions of integrating grassroots society to resolve new grassroots contradictions， leading grassroots governance to promote governance modernization， supervising grassroots democracy to purify political ecology， and leading the grassroots development to implement new development concepts， so that they can be linked to each other and constitute an organic whole， which is a political guarantee to achieve new developments in the new era.

Keywords： New era; Grassroots Party Organization; Political Function; Political Ecology; Organization Constru-

ction