解決地方政府拖欠民企賬款問題的有效途徑

史蘇

[摘? 要]地方政府拖欠民企賬款問題關系到民營企業的生存和發展的問題。為此，2018年底國務院決定開展專項行動，把解決地方政府拖欠民企問題上升到政府的重要議事日程。各地方政府也都在試圖尋找解決這一問題的有效途徑。本文從地方政府拖欠民營企業賬款的困境出發，提出了解決地方政府拖欠民營企業賬款問題的有效途徑，可供地方政府參考。

[關鍵詞]政府拖欠;政府信用;地方政府

[中圖分類號]D64;F069.9? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）07-0053-05

改革開放以來，我國民營企業在黨的政策指引下，在憲法法律保障下，不斷發展壯大起來。截至2017年底，我國民營企業數量超過2700萬家。民營經濟是推動我國經濟社會發展的重要力量，是推進供給側結構性改革、推動高質量發展、建設現代化經濟體系的重要主體，也是我們黨長期執政、團結帶領全國人民實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的重要力量。

然而，在新時代的大背景下，地方政府拖欠民營企業賬款，一直以來成為阻礙民營企業發展的一件難事。2018年11月9日召開的國務院常務會議要求“要抓緊開展專項清欠行動，切實解決政府部門和國有大企業拖欠民營企業賬款問題。”根據國務院的專項行動要求，國辦牽頭督辦，有關部門各負其責，審計部門介入。凡有此類問題的都要建立臺賬，對欠款“限時清零”。嚴重拖欠的要列入失信“黑名單”，嚴厲懲戒問責。與此同時，加大清欠力度，地方政府新增債券要優先用于償還拖欠款，地方政府融資平臺通過發債或其他金融工具置換存量債務節省的利息支出要全部用于清欠。全國政府部門對目前已確認的多年拖欠款，力爭2019年底前清償一半以上。2019年2月25日，國務院新聞辦公室召開的“清理拖欠民營企業中小企業賬款階段性工作吹風會”進一步強調，加大清理拖欠民營企業賬款力度、完善長效機制、防止邊清邊欠。上述一系列部署和舉措，釋放出黨中央和國務院要徹底解決地方政府拖欠民營企業賬款問題的決心。

一、解決地方政府拖欠民企賬款的重要性

1.有助于推動民營企業的高質量發展

黨的十九大報告強調，我國進入高質量發展階段。實現高質量發展，民營企業也承擔著重要責任。而融資難則是民營企業發展的障礙，因此，有效解決政府拖欠民營企業賬款問題，不僅是保護民營企業的產權問題，也是幫助民營企業及時拿到拖欠賬款、解決資金困難的問題。這有助于民營企業和民營企業家把精力全部投入到生產發展創新上，推動民營企業的高質量發展。

2.有助于推進統一戰線工作

民營企業家中的非黨人士多，民主黨派成員占有一定比重。地方政府拖欠民營企業賬款問題，不僅僅是一個經濟糾紛問題，也是一個統戰問題。統戰工作的基本方針就是“團結一切可以團結的力量”?！袄卫伟盐沾髨F結大聯合的主題，堅持一致性和多樣性的統一，找到最大公約數，畫出最大同心圓。”[1]39-40作為民主黨派的民營企業家和職工也是中國共產黨統戰工作的主要對象。團結、引導非公經濟和民營企業高質量發展，鼓勵誠信經營，解決民營企業的困難是統戰工作部門的重要任務。

3.有助于推動社會信用體系建設

信用是立政之本，也是國家、政府、企業、公民生存之本。妥善解決地方政府拖欠民營企業賬款問題有助于“加強社會信用體系建設”[2]。在社會信用體系中，政府信用是先導，企業信用是主導，公民信用是基礎。通過有效化解地方政府與民營企業之間的債權債務糾紛，可以促使地方政府起到誠信示范帶頭作用，使民營企業起到誠信主導作用，通過兩者的信用示范帶動公民以及整個社會誠信的構建，以此推動社會信用體系建設。

