資源型城市轉(zhuǎn)型：破解世界性難題

趙洋

資源型城市轉(zhuǎn)型是一個(gè)世界性難題，也是21世紀(jì)各國(guó)面臨的共同挑戰(zhàn)。資源型城市因資源而立、因資源而興，但發(fā)展過(guò)后則面臨著因資源枯竭而困、因資源枯竭而廢的困境。隨著資源的不斷開發(fā)利用及日益枯竭，資源型城市發(fā)展中存在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、環(huán)境污染加劇等矛盾日益凸顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率攀升等風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，城市的可持續(xù)發(fā)展難以維系，轉(zhuǎn)型成為城市發(fā)展的必然選擇。從本質(zhì)來(lái)看，資源型城市的轉(zhuǎn)型既是一場(chǎng)范圍廣泛的產(chǎn)業(yè)革命，也是一場(chǎng)意義深遠(yuǎn)的社會(huì)變革，轉(zhuǎn)型成敗不僅關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也直接影響到國(guó)家能源戰(zhàn)略及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

做好資源型城市的轉(zhuǎn)型，是世界各國(guó)都高度重視的問(wèn)題，也是新時(shí)代具有較高價(jià)值的研究課題。我國(guó)資源型城市自上世紀(jì)90年代初開始轉(zhuǎn)型的探索，經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展已經(jīng)初步形成了具有中國(guó)特色的、以政府為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，但由于資源型城市轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，當(dāng)前我國(guó)近一半的資源型城市面臨嚴(yán)重的轉(zhuǎn)型問(wèn)題。幫助資源型城市克服轉(zhuǎn)型中的困難，既需要立足國(guó)情的探索實(shí)踐，也需要客觀理性、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)思考。國(guó)際上一些資源型城市成功轉(zhuǎn)型的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)資源型城市突破轉(zhuǎn)型困境提供了重要啟示。

曾獲“世界能源之都”稱號(hào)的美國(guó)休斯頓，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈延伸和拓展，以及建立宇航中心，完成了從單一石油資源型城市向集資本、技術(shù)、智力于一體的綜合性大都市的轉(zhuǎn)變。圖為2018年8月23日，美國(guó)副總統(tǒng)彭斯參觀位于休斯頓的約翰遜宇航中心并發(fā)表講話。

政府主導(dǎo)模式：歐洲資源型城市的轉(zhuǎn)型

戰(zhàn)后，歐洲許多國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到了迅速恢復(fù)與發(fā)展，對(duì)資源需求的日益增長(zhǎng)使得資源開采的力度不斷加大，資源型產(chǎn)業(yè)曾是這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)支柱。上世紀(jì)70年代以后，隨著資源的日漸枯竭，這些城市工業(yè)衰落的趨勢(shì)已十分明顯，轉(zhuǎn)型成為非常緊迫的問(wèn)題。其中，德國(guó)的魯爾、法國(guó)的洛林是世界上老工業(yè)基地衰落的典型代表，其城市轉(zhuǎn)型是一種典型的政府主導(dǎo)下的轉(zhuǎn)型模式。

魯爾區(qū)是德國(guó)乃至歐洲最重要的工業(yè)區(qū)之一，是德國(guó)能源、鋼鐵、重型機(jī)械的產(chǎn)出和制造基地，為戰(zhàn)后德國(guó)“經(jīng)濟(jì)奇跡”做出了重大貢獻(xiàn)。但在新一輪產(chǎn)業(yè)革命浪潮的沖擊下，魯爾區(qū)經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)十年的煤炭危機(jī)和鋼鐵危機(jī)，原有的重化工經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的弊端日益顯露，區(qū)域經(jīng)濟(jì)陷入結(jié)構(gòu)老化的危機(jī)，轉(zhuǎn)型也在各級(jí)政府的推動(dòng)下開啟，經(jīng)歷了“漸進(jìn)的、緩和的、超長(zhǎng)期的過(guò)程”。具體措施為：發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和市三級(jí)政府，分別設(shè)立聯(lián)邦地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、執(zhí)行委員會(huì)（聯(lián)邦政府層面）、地區(qū)發(fā)展委員會(huì)（州政府層面）、勞動(dòng)局和經(jīng)濟(jì)促進(jìn)會(huì)（市政府層面）等職能部門，共同參與老工業(yè)基地的改造;采取價(jià)格補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、投資補(bǔ)貼、政府收購(gòu)、礦工補(bǔ)貼及環(huán)保資助等一系列優(yōu)惠措施，扶持并漸進(jìn)改造升級(jí)傳統(tǒng)工業(yè)，投入大量資金改善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施;吸引資金和技術(shù)，確立了12個(gè)優(yōu)先發(fā)展的高新技術(shù)領(lǐng)域，出臺(tái)一系列支持措施，大力扶持新興產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè);因地制宜，形成各具特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化;實(shí)行積極的就業(yè)政策，如通過(guò)政府來(lái)支付工人轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)費(fèi)來(lái)加強(qiáng)培訓(xùn)，多方位拓展就業(yè)渠道等，以解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的失業(yè)問(wèn)題;高度重視環(huán)保，注重轉(zhuǎn)型后對(duì)環(huán)境的修復(fù)工作，培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)，從重污染區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)闅W洲領(lǐng)先的環(huán)保技術(shù)中心。經(jīng)過(guò)多年努力，魯爾區(qū)已從“煤鋼”中心逐漸變成了一個(gè)以煤鋼等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與信息、生物技術(shù)等“新經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的、多種行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了明顯成效。

