重點國有景區門票普遍降價的理論依據和實踐價值辨析

[摘要]國家發展改革委員會著力推動的重點國有景區降價的政策正在逐步取得成效，同時也面臨一些問題和阻力。該文從理論基礎和實踐價值兩個方面出發，對該政策的可行性提出了不同的觀點，其核心要點是：當前的重點國有景區門票價格的形成機制缺乏充分的理論依據，實際價格水平也并非如輿論所評價的那樣高;考慮到中國社會經濟發展的歷史階段性特征，建議國家對重點國有景區門票價格采取因地制宜的政策，并通過合理的財政稅收手段對重點國有景區的經營收益進行合理分配，最終的目標是促使國民對重點國有景區這種公共物品實現實質公有，享受實質公益。

[關鍵詞]景區門票;門票價格;國有景區;公共物品

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2019）07-0025-06

Doi：10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.07.009

自2018年6月29日至今，出于對提升全民旅游消費水平的高度重視，國家發展和改革委員會（以下簡稱“國家發改委"）已經兩次發文，著力推動重點國有景區的門票降價，其力度不可謂不空前。但從執行的情況看，由于這一問題的高度復雜性，效果并不盡如人意，而且，兩次發文這一事實本身也似乎暗示了這一政策在落實中遇到了某些阻力。

按說，國家權威部門一紙令下，就應該起到令行禁止的效果。相反，如果該政策在執行中遭遇各種變通、抵制或形式化的情況"，那么，就可能需要重新審視問題的性質，并思考政策本身的合理性與可行性。盡管國家發改委的政策頒布時間還不足一年，其效果尚難完全用事實加以檢驗，但在此政策執行的初期來對該政策的可能效應進行預判，也許會避免因政策執行不當而給國計民生造成損失。這是本文寫作的初衷。

凡涉及國計民生的政策，其合理性一方面是指合乎一般的科學理論，另一方面是指合乎當下的國情民意。當一項政策符合這兩條基本要求的時候，其可行性是不難預計的。此次要求重點國有景區普遍降價的指令，是否具有充分的理論依據，是否符合當下的國情民意，似乎具有深度討論和重新認識的必要。

1國有景區門票價格制定的理論依據

從理論上認識國有景區門票的價格問題，其根本在于厘清國有景區開發所依賴的旅游資源及其被開發成為旅游產品之后的權屬問題。顧名思義，國有景區為國家所有，國家所有即為全民所有，這一點不管是理論界或實踐部門都不會有任何疑義。依賴類似于長城、故宮、兵馬俑、泰山、黃山這種為人類所共有的稀缺資源所開發的旅游產品（旅游景區），當然就具有公共物品的性質，這是再明白不過的事情。既然是公共物品，那么，全民共有、全民受益、全民共享便成為一個再確定無疑的邏輯結論了”。現行國家發改委頒布的要求重點國有景區普遍降價并以最終走向免費為目標的政策，其理論根據也大體基于此。此外，西湖等景區免費供應模式的成功，以及國外的一些經驗性做法，也成為啟發此項國策的現實案例”。

但是，這種看似理論依據充分的政策選擇，其實只是找到了其理論依據的前半部分甚至僅僅是理論的一個起點，卻沒有兼顧相關理論的全部。為什么這樣說？其理由是，理論界根據現實情況提出公共資源、公共物品這些概念，并不是僅僅在于明確其權屬關系，更重要的是，要為國家進一步實現對此類資源和物品的管理和利益分配提供理論起點，進而實現公共物品產權的實質公有而不是名義公有。請注意我這里提出的兩個概念：名義公有和實質公有，它們將是后續分析的基礎之一。事實上，理論界對此類公共物品的探索，遠遠不止于僅僅停留在提出公共資源、公共物品這兩個可供人們望文生義地去理解和套用的概念來，相反，延伸的系統理論解釋是相當豐富的鬥。

