央企生態環保督察的機制創新與實踐難點

文|徐敏云 王亞男 隆 重 呂曉君

央企作為污染防治主體，與地方黨委、政府在生態環保工作中承擔的責任明顯不同，同時，中央政府對企業和對地方政府的監管方式也有較大差異。因此，對央企開展生態環保督察的模式和機制必然與對地方黨委、政府的督察有一定區別。可以說，央企生態環保督察是中央生態環保督察的一次全新實踐。深入研究央企生態環保督察路徑、機制和保障措施，對保障央企生態環保督察順利進行具有重要意義。

一、開展央企生態環保督察是打好污染防治攻堅戰的重要舉措

央企體量大、分布范圍廣，能夠有效拉動地方經濟，創造就業機會，帶動GDP增長，在國民經濟中占據舉足輕重的地位。與此同時，央企級別高、地位特殊，地方政府對央企難以進行環境管理。開展央企生態環保督察對提升央企生態環保治理能力、防范生態環保風險、協同推動生態環境保護和高質量發展、構建和諧政企關系具有重要意義。

1.央企在生態文明建設中發揮舉足輕重的作用

一般認為，央企主要有三個特征：一是資產財務關系在財政部單列；二是人事關系在人社部單列；三是經營計劃在國家計劃中單列（國務院可以直接向其行文）。符合這些特征的央企在廣義上包括三類：一是由國資委管理的97家企業，加上中國鐵塔股份有限公司，共98家；二是由財政部、中央匯金公司管理的27家金融類企業；三是由國務院其他部門或群眾團體管理的5家企業。除上述央企外，中央部委所屬的6000多家企業，也常被稱為央企，但并不符合“三個單列”的標準，嚴格意義上只能算部委企業。總體而言，央企具有以下明顯特征：

一是經濟貢獻大。央企主要分布在軍工、電力、交通運輸、石油化工等關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，對國民經濟和社會發展發揮著強有力的支撐、控制、引導和穩定作用。2018年，央企累計實現營業收入29.1萬億元（同比增長10.1%），上交稅費總額2.2萬億元（同比增長5.7%），實現利潤總額1.7萬億元，營業收入占國內生產總值的32%，利潤總額占工業企業利潤總額的25.8%，是建設中國特色社會主義的重要物質基礎。

二是示范效應明顯。央企近年來加大環保投入，積極采用環保新工藝、新技術，在節能、環保和清潔生產上持續發力，對建設資源節約型、環境友好型社會起到了重要的示范作用。一方面央企經濟實力雄厚，具備治污示范的物質基礎，如中國海油2018年節能減排投入3.7億元，節約水資源166.1萬噸。另一方面，央企政治地位特殊，在節能減排、達標排放、清潔生產上具有引領示范的政治義務，央企自身也具有可持續發展要求。如國電電力2009年提出“新能源引領轉型 實現綠色發展”戰略，2015年完成了全部火電機組脫硫脫硝除塵改造任務，在國內率先實現國家最新標準的達標排放。又如中國石油計劃在2019年至2020年投入319億元，重點部署十大污染防治工程，不斷提升綠色低碳發展及智慧監管能力。

2.央企的生態環保責任并未完全落實到位

央企生產規模龐大，生產能力突出，對我國的經濟發展和生態環境保護做出了巨大貢獻。但部分央企在履行生態環境保護主體責任方面暴露出不少問題，不同程度存在環境違法現象。

一是環境事故多發頻發。央企在石油化工、電力、煤炭、冶金等污染物排放量大、環境風險高的行業中占有較大份額，環境事故屢見報端。2005年11月，中石油吉林石化公司雙苯廠苯胺車間發生爆炸事故，造成松花江重大水污染事件。2010年7月，大連新港至中石油大連保稅油庫輸油管線在油輪卸油作業時發生閃爆，引發管線內原油起火，致上萬噸原油入海。2011年6月，中海油和康菲中國共同開發的渤海灣蓬萊19-3油田先后發生兩起溢油事故。2013年11月，中石化輸油儲運公司濰坊分公司輸油管線破裂，部分原油沿著雨水管線進入膠州灣。央企環境污染事件頻發，既嚴重影響了所在地區的生態環境質量，也帶來較大的社會影響和公眾健康隱患。