二、地方政府拖欠民企賬款的原因剖析

目前，在全球經濟不確定性上升，國內經濟運行穩中有變、下行壓力有所增加的新形勢下，民營企業的發展也遇到機遇和挑戰，政府拖欠民企賬款問題也成為民營企業發展面臨的資金困擾的一個重要問題。地方政府拖欠民營企業賬款問題，是地方政府和民營企業都頭疼的一件煩心事。地方政府拖欠民營企業賬款面臨的困境主要就是難以償還。其中的原因也是多方面的。

1.體制機制方面的障礙

黨的十八大以來，我們全面深化改革、簡政放權以及轉變政府職能，使得適應市場經濟發展的體制機制逐步完善，但我們不得不承認仍然存在這樣的事實：地方政府在償還民營企業賬款時因程序煩瑣等體制機制的弊端，使資金難以到位，少數地方政府難以償還民營企業賬款。

2.政策法律法規的規制束縛

政策法律法規是規制政府與民營企業行為和關系的重要規范性文件。由于過去政策與法律法規沒有實現有效的銜接，使得政府難以償還民營企業賬款。如東北等地地方政府在土地出讓上欠下的債務，不僅標的額過大，且因涉及到土地方面的政策法律規制而難以突破導致無法償還。

3.“新任不理舊任賬”

據筆者的實際調查，地方政府失信的突出表現，過去集中反映在“招商引資不兌現”，現在是集中反映在“新任不理舊任賬”。其中的原因，有主觀原因，也有客觀原因。一是舊任的個別領導拍腦門決策或者搞政績工程導致地方政府違約而留下的后遺癥，后任想理也不好理;二是后任不想擔責任。本來就是前任造成的，后任理好了行，理不好要擔責，特別是沒有容錯糾錯機制也不敢理;三是后任想理，但苦于無償還能力或者各方面的規制無法突破而難理。

對于民營企業而言，地方政府的拖欠，可能會阻滯民營企業的生存和發展，甚至會產生新的債務鏈，進而影響民營企業與其他市場主體的法律關系及市場交易秩序。這一問題解決得好與壞，不僅關系到民營企業的高質量發展，也關系到地方政府與民營企業的信用問題。為此，不管何種原因導致政府拖欠民營企業賬款，政府都必須還賬。還賬就必須有償還能力，但現在多數地方政府陷于償還能力不足的境地，按照黨中央和國務院的專項行動部署的“限時清零”要求，解決這一問題也是迫在眉睫，地方政府需要想盡一切辦法償還拖欠的賬款。

三、解決地方政府拖欠民企賬款的有效途徑

要化解地方政府拖欠民營企業賬款面臨的困境，既需要中央和國家層面的頂層制度設計，也需要地方政府尋求現實的解決辦法。目前，中央層面應當加大統籌力度，從制度層面解決地方政府在體制機制上難以突破的問題，特別是要制定修改完善相應的政策法律法規等規章制度;地方政府也應想盡辦法加大清欠力度。筆者認為，可從以下幾個環節著力：

1.加強立法，建立長效機制

“依法平等保護各類市場主體產權和合法權益”[2]。任何市場主體在適用法律上是一律平等的，這是法律保護市場主體合法權益的一項重要原則。如上所述，黨中央和國務院強調完善長效機制，正是從頂層制度設計入手，其最根本的目的是加快相關法律法規的立法工作，修訂完善法規制度，從賬款的支付時限、支付責任、處罰措施等方面做出明確具體規定，嚴防產生新的拖欠，為民營企業合法權益保護提供強有力的法律制度保障。這是一項復雜的系統工程，在目前的時間緊、任務重的形勢下，各級地方政府還要從現有法律規定和現實情況出發，尋找解決問題的有效途徑。

