海洋生態損害補償及其相關概念辨析

沈滿洪

（1.寧波大學商學院，浙江寧波 315211；2.寧波大學東海研究院，浙江寧波 315211）

海洋生態保護補償與海洋環境損害賠償或海洋生態損害賠償是近20 年來海洋經濟學和海洋法學研究的重要話題。海洋生態保護呼聲日漲，海洋生態保護補償制度應運而生；海洋生態損害頻繁發生，海洋生態損害賠償制度呼之欲出。在此基礎上，海洋生態損害補償概念由學者提出并被某些地方政府采納甚至在國家相關文件中出現。但是，海洋生態損害補償與海洋生態保護補償、海洋生態損害賠償等概念往往是模糊不清的。對這些概念作出明確界定，有利于生態經濟學、海洋經濟學、環境法學、海洋法學等學科的理論深化并把握各個概念的精神實質，有利于海洋生態保護補償、海洋生態損害賠償及海洋生態損害補償等制度的政策實踐與相互銜接，有利于包括海洋生態保護補償、海洋生態損害補償等在內的“生態補償法”的制訂并形成完整的法律制度體系。

1 海洋生態環境損害與海洋生態環境保護

1.1 海洋生態環境損害

海洋生態環境損害，有時也簡稱海洋生態損害或海洋環境損害，是指由于人類活動直接或間接改變海域自然條件，或向海域排入污染物質或能量而造成的對海洋生態系統及其生物因子、非生物因子的有害影響[1]。理解這個概念需要把握四個要點：第一，海洋生態環境損害的人為性。損害海洋生態環境，可能是圍海造地等人類活動引起的，也可能是海嘯等自然災害引起的。海洋生態經濟學關注的僅是人類活動引起的部分，自然災害引起的部分留給海洋災害經濟學者。第二，海洋生態環境損害的多面性。海洋生態環境損害包括海洋生態系統服務功能散失等對海洋生態系統的損害、海洋生物多樣性減少等對海洋生物因子的損害和海流變化等對海洋非生物因子的損害。第三，海洋生態環境損害的多渠道性。海洋生態環境損害可能是由于圍海造地等導致海洋自然條件發生改變引起的損害，也可能是入海污染物過度排放導致的海洋生物多樣性減少的損害，還可能是溫室氣體過度排放導致海平面上升引起的損害。第四，海洋環境損害可以分為“非有意為之”和“有意為之”兩種類型，前者屬于經濟學中的“負外部性”行為，后者屬于法學中的“侵害”行為。

1.2 海洋生態環境保護

海洋生態環境保護是政府、企業或居民為了保護或改善海洋生態環境而采取的主動作為。海洋生態環境保護的主體可能是政府，也可能是企業或居民；海洋生態環境保護的結果可能使海洋生態系統保持穩定，也可能促使海洋生態環境質量得到改善，還可能是遏制或減緩海洋生態系統的退化趨勢；海洋生態環境保護是人類根據海洋生態環境科學的基本原理進行的主動作為而不是被動應對。原國家海洋局在《全國海洋生態環境保護規劃（2017—2020 年）》中提出了六個方面的工作：推進海洋環境治理修復，在重點區域開展系統修復和綜合治理，推動海洋生態環境質量趨向好轉；構建海洋綠色發展格局，加快建立健全綠色低碳循環發展的現代化經濟體系；加強海洋生態保護，全面維護海洋生態系統穩定性和海洋生態服務功能，筑牢海洋生態安全屏障；堅持“優化整體布局、強化運行管理、提升整體能力”，推動海洋生態環境監測提能增效；強化陸海污染聯防聯控，實施流域環境和近岸海域污染綜合防治；防控海洋生態環境風險，構建事前防范、事中管控、事后處置的全過程、多層級風險防范體系①原國家海洋局印發《全國海洋生態環境保護規劃》，中國海洋報，2018 年2 月13 日。。這是我國海洋生態環境保護的工作重點，也是海洋生態環境保護的基本內容。

