波茲南峰會并非“柏林進程”的新起點

徐剛

7月3日至5日，歐盟—西巴爾干（以下簡稱“西巴”）波茲南峰會如期召開。這是五年期的“柏林進程”（2014年德國倡議啟動）結束后新開啟的首次年度峰會。前五次峰會分別在柏林、維也納、巴黎、意大利的里雅斯特和倫敦舉行，今年峰會首次來到歐盟東擴的波蘭。新一輪峰會的開啟、波蘭的特殊身份以及歐盟剛剛舉行議會選舉，使得波茲南峰會廣受關注。

進展和成果

經過數年發展，“柏林進程”成為一個多層次、寬領域的地區合作機制。上年度峰會一結束，便進入下一個峰會周期，其預熱早、準備足的特征明顯。比如，去年倫敦峰會結束后僅十余天，波蘭就宣布波茲南為2019年峰會舉辦地。這意味著波蘭已經開始著手籌備峰會。2018年10月，波蘭表示波茲南峰會將聚焦互聯互通、經濟、地區合作以及文化合作。12月初，西巴國家外長會議在黑山布德瓦舉行，歐盟輪值主席國奧地利、波茲南峰會東道國波蘭、倫敦峰會東道國英國以及地區合作委員會也派出代表參加，就波茲南峰會的準備工作進行協商。同時，波蘭方面進一步確認峰會將聚焦經濟發展、互聯互通、公民社會和安全問題等四個議題。

2019年7月5日，波蘭總理莫拉維茨基、德國總理默克爾等出席波茲南峰會

今年1月，波蘭外交部代表在貝爾格萊德舉行的“展望波茲南峰會”圓桌會議上公布了峰會的舉辦時間和具體日程。4月，波蘭首次組織召開有“柏林進程”成員國外長、歐盟委員會以及地區青年合作辦公室代表參加的會議，就波茲南峰會作預熱準備。5月，西巴各國外交部和西巴公民社會論壇的代表們齊聚貝爾格萊德，就地區國家間公民社會組織的交流與對接以及波茲南峰會關于公民社會的議題交換看法。6月，波蘭投資與發展部在熱舒夫舉辦西巴國家“城市與地方論壇”。7月3日至4日，由波蘭倡議舉行的首次西巴智庫論壇和機制化的西巴公民社會論壇在波茲南舉行，正式拉開峰會序幕。7月4日，“柏林進程”經濟部長、內務部長和外交部長會議分別舉行。其中，有關歐盟盡快開啟同北馬其頓和阿爾巴尼亞的入盟談判成為外長會議的焦點。同日，“柏林進程”商業論壇舉行。7月5日，“柏林進程”領導人峰會正式舉行。

與前幾次峰會稍有不同的是，波茲南峰會結束后只發表了主席國聲明，并沒有其他文件。聲明主要包括三個方面內容。第一，強調西巴地區是歐洲的一部分，其前景是加入歐盟;指出與會歐盟國家領導人支持西巴入盟前景，西巴國家領導人也重申致力于推進改革和地區合作。第二，重申對建立西巴經濟區的支持，批準峰會通過的《高等教育學歷互認聲明》和《羅姆人融合宣言》、2月波德戈里察西巴能源與環境部長會議簽署的《西巴清潔能源轉型聲明》、4月貝爾格萊德第二屆西巴數字峰會通過的《地區漫游資費協定》，歡迎《促進貿易便利化》第5項特別條款的實施，歡迎《普雷斯帕協定》的生效和《睦鄰友好關系進展報告》的發布，贊賞歐盟委員會于今年初在歐洲投資基金框架下啟動支持西巴1000萬歐元青年保障金的做法，歡迎建立西巴青年孵化中心，歡迎歐盟支持西巴商業投資論壇并建立西巴—歐盟商業合作平臺，宣布新增八個總額超7億歐元的互聯互通項目。第三，宣布2020年將由保加利亞和北馬其頓聯合擔任東道國，支持加強跨國議會領域的合作。

除此之外，波茲南峰會還有兩個值得關注的看點。

第一，關于成立1991年1月1日至2001年12月31日期間前南斯拉夫發生的戰爭犯罪和違反人權行為事實的地區委員會的宣言依然沒有被提上議程。2008年，致力于成立該委員會的公民社會聯盟宣告成立。該聯盟積極推動成立“地區委員會”，試圖根據2016年巴黎峰會成立西巴地區青年辦公室的經驗在“柏林進程”框架下實現其愿望。然而，繼的里雅斯特峰會之后，這個被視為對推進西巴地區合作特別是政治合作與歷史和解具有重要意義的倡議未能進入倫敦峰會議程。波茲南峰會也只是在主席國聲明中用一句話強調應致力于該項工作。