2.有效利用解決民商事糾紛的方式解決賬款拖欠問題

根據《合同法》等相關法律規定，解決民商事糾紛包括協商、調解、仲裁、訴訟四種方式：協商即“私了”，是當事人雙方在平等自愿的基礎上，本著友好協商、互諒互讓，自行達成和解協議的一種解決糾紛的方式，其好處，既不傷害雙方感情，又能夠圓滿化解糾紛;其缺點易于反悔。調解是由雙方當事人以外的第三者包括有關部門參與，在平等、自愿、合法的基礎上加以疏導、勸說，幫助當事人雙方自愿達成調解協議的一種解決糾紛的方式。具體主要包括人民調解、行政調解、司法調解、仲裁調解、行業調解等。人民調解往往是在居民委員、村民委員會和企事業單位設立人民調解委員會來解決民間糾紛的活動。行政調解屬于政府調解，即國家行政機關對在其職權管轄范圍內的民事糾紛依法進行調解的活動。行業調解是由行業協會參與的調解。人民調解、行政調解、行業調解達成的調解協議具有法律約束力。而仲裁調解和司法調解需啟動仲裁和訴訟程序之后才能適用。經過司法確認的人民調解協議或者仲裁調解書、司法調解書經當事人簽收即具有法律效力。一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，另一方當事人有權向法院申請強制執行。當事人對仲裁調解或司法調解無法達成調解協議，仲裁委員會和人民法院可依法做出裁決或判決。仲裁是通過啟動仲裁程序，由當事人雙方事先約定好或者事后約定好的仲裁委員會進行裁決的解決糾紛的方式。仲裁實行“一裁終局”，對于仲裁裁決，當事人應當自覺履行，如一方不履行，另一方有權申請法院強制執行仲裁裁決。仲裁裁決不當，當事人一方也可申請法院撤銷仲裁裁決。訴訟是一方當事人通過向人民法院提起訴訟來尋求解決糾紛的方式。這是當事人尋求公力救濟的最后一條途徑。當事人對人民法院已經做出的生效判決或裁定應當自覺履行，如不履行，任何一方當事人都可向人民法院申請強制執行。

上述四種方式中，協商和調解的確便捷高效，但容易反悔。訴訟和仲裁雖不易反悔，但不是很便捷高效。對于政府和民營企業的特殊民事糾紛，仲裁和訴訟耗時長，效率低，調解程序復雜，無論人民調解、行政調解還是行業調解都需要民營企業家認可，故協商才是最佳選擇。但政府與民營企業的協商與其他民事主體之間的協商不同，因為政府靠財政創收來還債務，政府在性質上不是經濟組織而是政治組織，其不能創造價值。

3.以“協商民主”形式為政府與民企達成和解協議提供政治保障

以“協商民主”這種特殊的協商方式達成和解協議，不失為一種權宜之計。黨的十八大報告明確提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力?！盵4]黨的十八大以來，黨中央非常重視協商民主，特別是黨的十九大報告又進一步指出“有事好商量，眾人的事情眾人商量，是人民民主的真諦。統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商?！盵1]37-38充分肯定了協商民主的重要性和廣泛性、多層化發展。協商民主雖然是政治上的協商，但其核心是達成共識，凝心聚力。因此，完全有可能將其運用到政府拖欠民營企業賬款的償還上。就政府拖欠民營企業賬款而言，形式上看是一個經濟糾紛問題，但就政府支持民營企業發展而言，又是一個涉及經濟社會發展的重大問題。

協商民主的主體廣泛，形式多樣，地方政府可以嘗試通過召開“政府拖欠民營企業賬款專題座談會”的形式，邀請民營企業家、統戰部門、工商聯（商會）、行業協會等相關組織參加，就政府拖欠問題與被拖欠的民營企業家達成共識，尋找一個有效的解決辦法。之所以邀請統戰部門、工商聯（商會）、行業協會參加，是因為民營企業家有很多都是民主黨派和無黨派人士或者非黨群眾。協商民主作為民主協商的一種重要形式，也是中國共產黨統一戰線工作的重要形式之一，在協商民主的形式下，雙方平等地坐到一起，以平等協商的關系進行溝通交流，坦誠布公的表達各自的訴求，進而尋找一個平衡點。且在協商過程中，因有統戰部門、工商聯（商會）、行業協會的人員參與、協調、溝通，易于相互之間包容、理解，達成共識，有效的解決問題。這無形中為地方政府與民營企業達成和解協議提供了政治上的保障。此外，也有助于地方政府在民營企業政策扶持與民營企業發展等其他問題上形成很好的共識和建議。