1.3 海洋生態環境保護與海洋生態環境損害的關系

總體上講，海洋生態環境保護與海洋生態環境損害是一組相對應的概念。加強海洋生態環境保護就是要減少海洋生態環境損害或增加海洋生態系統服務價值。因此，“保護”與“損害”、“保護者”與“損害者”往往存在著對抗性。加強海洋生態環境保護，會增加全人類的海洋生態環境收益，但會使得海洋生態環境損害者的局部利益受損；削弱海洋生態環境保護，會降低全人類的海洋生態環境收益，但會使海洋生態環境損害者獲取不該獲取的收益。當然，由于人的理性的有限性，也可能出現海洋生態環境保護缺乏科學性，反而導致海洋生態環境受到損害。因此，海洋生態環境保護一定要防止“好心辦壞事”，確保“好心辦好事”。

2 海洋生態保護補償與海洋環境損害賠償

2.1 海洋生態保護補償

海洋生態保護補償首先需要區分為“人對海的補償”與“人對人的補償”。

張誠謙早在1987 年就提出了生態學意義上的生態補償概念。他認為，生態補償就是通過物質和能量的投入等人為干預手段修復生態系統，以維持其動態平衡[2]。以此類推，海洋生態保護補償之“人對海的補償”是指人類通過物質和能量的投入等人為干預手段對被破壞或污染的海洋生態環境進行修復，使之恢復并維持其生態系統動態平衡的經濟活動。

國內關于海洋生態保護補償更多的是從“人對人的補償”角度理解的。海洋生態保護補償之“人對人的補償”又有兩種類型的定義：第一類是從海洋生態保護正外部性的內部化角度進行定義的。例如，海洋生態保護補償就是以促進海洋環境保護和資源開發協調發展，實現海洋可持續開發利用為目的，運用政府和市場手段激勵海洋環境資源保護行為，調節海洋環境資源利益相關者之間利益關系的公共制度[3]。從公共制度角度進行定義存在寬泛化的問題。有的學者認為，海洋生態保護補償就是一種將海洋生態保護和修復行為的外部經濟性和海洋生態破壞的外部不經濟性內部化的機制，旨在保護和改善海洋生態[4]。如果把負外部性內部化部分刪除，這個定義也許就準確了。第二類是從海洋環境有償使用角度進行定義的。例如，海洋生態補償是指海洋使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中，對海洋資源的所有權人或為海洋生態環境保護付出代價者支付相應的費用，其目的是支持與鼓勵保護海洋生態環境的行為[5]。第二類是從實踐到理論的定義，主要是根據海域使用金等政策工具而來的；第一類是從理論到實踐的定義，主要是根據庇古稅理論設計出來的環境經濟手段。按照庇古稅理論，海洋生態保護具有正外部性和公共物品屬性，如果沒有補償等激勵機制，海洋生態保護力度會不足，因為保護者的私人最優海洋生態保護力度小于全社會的社會最優海洋生態保護力度，兩者之間的差額就是“外部收益”。為了實現私人最優和社會最優的一致，需要給予保護者一個相當于“外部收益”的補償，這樣外部性就內部化了。

2.2 海洋環境損害賠償

海洋環境損害賠償也稱海洋生態損害賠償，是環境損害賠償的具體化。環境損害賠償責任的實質是將環境資源污染或破壞者的外部成本內部化的過程[6]。海洋環境損害賠償是針對海上污染事件對海洋環境造成嚴重損害而設計的一種“事后賠償”制度，目的是在事件發生后確認污染責任和支付賠償金額，并采取補償措施以補救和修復對海洋環境造成的損害[7]。該定義局限于海上污染事件，縮小了海洋環境損害賠償的范圍。嚴格地說，海洋環境損害賠償是指因經濟主體（公民、法人）的涉海活動，致使海洋生活環境、生產環境和生態環境遭受污染或破壞，從而損害一定區域內居民的生活權益、生產權益和環境權益的行為人所應承受的民事上的法律后果。也就是說，由于每個公民都享有公平的海洋環境權，因此，要通過機制設計實現海洋環境資源配置中外部性的內部化。從操作層面看，海洋環境損害賠償是指未經批準利用海洋的人類活動對海洋環境系統造成了損害，損害的責任方對自然進行的賠償。海洋生態損害賠償是責任方對其違法、過錯、過失行為承擔的一種法律責任，意在恢復到合法行為所應有的狀態。海洋生態損害賠償以生態修復為主，一般通過司法途徑解決[8]。