第二，波茲南峰會充分體現了“柏林進程”的務實合作轉向。從過去的實踐看，“柏林進程”不再專門討論西巴地區的三大關鍵問題，即解決希臘與馬其頓之間關于國名的爭端、塞爾維亞和科索沃之間對于關系正常化協定的落實以及波黑國家機器運轉。然而，這些問題是推進西巴地區合作與融入歐洲一體化的關鍵。4月底，德國和法國邀請西巴國家領導人集聚柏林，就當前西巴地區形勢交換意見。會議的基調是肯定積極面、調和消極面，高度評價希臘與北馬其頓解決國名爭端的“創舉”，同時批評諸如塞爾維亞與科索沃加劇局勢緊張的做法。會議并沒有取得立竿見影的效果，于是決定在波茲南峰會召開前再次在法國舉行第二次領導人會議。然而，由于塞爾維亞和科索沃方面“互不讓步和妥協”，原本定于7月1日舉行的領導人會議被迫推遲。

評估和前景

“柏林進程”首個五年期基本形成了完整的機制框架，西巴聯合科學年度會議、西巴商會投資論壇、西巴地區青年辦公室、泛歐專家思想論壇以及交通運輸共同體等一系列務實合作平臺與機制相繼建立。此外，西巴經濟區的建立已經提上日程。作為2003年歐盟確定西巴國家入盟前景后最重要的一項地區合作倡議和工具，“柏林進程”在幫助西巴國家和地區發展社會經濟、強化互聯互通、增進地區合作以及融入歐洲一體化方面發揮了重要作用。

然而，對“柏林進程”的詬病和指責從未間斷。第一，它強調現有的歐盟資金框架，并無獨立預算安排，因而資金投入不足。第二，它形式上程式化，但實質上缺乏制度化。第三，缺乏監管和報告制度，特別是缺乏國別進展報告，使其推進效果難以得到有效評估，進而影響約束力和激勵性。第四，雖然合作重心逐漸轉向經濟社會領域，但項目推進多涉及政治標準。第五，除西巴國家和地區外，其他參與的歐盟成員國并不固定，特別是沒有所有歐盟成員國的參與不利于共識的形成。東道國的任意選擇削弱了倡議的功能，新的東道國均以自身的關切而非西巴地區的優先事項作為工作重點。最后，西巴地區內部諸多尚未解決的雙邊和多邊爭端既是政府參與“柏林進程”的客觀障礙，也使民眾對“柏林進程”的評價和熱情大打折扣。一言以蔽之，“柏林進程”的“三無安排”（無新預算投入、無制度性安排、無法律約束）影響了其功能效用，地區內部錯綜復雜的問題更增加了獲益成本。于是，有關中止“柏林進程”的聲音不絕于耳。

那么，波茲南峰會是否給“柏林進程”帶來了新的變化？從形式上看，波蘭表現得十分積極，不僅準備早、活動多，而且推出了“城市與地方論壇”和智庫論壇等“新產品”。然而，波茲南峰會仍然沒有超出“柏林進程”的運行邏輯，也沒有產生新的平臺、機制，更沒有出臺新的監管工具或報告制度，西巴經濟區的建立并無實質性進展，關于“地區委員會”的成立也只是稍帶提及。一定程度上說，波蘭解決與鄰國關系問題、實現入盟的經驗并不一定適用于西巴國家。而就維謝格拉德集團來說，早在2012年前后西巴國家即開啟同前者的聯系，以分享和學習集團國家在地區合作和融入歐洲一體化的經驗。

可見，波茲南峰會依舊是“柏林進程”現有框架的延續，并非是新起點，波蘭也不太可能超越德國進而使該合作機制發生顯著改變。當前，西巴地區局勢風起云涌，進步、倒退與停滯的局面并存。加之歐盟正處于新一屆領導班子產生和磨合之際，“柏林進程”的倡議國和參與國各自存在不同的內政問題，它們對于“柏林進程”的投入在短期內不太可能有實質性變化。與人們普遍強調西巴國家融入歐洲一體化進程將越來越依賴于自身的動力一樣，“柏林進程”將在有限的空間和領域內緩慢前行。2020年“柏林進程”峰會將由保加利亞和北馬其頓共同擔任東道國，西巴國家將發揮何種作用以及推動“柏林進程”取得何種成就，值得跟蹤觀察。

（作者為中國社科院俄羅斯東歐中亞研究所副研究員。本文系國家社科基金青年項目“歐洲‘難民危機與民粹主義問題研究”<16CMZ027>的階段性成果）