洛林地區(qū)位于法國(guó)東北部，是法國(guó)礦產(chǎn)資源富集地區(qū)，自19世紀(jì)末一直是歐洲重要的工業(yè)區(qū)。從上世紀(jì)60年代末開始，洛林地區(qū)主要傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門，如煤炭開采業(yè)、鋼鐵冶煉、造船業(yè)等相繼衰退，開始了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，并成功實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展模式向多元化可持續(xù)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變?？傮w看，洛林與魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型方面采用的方法有很多相似之處。

市場(chǎng)主導(dǎo)模式：美加澳資源型城市的轉(zhuǎn)型

美國(guó)、加拿大、澳大利亞皆為世界礦產(chǎn)資源大國(guó)，當(dāng)?shù)刎S富的鐵礦、煤炭及石油等資源極大促進(jìn)了地區(qū)城市發(fā)展。這三國(guó)的資源型企業(yè)多數(shù)是私人企業(yè)，故資源型城市規(guī)模較小，企業(yè)運(yùn)作完全是由市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行支配，政府很少直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，多是通過(guò)財(cái)政和金融手段進(jìn)行控制。與歐洲不同，這三個(gè)國(guó)家在資源型城市轉(zhuǎn)型中主要采取市場(chǎng)主導(dǎo)模式，是一種市場(chǎng)主導(dǎo)下的“自下而上”的模式。在這些國(guó)家，由于少部分大型私人資源企業(yè)控制了城市的大部分資源，這些企業(yè)的貢獻(xiàn)與成長(zhǎng)直接關(guān)系到城市的發(fā)展方向。隨著城市資源的日益枯竭，這些企業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)被撼動(dòng)，陷入了生存和發(fā)展的危機(jī)。私營(yíng)企業(yè)最大的特點(diǎn)就是逐利，生存與發(fā)展的困境使資源型企業(yè)產(chǎn)生了自動(dòng)轉(zhuǎn)型的需求，資源型企業(yè)主導(dǎo)了城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。其轉(zhuǎn)型有兩種出路：一是退出原有的資源類產(chǎn)業(yè)，尋求其他發(fā)展產(chǎn)業(yè)，如洛杉磯、休斯頓等城市都是這種類型;二是在原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí)改造，形成多元化發(fā)展的模式，通過(guò)新興產(chǎn)業(yè)來(lái)彌補(bǔ)資源產(chǎn)業(yè)衰退帶來(lái)的困境。