2.3 海洋生態保護補償與海洋環境損害賠償的關系

一般而言，海洋生態保護補償和海洋環境損害賠償均源于庇古稅理論——對正外部性的產生者補貼與對負外部性的制造者征稅。海洋生態保護補償就是通過對海洋生態保護者的補償實現海洋生態保護正外部性的內部化；海洋環境損害賠償就是通過對海洋環境損害者要求賠償實現海洋環境損害負外部性的內部化。因此，這兩者實際上是海洋環境保護中一個問題的兩個方面。兩者的組合使用可以帶來更高的制度績效。嚴格地說，海洋環境損害可能是一種負外部性行為，也可能是一種侵害行為。當它屬于侵害行為時，海洋環境損害賠償是對侵害行為的一種懲戒。因此，海洋生態損害賠償是一個法學概念和法律行為。為此，必須明確海洋生態損害者（也就是賠償者）、海洋生態損害受償者、海洋生態損害行為、海洋生態損害后果、海洋生態損害責任等，據此明確賠償金額及賠償義務。

3 海洋生態損害補償及與相關概念的關系

3.1 海洋生態損害補償

海洋生態損害補償首先需要區分是“人對海的補償”還是“人對人的補償”。這與海洋生態保護補償是一致的。

“人對海的補償”的代表性定義是：海洋生態損害補償是指經過批準的利用海洋的人類活動對海洋環境與生態系統造成了損害，損害的責任方對自然進行的補救或者補償。這里的生態損害可以理解為是合法行為引起的，生態補償可以以貨幣補償形式為主，通過行政程序解決[8]。有的學者強調了海洋生態損害補償制度提出的前提及其非事后的過失懲罰。海洋生態損害補償是在海洋生態損害賠償和生態保護補償建立的基礎上提出的對受損海洋生物資源及生態功能的生態補償制度，針對的是過程中的用海行為管制而非事后的過失懲罰，強調的是海洋生態環境保護而非責任方追責[9]。這些定義均是建立在下列邏輯基礎之上：因為海洋生態環境受到損害，所以需要補償海洋生態環境。這就奠定了“人對海的補償”。

其實，海洋是一種自然存在物，要實現“人對海的補償”的目的，也只有通過“人對人的補償”的途徑。一般而言，海洋的所有者是政府，所以政府接受補償再由政府補償海洋。“人對人的補償”的代表性定義是：海洋生態損害補償是指海洋開發利用者在合法利用海洋資源的過程中造成海洋生態的損害，對海洋生態進行的補償，是海洋生態損害的責任方對海洋生態系統服務損失的補償，作為自然資源受托方的政府代表整個社會對海洋生態損害的責任方進行求償，是海洋開發者造成的一種外部性成本，海洋生態損害補償是將這種外部成本內部化的手段[8]。這個定義實際上同時強調了“人對海的補償”與“人對人的補償”。但是，把“人對人的補償”完全局限于政府是不妥的，實際上，需要受償的包括政府、企業和居民。

廓清海洋生態損害補償的定義，必須首先明確誰是損害者，誰是受損者，誰是補償者，誰是受償者。按照“誰損害，誰補償”“誰受損，誰受償”的原則就容易明確各自的責、權、利。

誰是海洋生態損害者？梳理各類海洋生態損害的類型，就可以知道，海洋生態損害者可能是企業、居民，也可能是政府。因此，海洋生態損害的補償者可能是企業、居民，也可能是政府。

誰是海洋生態損害的受損者？從物質對象看，顯然是海洋，海洋生態受到損害，所以需要補償海洋。海洋生態損害的利益受損者可能是企業、居民、也可能是政府，因此，受償對象也是企業、居民和政府。