二是環境違法屢禁不止。相較于影響重大的環境事故，環境違法行為在央企中更為普遍。生態環境部公布的2016-2018年主要污染物排放嚴重超標的國家重點監控企業名單，中石油、神華、國電、中煤、中鹽等央企上榜。前不久結束的第一輪中央環保督察也點名部分央企及其分公司存在環境違法問題：中石化北京燕山分公司被指環境污染問題突出，部分治理設施截至問責情況公開時未正常運行，企業未繳納排污費；中海油天野化工股份有限公司、中石油呼和浩特石化分公司未按批復要求改用黃河水，繼續違規使用地下水進行生產；中石油寧夏石化公司存在非法傾倒石膏、偷排污水和未批先建等違法行為。中化集團藍星股份有限公司銀川市賀蘭縣藍星污水處理廠更是因為廢水超標排放，成為2016年第一批25個中央環保督察中的地方整改典型案例。

三是社會形象有待改善。環境事故多、環境違法行為多，一定程度上造成了央企的負面形象。2012年，環保負面輿情占央企當年全部負面輿情的11.4%。“茂名PX事件”“蘭州自來水苯超標”“華潤電力被指排放煤灰破壞丹霞地貌”以及“平江縣火電項目遭民眾反對”等央企環境污染事件一度成為輿論關注的焦點。2015年1月，蘭州市政府發布《中石油蘭州石化公司屢次排污，社會責任何在》的通報，直指中石油蘭州石化作為央企，不履行社會責任，要求其向蘭州市人民道歉，措辭之嚴厲為歷年所罕見。央企及其分公司，本應在保護環境上先人一步，卻反而成為環境違法“釘子戶”，社會形象亟待改善。

3.央企的生態環境管理能力尚需加強

推動建立生態環境保護長效機制是中央生態環保督察的重要內容之一，對央企開展生態環保督察，有助于提升央企生態環境管理水平和能力。

一是央企的環境管理需要在生態環保督察中推進。長期以來，央企作為生產經營部門，對其考核的核心指標是經營業績，生態環保指標約束力不夠，環境管理制度建設亟須進一步加強。中國鹽業公司等部分央企的社會責任報告列舉了其不少子公司在節能和發展循環經濟方面的例子，但對部分子公司違法排污屢屢被環保部門通報的情況卻避而不談。2016年以來，中鹽先后有榆林鹽化有限公司因無環評手續新開挖鹵井、傾倒含鹽固廢、沙坑滲排含鹽廢水、打井過程中亂傾亂倒含油廢棄物等違規行為被榆林市環境保護局處罰；因產生的工業固體廢物未按照國家規定申報登記，被榆林市環境保護局榆陽分局處罰；昆山有限公司因不規范設置排污口被昆山環保局處罰；湖南中鹽紅四方肥業有限公司因未批先建被株洲市環保局處罰。此外，部分央企環境影響預防措施不到位，未按要求達標排污。2017年12月11日，中國郵政廣東省郵政集團公司云浮分公司因快遞物流停車場存在揚塵污染問題且未按照云浮市大氣污染防治工作有關要求如期整改，被云浮市大氣污染防治督查工作組約談。通過央企生態環保督察，可以促使企業完善環境管理制度，加強環境管理體系建設，履行法律規定的環保義務，防范環境法律風險，促進企業可持續發展。

二是以排污許可制度為代表的環境管理制度需要在央企督察中落實。排污許可制度是固定污染源管理的核心制度，為環境保護稅、環境統計、排污權交易等工作提供統一的污染排放數據，是近年大力推動實施的重要的生態環境管理制度。按照國家要求， 2017年基本完成了15個重點行業排污許可證核發，2019年還將全力推進固定污染源“一證式”管理，實現“核發一個行業、清理一個行業”。但是，截止到2018年5月31日，在2017年全國核發排污許可證的火電、造紙企業中，仍有161家火電企業未按要求提交執行報告，其中20多家是央企及其子公司。加強對央企的督察，有利于推動包括排污許可制度在內的多項生態環境管理制度的落實，整體提升環境管理水平。

二、開展央企生態環保督察是生態環保督察的全新實踐

開展央企生態環保督察，意義重大，困難也眾多。對央企的生態環保督察是中央生態環保督察的全新實踐，與已經開展的對地方政府的督察有較大不同，需要認真研究兩種督察工作的區別，精準識別央企生態環保督察工作的重點與難點。

1.央企與地方黨委、政府的生態環境保護責任不同

根據《關于加快推進生態文明建設的意見》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》和《中華人民共和國環境保護法》等政策文件和法律法規規定，地方黨委、政府對本地區生態環境保護工作負總責，其中，黨委的職責主要為貫徹中央生態環境保護決策部署、研究安排本行政區生態文明建設和生態環境保護工作、實施生態環保考核評價與責任追究、支持依法打擊生態環境犯罪、督查督辦生態環境污染事件、推進生態環境保護管理改革、加強生態環保部門領導班子建設等；地方各級政府的職責主要是承擔環境保護規劃計劃、環保法規政策宣貫、區域污染防治、農村環境保護、環保制度保障體系建立、環境應急救援、環境專項整治、環境科技研究推廣等。