這些國(guó)家資源型城市的轉(zhuǎn)型是由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)資源配置和調(diào)控實(shí)現(xiàn)的，政府很少直接參與，但政府的作用仍是至關(guān)重要的。政府通過(guò)制定和出臺(tái)宏觀政策，來(lái)引導(dǎo)和加速城市轉(zhuǎn)型，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為城市轉(zhuǎn)型提供良好的環(huán)境。從這三國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型中政府的做法看，大致包括如下方面：建立轉(zhuǎn)型預(yù)警機(jī)制和預(yù)警系統(tǒng)，做好資源型產(chǎn)業(yè)的預(yù)警分析，提前公布一個(gè)公司關(guān)閉工廠或礦區(qū)的計(jì)劃，加拿大法律規(guī)定的預(yù)警時(shí)間為2?3個(gè)月，讓各方有充足的時(shí)間做好準(zhǔn)備，避免因轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的工人失業(yè)恐慌乃至社會(huì)恐慌;采取多種措施進(jìn)行人員安置，如在工人轉(zhuǎn)崗期間實(shí)施緊急經(jīng)濟(jì)援助（可持續(xù)半年到一年），制定財(cái)政援助，對(duì)工人轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)提供必要的資助，實(shí)施搬遷策略初步安置工人等;建立由政府、公司及工會(huì)等共同投入的社區(qū)賠償基金和專項(xiàng)保險(xiǎn)機(jī)制，作為危機(jī)的補(bǔ)救經(jīng)濟(jì)來(lái)源，起到“創(chuàng)口貼”式緊急援助作用，使轉(zhuǎn)型城市的部分局部危機(jī)能平穩(wěn)度過(guò);通過(guò)豐富產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進(jìn)資源型城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)多樣化，促進(jìn)城市在轉(zhuǎn)型中的均衡發(fā)展，避免因資源枯竭而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施地方購(gòu)買，促進(jìn)城市生產(chǎn)發(fā)展，更好地刺激消費(fèi)，帶動(dòng)就業(yè)。

國(guó)外資源型城市轉(zhuǎn)型對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)借鑒?政府主導(dǎo)，完善轉(zhuǎn)型組織機(jī)構(gòu)及政策制度體系

在我國(guó)，具體國(guó)情決定了資源型城市的轉(zhuǎn)型要堅(jiān)持走政府主導(dǎo)型的道路，但同時(shí)要重視引導(dǎo)市場(chǎng)作用的發(fā)揮。首先，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，將資源型城市的轉(zhuǎn)型納入國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，完善轉(zhuǎn)型的組織機(jī)構(gòu)。包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的管理機(jī)構(gòu)（如魯爾區(qū)的“魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會(huì)”）、企業(yè)培育機(jī)構(gòu)（如法國(guó)洛林的“企業(yè)園圃”）、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型研究機(jī)構(gòu)（如魯爾區(qū)的“經(jīng)濟(jì)促進(jìn)會(huì)”）、資金籌措機(jī)構(gòu)（如歐盟地區(qū)發(fā)展基金）、再就業(yè)中介機(jī)構(gòu)（如日本的“公共職業(yè)穩(wěn)定所”）及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（如魯爾區(qū)的“跨行業(yè)培訓(xùn)中心”）等，推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型工作有序、漸進(jìn)式開展。

其次，完善轉(zhuǎn)型的政策制度體系，落實(shí)政府主體推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的責(zé)任，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和制度建設(shè)，保持轉(zhuǎn)型政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在生產(chǎn)力布局、政策扶持、財(cái)稅支持等方面適當(dāng)向資源型城市傾斜，發(fā)揮“撬動(dòng)、放大”作用;多舉措規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用，構(gòu)建資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)主體承擔(dān)資源補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、企業(yè)關(guān)閉善后等責(zé)任，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從資源依賴型向市場(chǎng)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變;建立動(dòng)態(tài)考核及轉(zhuǎn)型獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)資源型城市的積極性。

統(tǒng)籌規(guī)劃，及時(shí)布局并培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)

首先，根據(jù)資源型城市所依托的資源型產(chǎn)業(yè)所處的生命周期，選擇調(diào)整接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑。當(dāng)資源型產(chǎn)業(yè)處于開發(fā)或建設(shè)初期時(shí)，應(yīng)積極開展城市發(fā)展?jié)摿υu(píng)估，優(yōu)先發(fā)展與資源型產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)相通、消費(fèi)者相近的產(chǎn)業(yè)，選擇符合本區(qū)域特色的接續(xù)產(chǎn)業(yè);在繁榮期，采用市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的方式，重點(diǎn)向非資源類產(chǎn)業(yè)延伸，加大對(duì)發(fā)展?jié)摿Υ?、帶?dòng)性強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的扶持力度;在衰退期，發(fā)展重點(diǎn)以不依賴于原有資源的新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主。

其次，根據(jù)轉(zhuǎn)型所面臨矛盾或問(wèn)題，選擇針對(duì)性的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足的城市，以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)為重點(diǎn)，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;對(duì)于下崗失業(yè)問(wèn)題突出的城市，應(yīng)以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)等為重點(diǎn);對(duì)于生態(tài)環(huán)境加劇惡化的城市，構(gòu)筑循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，加速產(chǎn)業(yè)生態(tài)化進(jìn)程，推動(dòng)重污染行業(yè)的生態(tài)轉(zhuǎn)型。