還有一種情況比較特殊，為了減少海洋生態損害，政府需要對海洋生態損害的產生者——減少生態損害的企業、居民或政府提供補償。

因此，海洋生態損害補償是海洋生態損害者對海洋生態損害的利益受損者的補償，并通過受償者（往往是政府）加強海洋生態環境保護，改善和保護海洋生態環境的制度安排。

3.2 海洋生態損害補償與海洋生態補償的關系

海洋生態補償是生態補償的一種。海洋生態補償至少存在三種不同的類型：第一種是對產生正外部性者給以補償，也就是對海洋生態保護者給以補償，例如對于從事海洋自然保護區保護工作的政府和居民給以補償，這是典型的海洋生態保護補償。第二種是對負外部性減少者給以補償，例如對于實施“休漁期”制度的漁民、對于減少網箱養殖的漁民給以補償。從數學上講，負外部性的減少和正外部性的增加具有同等意義。但是，從負外部性的減少者角度看，他是受損者，因此也可納入生態損害補償范疇。第三種是對負外部性行為中的受損者給以補償，例如對于由于海洋環境污染導致漁業產量下降的漁民的補償[10]。第三種類型實際上是一種賠償，但往往納入海洋生態損害補償范疇。可見，只有海洋生態補償中的第一種情況不可納入生態損害補償范疇。因此，海洋生態補償是大概念，海洋生態損害補償是小概念，前者包含后者。具體地說，海洋生態補償既包括海洋生態保護補償又包括海洋生態損害補償。有的學者把前者稱作增益型補償，把后者稱作抑損型補償[11]。海洋生態損害補償總體上屬于后者。

3.3 海洋生態損害補償與海洋生態損害賠償的關系

海洋生態損害補償就是經政府審批的海洋生態損害者對海洋生態損害中的利益受損者給予補償以實現利益平衡的一種機制，這是對負外部性行為中的受損者給予補償的制度安排。《浙江省海洋生態損害賠償和損失補償管理暫行辦法（草案）》明確指出：“在浙江省管轄海域內，發生海洋污染事故、違法開發利用海洋資源等行為導致海洋生態損害的，應當繳納海洋生態損害賠償費；實施海洋工程導致海洋生態環境改變的，應當繳納海洋生態損失補償費”。①《浙江省海洋生態損害賠償和損失補償管理暫行辦法（草案）》，第二條，2013 年12 月17 日。其中，“海洋生態損失補償”基本等同于“海洋生態損害補償”。

而海洋生態損害賠償就是未經政府審批的海洋生態損害者對海洋生態損害中的利益受損者給予賠償的法律制度安排。這時，損害行為不屬于一般的負外部性行為，而是違反法律的行為。2014 年原國家海洋局印發了我國的《海洋生態損害國家損失索賠辦法》，明確規定海洋行政主管部門可以向導致海洋環境污染或生態破壞的行為責任者提出索賠要求。《海洋生態損害國家損失索賠辦法》第二條規定：“因下列行為導致海洋環境污染或生態破壞，造成國家重大損失的，海洋行政主管部門可以向責任者提出索賠要求”，“下列行為”具體包括“新建、改建、擴建海洋、海岸工程建設項目”“海洋傾廢活動”“向海域排放污染物或者放射性、有毒有害物質”等11 條行為及“其他損害海洋生態應當索賠的活動”①原國家海洋局，《海洋生態損害國家損失索賠辦法》，第二條，2014 年10 月21 日。。

因此，海洋生態損害補償屬于經濟學范疇的負外部性內部化，海洋生態損害賠償屬于法學范疇的對侵權行為的懲戒。補償往往具有選擇性，賠償往往具有強制性。但是，由于海洋生態損害補償的狹義概念十分狹窄，因此，學界往往把海洋生態損害賠償也納入海洋生態損害補償的范疇。

3.4 海洋生態損害補償與海洋資源有償使用的關系

海洋資源有償使用就是海洋資源所有者按照市場價格以有償方式讓渡海洋資源的使用權的制度安排。海洋資源有償使用可以提高海洋資源的使用效率和效益。海洋資源有償使用中常用的概念是海域使用金。海域使用金制度自1993 年頒發《國家海域使用管理暫行規定》起開始實行，是我國海洋管理的基本制度之一。根據相關法律規定，國家擁有海域的所有權，海域開發使用者必須通過申請獲得海域使用權，海域使用權可以轉讓或出租，并按照相關標準規定繳納一定數額的海域使用金。國家將海域使用金用于海域開發建設、保護和管理的支出。《海域使用管理法》第十一條規定：“單位和個人使用海域，應當按照國務院的規定繳納海域使用金”。海域使用金制度在填海造地、構筑物用海、養殖用海、油氣開采用海、污水排海等用海活動中。海域使用金制度也用于海洋自然保護區建設中。2003年港珠澳大橋建設經國務院批準后，需占用珠江口中華白海豚國家級自然保護區7.5 km2，其中3.56 km2左右為永久性占用，該項工程的環評報告歷經6 年通過評審，最后，根據《大橋工程對珠江中華白海豚的影響專題研究報告》，除了在大橋各分段工程中考慮環保措施外，將增加1.5 億元的專項環保費用計入大橋建安費中，而針對受影響最大的中華白海豚將設專項研究及保護費達1.2 億元[12]。