企業包括央企承擔著達標排放以及對本企業造成的生態破壞和環境污染實施恢復與治理的直接責任。相比較而言，企業的履職情況對生態環境的影響更為直接，從某種意義上講，責任也更為重大。

地方黨委、政府及央企不同的生態環保職責決定了中央生態環保督察的督察事項必然不同，督察工作機制也應有所差異。

2.央企總公司和分（子）公司的生態環境保護職責各有側重

央企獨特的組織構架也對生態環保督察工作提出了新的需求。央企下屬企業數量多，管理體系復雜，在管理層級上有總公司、分（子）公司、生產企業等多層管理架構。對央企開展生態環保督察，要根據公司內部架構，采取不同的督察方法和保障措施，區別關注企業不同層級的環境管理責任及其履職情況。如央企總公司做出的企業生產布局、技術決策決定的企業對環境治理的投入和技術選擇，都間接決定了污染排放強度；總公司制定的生態環境管理考核制度，決定了企業生態環境管理的精細化和生產的清潔化水平，也間接決定了企業污染排放水平。分（子）公司和生產企業作為直接生產者或經營者多數是污染的直接排放者，也是生態環境保護法律法規和企業內部環境管理制度的執行者，對排污和生態影響起直接作用。因此，央企總公司、分（子）公司、生產企業分別履行著不同的生態環保責任，在制定央企督察方案時，必須考慮督察內容和督察機制的差異。

3.央企生態環境保護督察需要探索全新的工作機制

央企獨特的職責定位和復雜的內部構架決定了生態環保督察工作需要探索全新的工作機制。一是全新的督察對象。央企層級多，既有和地方黨委、政府類似的決策管理職責，也有地方黨委、政府所沒有承擔的生產經營任務，央企總公司和分（子）公司生態環境保護責任各有側重，是中央生態環保督察全新的督察對象。二是全新的督察模式。鑒于央企級別高、內部層級多，既有決策職責也有生產經營職責，其生態環境保護職責與地方黨委、政府不同，對央企的生態環保督察，顯然既不能是簡單的督企模式，也不同于對地方黨委、政府的督政模式。三是全新的進駐安排。以往對地方實施督察，地方行政區域邊界固定，便于分組進駐。央企體量大，分（子）公司、生產企業分布范圍廣，如何以有限的人手實現分組進駐是督察面臨的挑戰。四是全新的交辦移交方式。第二輪中央生態環保督察擬督察的央企均在人社部單列，具有部委一樣的獨立權限，還存在同級別的上級主管部門。因此，央企督察反饋模式和執紀問責移交模式也應與第一輪對地方的督察有所不同。

4.督察保障需求更加復雜和多元

作為一項全新的督察實踐，央企督察的保障需求更加復雜和多元，主要表現在：一是技術支持保障要求更高。由于央企行業涵蓋范圍廣，生產工藝、技術差異大，為找準突出環境問題，傳統的“四個輪子兩條腿、一雙眼睛一張pH試紙”打天下的督察方法已遠遠不能滿足督察工作新形勢，需要“一企一策”提供督察技術保障。二是輿論支持保障要求更嚴。在第一輪督察中，地方黨委、政府有政治紀律約束，督政可以暢通無阻。同時，由于地方黨委、政府工作人員相對較少，不容易造成群體事件，督察的社會風險較小。但每一家央企都體量巨大、雇員眾多，稍有不慎，就可能會引發輿情事件甚至社會風險。因此，要通過宣傳營造積極的社會氛圍，強大的社會動員機制是央企督察成功的關鍵。三是政策保障要求更精準。第一輪中央生態環保督察及“回頭看”的流程已被社會廣泛了解，部分地區也已涉及央企的問題，央企“應試”能力較第一輪督察時地方黨委、政府會明顯增強。此外，央企行政級別高、資源廣，部分央企又在關系到國計民生的關鍵領域發揮重要作用，督察阻力會相對較大。因此，對央企督察要制定堅實的政策依據，執行中也需要精準施策。

三、建立央企生態環保督察機制的幾點建議

對央企開展生態環保督察，目的在于推動央企更好開展生態環境保護工作，更好承擔行業引領和行業示范作用，以高質量保護推動高質量發展。要達到預期督察效果，建議做好以下三個方面的工作：