筆者在1995年撰寫的一篇題為“觀光旅游產品的價值構成及其補償問題初探”的文章中，曾根據馬克思的勞動價值論并結合西方經濟學的效用理論，明確地提出了對屬于公共物品的國有景區的價值衡量以及相應的價格形成機制的問題51。筆者以為這些觀點至今尚未過時，只是被理論界忽略了。在這段早期論述當中，筆者的核心觀點是：考慮到國有景區的稀缺資源消耗補償、環境保護、資源壟斷性所形成的級差收益、公共資源屬性等因素，不僅不應該采取低價策略，反而應該采取適當的高價策略。“對于依賴自然旅游資源而開發出的旅游產品來說，如果按照開發時的實際勞動投人來計算旅游產品的價值量，并依照這種認識進行產品經營，勢必要導致掠奪性的旅游開發。社會一方面對來自經營者靠野蠻、粗放的方式掠奪資源形成的虛假效益進行虛假分配，另一方面卻由于大量的資源赤字、價值補償不足，導致生態環境急劇惡化，造成總體上的經濟、社會和生態效益的驚人損失。這種忽視從整個社會的角度考察研究旅游資源價值補償問題的做法，勢必造成旅游產品價值構成不完整，使作為補償消耗部分的價值（C）和新創造的價值（V+M）之間缺乏合理的比例關系和清晰的數量界限，結果，使旅游產品的社會再生產和價值運動就像一個偏心輪一樣做不規則運轉。在這種情況下，由于作為生產要素之一的旅游資源的耗費被人為地排斥在旅游產品價值構成要素之外，不參與生產價值的運動，致使旅游產品市場上價格信號扭曲，并從而很難對市場上的總需求與總供給做出精確的計算和比較。”間上述節選的一段文字，表達了作者對旅游產品價值構成和價格形成機制的一種認識。在書寫這段文字的時候，有兩個親歷的價格事實給筆者以深刻的印象：當時黃果樹瀑布景區的門票是30元，大連某人造海洋主題公園的門票是70元。這種反差迫使筆者對此類現象進行理論探索，并進而得出上述認識。當時的想法是：盡管國有景區不同于私營企業的牟利性質，但在國家財力匱乏以及地區發展極不平衡的社會經濟發展初級階段強調國有景區的公共物品屬性，不符合當時國情的需要。

筆者在撰寫上述文字的時候，恰逢國家稅收政策改革之后的幾年，即1994年稅改時開始執行的“利改稅"政策。該政策的實質是對國有企業利潤分配的一次根本調整，即取消利潤上繳而改成普遍納稅。此政策執行之后暴露出的國有企業與民營企業收益分配不可比、競爭起點不一致的問題，這是2007年“利改稅”實行13年之后又調整回原來狀態的根本原因。現在重提這一歷史經驗，其目的是，在經歷了對國有企業的“利改稅”及再回調至“利稅并行”的國家稅制之后，旅游業界能否從上述理論和實踐兩個層面理性審視國有景區的價格形成機制問題？限于文章的篇幅，筆者在此不擬做更為理論化的探討，僅僅將相關的理論觀點集中呈現出來，供同行批評指正。

首先，國有景區的定價機制取決于景區作為一種勞動產品的價值構成。在這方面，既要尊重馬克思的勞動價值論尤其是級差地租理論，又要考慮到西方經濟學強調資源稀缺性的效用理論，兩相結合，才能設計出合理的價格機制。在這個問題上，最應避免的是放縱“綠林邏輯”：此樹為我栽，此路為我開，要想過此路，留下買路錢。大量景區在開發過程中獨占國有公共資源，卻僅以直接勞動投人作為定價依據，這是不符合旅游產品的經濟學原理的。國家發改委文件在這一點上已經表現出理論上的缺位。據此，筆者認為，目前國有景區門票價格普遍偏低而不是偏高，其根源在于價格形成機制上沒有充分體現相關領域的理論研究成果。

其次，國有景區作為公共資源、公共物品，其經營收益應以利潤或股東權益及稅收兩種形式歸國家所有，這一分配原則即可調節因資源壟斷造成的級差收益，又可形成相當規模的財政收人，為財政的轉移支付提供資金保障，從而最終真正體現公共物品的公有屬性。也就是說，國家通過對絕對稀缺的一流重點國有景區實行高門票價格所形成的財政收入，如果能通過轉移支付的形式補償一些二流乃至三流國有景區，使其公益屬性得到最大限度的發揮，其龐大的放大效應是不可想象的，此前的所謂全域旅游發展的目標也才可能借以實現其一二。目前，國有景區門票收益分配并未實現上述分割，這是導致門票價格引發各種利益集團爭訟不斷的根源。