2018年底，全國各地地方政府都采取各種形式落實國務院的專項行動要求。如湖北省召開了全省清理拖欠民營企業中小企業賬款工作電視電話會議。內蒙古鄂爾多斯市召開了民營企業座談會，增強了民營企業家干事創業的信心。遼寧省沈陽市召開了民營企業座談會，沈陽市委還向民營企業致信：承諾加強誠信政府建設，在兩年內解決拖欠民營企業工程款以及招商引資政策未兌現問題，堅決杜絕政府承諾不兌現以及“新任不理舊賬”等失信行為。搭建溝通互動平臺，更好發揮工商聯、行業協會、商會等方面作用，健全民營企業訴求解決機制，千方百計為企業排憂解難。[4]

地方政府等相關部門和社會組織必須認真履行自己的職責。地方政府等相關部門首先要以積極的態度對待拖欠民營企業的賬款問題。在思想意識層面，拿出誠意;在行動上，想盡一切辦法并采取一切舉措解決問題。對于那些難以“限時清零”的賬款，要積極與民營企業協商，精心籌劃組織召集專題協商會或者座談會，并與地方黨委溝通，聯系統戰部門，邀請工商聯（商會）、行業協會等參加，確保拿出切實可行的方案。統戰部門應積極做好溝通協調工作。統戰部門和工商聯（商會）可發揮“一手托兩家”的作用。在統戰部門的主要職責中，有調查研究非公有制經濟人士的情況，協調關系，提出政策建議，團結、服務、引導、教育非公有制經濟人士，開展思想政治工作。[5]5因此，統戰部門在充分了解政府還賬意圖和困境后，應當積極與工商聯（商會）協調，讓工商聯（商會）與行業協會、民營企業家溝通，先了解民營企業的訴求，反饋給地方政府相關部門，工商聯（商會）接受任務后，要認真與行業協會、民營企業溝通，讓其提出客觀可行的訴求。工商聯（商會）是中國共產黨領導的具有統戰性、經濟性、民間性的以非公有制企業和非公有制經濟人士為主體的人民團體和民間商會，是黨和政府聯系非公有制經濟人士的橋梁和紐帶，是政府管理和服務非公有制經濟的助手，在引導非公有制經濟人士健康成長中具有不可替代的作用。[7]366工商聯（商會）有服務會員民營企業和協助政府管理非公經濟的作用。對于商會而言，是加強當地政府與民營企業之間相互聯系與溝通的重要平臺。2018年底，全國工商聯經濟部發函，要求各地工商聯提供政府部門等拖欠民營企業賬款情況。全國工商聯和各地工商聯（商會）已經介入地方政府拖欠民營企業賬款的清欠工作中。有了統戰部門、工商聯（商會）、行業協會的介入，就會使地方政府與企業及工商聯（商會）、行業協會形成合力，助推“限時清零”任務的實現。[6]

此外，民營企業家應理性表達其訴求。民營企業家應當認識到這樣一個專項行動對自己債權的實現是一件利好的大事，有助于解決融資困境問題和信用問題，必須認真對待。在從民營企業自身發展和困境出發考慮自己訴求的同時，也要考慮政府的償還能力和困境，更要考慮當地經濟發展和國家經濟發展的大局，提出一個讓雙方都能接受的現實可行的建議，以便雙方達成共識。

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告（2018年10月18日）[M].北京：人民出版社，2017.

[2]習近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議強調完善法治建設規劃提高立法工作質量效率為推進改革發展穩定工作營造良好法治環境[EB/OL]. http：//news.cctv.com/2019/02/25/ARTI8wvFi 32I CSRjM69uwJUy190225.shtml.

[3]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全面代表大會上的報告（2012年11月8日）[M].北京：人民出版社，2012：26.

[4]沈陽市政府致全市民營企業家的一封信有的企業家看哭了[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/282105438_696058.

[5]統一戰線知識手冊[M].北京：華文出版社，2016.

[6]李雁爭，林堅.民企迎“及時雨”各地積極行動清還拖欠民企賬款[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/279454859_115124，2018-12-0408：06.

責任編輯? 宋桂祝