河南焦作市以旅游業(yè)為突破口，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市轉(zhuǎn)型相聯(lián)動(dòng)，使昔日煤城轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)優(yōu)秀旅游城市，被譽(yù)為“焦作現(xiàn)象”。圖為位于焦作市修武縣的云臺(tái)山國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)。

再次，國(guó)家、地方政府等應(yīng)積極構(gòu)筑資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展支撐體系。資源型城市的轉(zhuǎn)型是一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過(guò)程，加快發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱苦和緊迫的任務(wù)，政府在規(guī)劃和宏觀政策上應(yīng)加強(qiáng)支持，創(chuàng)新資源型城市的政府管理體制和管理方式，在規(guī)劃引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)布局、資金保障、科技支撐及人才推動(dòng)等方面支持資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，提高保障和支持能力，培養(yǎng)并逐步壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的多元化、多樣化發(fā)展。

?保障民生，重點(diǎn)關(guān)注并多方舉措解決就業(yè)問(wèn)題

就業(yè)問(wèn)題既是重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，又是重大民生問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家資源型城市先期轉(zhuǎn)型的實(shí)踐表明，人員的“轉(zhuǎn)型”是城市轉(zhuǎn)型中的最大難點(diǎn)，關(guān)注并多方舉措解決資源型城市的人員“轉(zhuǎn)型”問(wèn)題，是保障城市平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。首先，通過(guò)加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)來(lái)解決城市轉(zhuǎn)型中的失業(yè)問(wèn)題。政府要建立健全多渠道多層次的勞動(dòng)力培訓(xùn)體系，根據(jù)從業(yè)人員的個(gè)人意愿及城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要提供針對(duì)性的崗位培訓(xùn)。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，可實(shí)施高強(qiáng)度的財(cái)政資助和政策優(yōu)惠，開展有針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)人員就業(yè)。

其次，中小企業(yè)具有經(jīng)營(yíng)靈活、創(chuàng)造就業(yè)崗位能力強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，是創(chuàng)造就業(yè)崗位的主導(dǎo)力量，國(guó)外很多資源型城市轉(zhuǎn)型中都高度重視發(fā)展中小企業(yè)。在資源型城市轉(zhuǎn)型中，政府應(yīng)積極支持、引導(dǎo)資源型大企業(yè)延伸其產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈綠色改造和生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建，盡可能創(chuàng)造機(jī)會(huì)將中小企業(yè)納入到其產(chǎn)業(yè)鏈中，促進(jìn)基于供應(yīng)鏈的產(chǎn)業(yè)集群的形成;同時(shí)，要完善政府對(duì)中小企業(yè)的支持體系，如金融政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策等，引導(dǎo)中小企業(yè)集聚發(fā)展，促進(jìn)其吸納就業(yè)。

?恢復(fù)生態(tài)，著力提升并完善資源型城市的功能

首先，要多方舉措推進(jìn)資源型城市環(huán)境污染、生態(tài)問(wèn)題的綜合整治，恢復(fù)生態(tài)。德國(guó)的魯爾區(qū)、美國(guó)等國(guó)家或地區(qū)在推進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型中，都高度重視恢復(fù)生態(tài)，為我們提供了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)和可以借鑒的做法。要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，堅(jiān)持政府調(diào)控、公眾參與和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合原則，堅(jiān)持因地制宜、綜合治理、注重實(shí)效的原則，促進(jìn)資源型城市生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，以科技創(chuàng)新來(lái)正確處理煤城的生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。

其次，要著力提升完善城市功能。資源型城市因資源枯竭而導(dǎo)致財(cái)政收入明顯降低，影響到政府在城市建設(shè)方面的投入，而投入的減少對(duì)城市轉(zhuǎn)型過(guò)程及轉(zhuǎn)型后新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都有一定的制約。因此，資源型城市的轉(zhuǎn)型仍要進(jìn)一步加大民生保障和公共設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建完善城市服務(wù)體系，提升基本公共服務(wù)水平，在保證城市生態(tài)環(huán)境顯著改善的同時(shí)不斷提升和完善城市功能，提高城市品位，深化和拓展城市轉(zhuǎn)型內(nèi)涵，形成一批區(qū)域中心城市、生態(tài)宜居城市。

（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）