2現行重點國有景區門票價格水平分析

出臺推動重點國有景區門票降價的國策，其初衷是“積極解決人民群眾關心的問題，充分釋放旅游消費需求，更好滿足人民美好生活需要”。從理論上來說，這一包含著積極政治訴求的施政目標理應會產生積極的基層反響。不過，由于基層情況的高度復雜性，這一政策還是在景區那里遇到了阻力。

究其原因，除了上述分析結論之外，還在于各方對重點國有景區門票價格高低的認知有所不同。那么，暫且拋開國有景區作為公共物品的性質不論，僅就其作為非生活必需品的交易價格而言，目前的價格水平到底高不高呢？這個問題恐怕不能從個，人經驗來判斷，而要用客觀的、全面的事實來說話。

如果從概念，上來推斷，重點國有景區當以目前已經獲評5A的景區為主。據筆者不完全統計，從公開渠道獲得的全國5A級景區門票價格，其票價最高上限為260元。具體分布情況如表1所示。從表1可見，在所收集到其門票信息的218家5A級景區（其中可能包括為數不多的非國有景區）中，門票價格在140元及以下的景區占總數的90.8%，價格在200元以上的景區只占總數的2.3%，僅有5家。

這樣的統計結果，向我們提出了兩個問題：國有景區門票價格到底高不高？如果整體水平并不高，只存在極個別門票定價畸高的情況，那么，政府管理部門對此是采取個別約談的方式以示警告更為有效，還是采取一紙公文通令天下的形式予以統管才好？如果前一個問題的答案是現行門票價格并不高，那么，后一個問題自然也就得到了解答，不需專門討論。

為了回答現行門票到底高不高的問題，讓我們單純從消費能力的角度來看門票價格水平，因為，價格水平是一個相對的量，它與居民收入水平是掛鉤的。從居民收入水平來衡量價格水平，才能夠推斷居民的消費能力和購買意愿。

旅游景區消費作為一種奢侈品消費或非生活必需品消費，對于不同階層的國民而言具有不同的意義。如果先從整體的角度來考察，那么，有幾組數據足以說明中國國民在40年的改革開放之后，已經具備了的旅游消費的基本能力（表2）。

在這組數據中，有幾個不可忽略的事實：第一，40年當中，居民個人可支配收入有了長足的發展，均為1978年水平的100倍以上，居民恩格爾系數降低的幅度也是當時的兩倍以上;第二，在這40年中，城鄉居民從發展中所獲得的收益是有差距的，城鎮高于農村，因此，由城鄉倍差所反映的城鄉差距在40年中不僅沒有縮小，反而有所擴大;第三，在改革開放初期，城鎮居民的個人可支配收入水平與當年的人均GDP水平相當，但40年后，其占比僅達一半多一點，這一差距在農村個人可支配收入上更是有所擴大了（1978年農村居民個人可支配收入占人均GDP比例35%，到2018年則僅占22%）。

以上這些事實綜合起來可以得出的結論是：（1）單純就90.8%的5A級景區門票價格低于140元這一事實而言，我國目前重點國有景區門票價格并不高，而是偏低。（2）中國國民收人水平的持續增長，由于已經跨越了幾個影響其個人可任意支配收人水平的臨界點，總體上足以支撐當前門票的價格水平;如果考慮到旅游本質上屬于非生活必需品，而當前中國的旅游階層主體仍然屬于東部地區和城市居民這一事實，那么，這一以新興中產階層為主體的旅游消費群體，對現行重點國有景區門票價格的心理接受閾限，可能遠超過現在國家推行降價政策所預估的價格水平。（3）居民收入的地區差距、城鄉差距、貧富差距，不能成為重點國有景區門票降價的理性邏輯基礎，卻可能是相反，能夠成為支撐這些景區在現階段維持或適當提升門票價格的現實根據。