另外，實踐層面還有海洋排污費與海洋傾廢費。依據《海洋環境保護法》第十一條規定：“直接向海洋排放污染物的單位和個人，必須按照國家規定繳納排污費”“向海洋傾倒廢棄物，必須按照國家規定繳納傾倒費”。這兩個費從經濟學意義上講，屬于庇古稅中的環境稅。“稅”和“費”在實施中的剛性程度是不同的，但在經濟學意義上是等價的。不過，學術界既有把這兩個費視作海洋生態損害補償費的，又有把這兩個費看做海洋資源有償使用費的。

海洋生態損害補償是相對較大的概念，海洋資源有償使用是相對較小的概念。海洋生態損害補償可以包括海洋資源有償使用。

4 研究結論及其展望

4.1 研究結論

綜上所述，以下概念對海洋的損害由弱到強的排序為：海洋生態環境保護→海洋資源有償使用→海洋生態環境損害（負外部性）→海洋生態環境損害（侵害）。海洋生態環境保護，存在正外部性，需要海洋生態保護補償，不存在海洋生態損害，總體上不屬于生態損害補償的范疇，而是屬于海洋生態保護補償范疇；海洋資源有償使用，往往存在負外部性影響，應該可以納入海洋生態損害補償的范疇，這是典型的把“有償”使用納入補償范疇；海洋生態環境損害，局限于經濟學意義上的負外部性，這是狹義的海洋生態損害補償的范疇；海洋生態環境侵害，屬于法律范疇的概念，需要實施海洋環境損害賠償，嚴格地說，屬于侵權賠償范疇，但不少學者也把它納入海洋生態損害補償范疇。因此，海洋生態損害補償中的“補償”實際上包含了針對“海洋資源有償使用”的“有償”、針對“海洋生態損害（負外部性）”的“補償”和針對“海洋生態環境侵害（侵害）”的“賠償”等三層含義。

如果把海洋生態補償作為一級概念，那么，它包括海洋生態保護補償和海洋生態損害補償。《山東省海洋生態補償管理辦法》規定：“海洋生態補償是以保護海洋生態環境、促進人海和諧為目的，根據海洋生態系統服務價值、海洋生物資源價值、生態保護需求，綜合運用行政和市場手段，調節海洋生態環境保護和海洋開發利用活動之間利益關系，建立海洋生態保護與補償管理機制。”②山東省財政廳、山東省原海洋與漁業廳，《山東省海洋生態補償管理辦法》（魯財綜〔2016〕7 號），第三條，2016 年1 月28 日。它強調：“海洋生態補償包括海洋生態保護補償和海洋生態損失補償”。海洋生態損害補償相關概念之間的關系如圖1所示。圖1 表明，海洋生態補償包括海洋生態保護補償和海洋生態損害補償（廣義）兩個方面；海洋生態損害補償（廣義）包括海洋資源有償使用、海洋生態損害補償（狹義）和海洋生態損害賠償。可見，海洋生態損害補償是從最廣義的角度去理解的。

圖1 海洋生態損害補償概念關系示意圖

4.2 研究展望

海洋生態損害補償制度之“補償”是廣義概念。如前所述，海洋生態損害補償是有償、補償、賠償“三償兼有”。雖然有償、補償、賠償有各自獨特的內涵，但是，總體上看，均屬于負外部性的內部化。通過負外部性內部化把有償、補償、賠償有機聯系起來。因此，三者可以作為一個整體予以研究。

海洋生態損害補償制度要納入生態補償范疇研究。從學術研究角度可以對生態補償進行不斷細分，但從制度創新和政策設計的角度，很難想象出臺多部“生態補償法”。因此，海洋生態補償也是生態補償的一個部分，海洋生態損害補償也是海洋生態補償的一個部分。在研究海洋生態損害補償的過程中要注意與其他補償的相關性研究。

海洋生態損害補償制度研究是多學科交叉領域。海洋生態損害補償制度至少涉及經濟學、管理學、法學、海洋科學等不同學科。學科的分化有利于問題的各個擊破，但是往往存在局限性。學科的融合有利于從整體上把握問題的本質。因此，研究過程中特別需要注意多學科交叉融合，實現學科優勢互補的效果。