根據以上的分析，可以得出這樣的結論：我國目前或現階段不宜推行全國范圍內統一的重點國有景區降價策略。

3重點國有景區門票價格全面降價的現實壓力

我國重點國有景區門票價格制定的現實依據，在上述數據事實之外，還有一些理由可以支撐“現階段重點國有景區不宜免門票或全面降價”這一結論。

首先，在我國現階段存在較為突出的地區差距、城鄉差距和貧富差距的情況下，一刀切地推行重點國有景區]票降價，只能實現國民對公共物品的名義公有而非實質公有，城鄉居民所獲得的也僅是名義公益而非實質公益。這一結論的形成來自旅游學中的兩個不同的概念：旅游消費和旅游者消費。以門票支出為主體的旅游消費僅僅是旅游者一攬子消費的一小部分，通常在20%～30%的范圍內。在當前大部分低收人階層的國民無法通過旅游滿足其“美好生活需要”的情況下，重點國有景區降低門票價格，對于這些人而言無疑只有畫餅充饑的效用。中國的基尼系數在10年前持續走高并超，過0.4的國際警戒線，近年持續徘徊在0.49左右，這一反映貧富差距的指標一直居高不下，說明中國社會依然存在規模不小的貧困階層，脫貧攻堅戰依然任重而道遠。在這種情況下，像北京故宮博物院、秦始皇兵馬俑這類重點國有景區如果實施低票價甚至免費，只能使那些現有的“旅游既得利益者”從中獲得更多的利益，其他人并不能真正享有這種公共物品的公益價值。

如果再進一步對2018年城鎮居民與農村居民的消費支出占其可支配收入比重進行比較，還可以很自然地看出，城鎮居民的旅游消費能力平均至少要高出農村居民1.25倍以上。在這種情況下，對城鎮居民而言，如果門票降低30%才能滿意的話，那么，對農村居民而言，門票價格至少要降低60%以上他們才可能擁有滿足的公益感。然而，在當前政府財政轉移支付能力有限的情況下，這一降價目標真的可以達到嗎？退一萬步說，即使門票能夠降低到此等程度，農村居民就能實現其“滿足美好生活需要"的愿望嗎？對此，筆者深表懷疑！因為，旅游者消費支出總額絕非單純是門票一項。就這一點而言，即使有些景區放棄“門票經濟”思維，這些景區也難得迎來農村居民或城鎮低收入階層對其“非門票經濟”投懷送抱的美意。

其次，這一點還因為下面這一事實而得到進一步的強化：中國已經全面跨越了低價時代而整體進人高價時代，“中國制造不再便宜”（“madeinChina”isnotsocheapanymore）在20世紀90年代末就已經成為中國產品在西方世界的整體意象標簽，這是中國歷史發展有幸經歷的必然階段。回顧中國改革開放的歷史，中國曾經向西方富裕國家提供過比現在的東南亞發展中國家還要便宜的旅游供給，那個時代是中國忍辱負重求發展的時代，當時來中國旅游的外國人與當今前往一些落后發展中國家旅游的富裕中國人所能享受的待遇是一樣的。因此，用發展中國家的低價旅游供給來比對中國現行旅游供給的價格水平，顯然缺乏歷史唯物主義思想。同時，用西方發達國家的國有景區門票免費或超低價格來號召中國國有景區的門票降價，其實也忽略了中國與西方國家處于不同發展階段的歷史事實：全面富裕的西方發達國家已經基本消除了中國現在依然面臨的三大差距：地區差距、城鄉差距和貧富差距。不難想象，只有在一個均衡而全面富裕的社會，才有可能對國有景區全面推行公益性免費供給，也才能使得全部國民享受到實質公益，成為公共物品的實質公有者。

最后，重點國有景區究竟應該采取高價、低價或免費，根本上要因地制宜，通過全面衡量、算總賬來進行個別決策。提出這一條，主要是回應現實當中一些典型案例對決策的影響，這當中，通過免門票而使得各個相關利益集團都滿意的案例主要有杭州西湖和廈門鼓浪嶼等范圍較大、距離城市中心區較近（免門票舉措的正外部性效應也因此會被最大限度地得以釋放）的景區，通過收門票而幾乎毀掉了一個旅游目的地的是鳳凰古城。進一步深入考察會發現，是否免門票，其關鍵尺度在于能否大幅度改善游客的景區內體驗和大規模帶動游客的景區外消費這兩個核心指標。凡是能夠同時滿足這兩個指標的國有景區，均可實施免門票或超低門票價格的策略。與此相反，如果不能同時滿足這兩個條件，或由于此類景區的需求剛性在經濟學意義上起到至關重要的作用，那么，實施免門票或低價門票便于理無據、于時無益。對于故宮、兵馬俑這類單體型國有景區來說，內部空間有限、價格剛性明顯、環境承載量遠不及杭州西湖等景區，現階段采取免門票和低票價策略不僅不理性.沒有實質意義，而且國家還喪失了借以實現國民收入二次分配的機會，甚至出現要靠國家財政的轉移支付來應付這種國寶級稀缺景區的日常開支，這在現階段的中國，未必不是一件不可思議的事情。

4討論與結論

相關政策文件在闡述重點國有景區門票降價的意義時指出：“完善國有景區1]票價格形成機制、降低重點國有景區1]票價格，有利于理順國有景區功能定位，加快構建充分體現社會效益、社會效益和經濟效益相統一的國有景區運營管理體制機制;有利于優化旅游環境，積極解決人民群眾關心的問題，充分釋放旅游消費需求，更好滿足人民美好生活需要;有利于推進旅游業供給側結構性改革和高質量發展，推動旅游業加快由門票經濟向產業經濟、小眾旅游向大眾旅游、景點旅游向全域旅游轉型升級，形成旅游業供給結構優化和總需求穩步擴大的良性循環。”

上述政策設計的良好初衷在實踐中未能如愿得以實現，盡管其原因可能十分復雜，但上述幾點可能是其根本。如果換一種思考的角度，上述問題也可以從施政的角度進一步加以明確。

首先，通過運動式一刀切的政策性降價方式推動重點國有景區門票價格形成機制的進一步完善，就其路徑而言，恐有緣木求魚之虞，因為這種行政方式本身就表現出缺乏對價格形成內在機制的深刻認識。國有景區門票價格形成機制的根本在于其利潤分配、稅金繳納和成本核算有不同于非國有景區之處，拋開這一點去談價格形成機制，顯然是不科學的。

其次，在現階段甚至相當長一段時期內，想通過免門票、低價門票來理順國有景區功能定位，發揮其公益功能，這個目標恐怕難以實現。若勉強為之，也只能讓國民獲得名義公有感。合理的策略是，充分考慮我國現存的地區差距、城鄉差距和貧富差距，承認中國社會現實正處于一個半發達半發展中國家的歷史階段，大力借助于財政和稅收手段，在利稅費三方面進行科學分割、合理調控，使得重點國有景區也能為國家縮小三大差距的宏觀戰略助一臂之力，而不是意外地發揮了雪上加霜的作用。

再次，就推進重點國有景區降價的意義預判來說，即使景區基于行政壓力將現行門票價格降低10%～30%，也不要過高估計這么一點收益調整就能對國有景區的經營管理形成倒逼機制，也未必就能整體地推進旅游業供給側結構性改革和高質量發展。中國旅游產業就其整體而言，目前最迫切的問題是所提供的產品的體驗品質低劣，是產品的升級換代問題，而不是價格問題。不妨做這樣一個簡單比對：大量市場定位得當的度假酒店能夠以其“住宿功能”支撐每晚近千元的客房價位，難道5A級別的重點國有景區的百元門票還算貴嗎？進一步而言，以往5A級景區之所以達到了5A的品質，成為中國旅游產業供給中的品質優越者，其背后的功勞是否在一定程度上應歸結為充分的門票收人，這個問題也值得深思。在國家財政轉移支付能力有限的情況下，強迫重點國有景區割肉降價，后續的產品質量是否能夠得到持續保障，恐怕并非如政策制定者所想象的那樣。如果這一政策執行的結果是導致重點國有景區喪失了其維持已有品質的經濟命脈，那么，政策制定的初衷便與其結果南轅北轍了”。

總之，在筆者看來，通令全國重點國有景區普遍降價直至免費這一政策，就其理論依據和實踐價值而言，有值得深人研討和重新審視的必要。

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