1.建立責任清單，確定央企生態環保督察內容

開展央企生態環保督察，首先要建立央企生態環境保護責任清單，明確督察內容。對總公司，責任清單重點圍繞央企黨委、董事會和管理層，督察其落實生態文明建設政治責任情況，貫徹落實黨中央、國務院及上級黨委和主管部門生態文明建設和環境保護決策部署情況，推進落實生態環境保護黨政同責和一崗雙責情況，以及落實新發展理念、推動高質量發展情況等。對生產企業，重點督察企業采取措施防止生態破壞和環境污染、嚴格遵守排污許可制度、安裝監測設備并正常運行、主動實施清潔生產、公開企業環境信息、遵守“環評”和“三同時”制度、建立環境保護責任制度、配合環境監管人員現場檢查、依法繳納環境保護稅等情況。對分（子）公司，督察內容既有與總公司相同的部分，也有與生產企業相同的部分，需要精準梳理、區別對待。

2.研究督察路徑，探索央企生態環保督察工作機制

一是明確督察對象。督察對象聚焦在一定范圍有利于確保督察效果。二是厘清責任邊界。首先要厘清央企與地方政府及有關部門的責任。其次要厘清央企總公司、分（子）公司和生產企業之間的責任。對央企總公司的生態環境保護督察應聚焦在企業生態環境保護決策與生態環保制度的建立以及執行情況，以及建立總部與分（子）公司、生產企業之間的生態環境保護指揮落實體系上；對分（子）公司、生產企業的督察應聚焦其對總部決策、制度的執行和環境保護守法情況上。三是確定督察事項。首先應是被督察對象的生態文明建設的政治責任落實情況。央企作為生產經營部門，經濟發展與生態環保兩手都要硬，其貫徹習近平生態文明思想、落實新發展理念、推動高質量發展情況是督察的核心。其次是企業履行環境責任情況。主要是企業合規生產、達標排放、應急處理機制建設情況等。

3.明確技術需求，健全央企生態環保督察保障機制

一是梳理制度依據。對央企開展生態環保督察，要依據《中國共產黨問責條例》《生態文明體制改革總體方案》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《中國共產黨巡視工作條例》等，將黨中央生態文明決策貫徹落實情況作為對央企開展督察工作的重中之重。首先是梳理央企內控制度建設。梳理《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業國有資產法》和國資委制定的《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》《中央企業安全生產考核實施細則》等法律法規條例中涉及的央企環境合規管理責任和義務，實現對央企環境內控制度建設情況的“拉網式”工作體檢，并以此作為開展央企生態環保督察的重要問責依據；其次是構建考核問責指標體系。依據《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨紀律處分條例》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》以及國資委制定的《中央企業效能監察暫行辦法》《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》等涉及的央企黨委、董事會、管理層生態環境保護主體責任以及主要領導成員的主要責任，構建問責考核指標體系，按照督察對象的不同層級，適用不同追責依據。依據《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國環境影響評價法》等法律法規規定，督察生產企業相關人員的主要責任，推動壓力傳導和責任落實。再次是制定好操作規范，研究細化與央企主管部門以及紀檢監察機關、政法機關和組織、審計、信訪等部門工作協作配合機制，根據央企行業特征，形成反映央企行業特點的分工協作、聯絡溝通、轉送移交、督辦反饋工作機制，制定有針對性的操作規范和工作細則。

二是提煉技術需求。首先是“一企一策”方案需求。由于不同行業企業在生產工藝、生產技術等差異較大，要提煉對不同行業企業督察技術需求。根據督察技術需求，制定“一企一策”，提高督察效率。其次是督察方法更新需求。由于部分央企分布地域廣，要保障既能發現點上的生態環境問題，又能發現大尺度的生態環境問題。需要梳理對遙感衛星、無人機、天眼監控、無人船等新技術、新設備的應用需求，提前做好準備工作。再次是第三方專家參與需求。要根據不同企業特點，制定第三方專家需求清單，大力借助各相關部門及技術單位、專家的力量，幫助督察人員快速、準確、高效地獲得第一手資料和數據，進而分析、梳理、發現問題線索，為后續的現場勘察、證據固定等提供支持。

三是做好宣傳引導。首先要宣傳好國家生態環境保護政策。宣傳好生態環保督察對經濟社會的長期綜合正效益，爭取全社會的最大理解，達成最大的社會共識。其次要宣傳好執紀問責依據。《環境保護督察方案（試行）》和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》實施之后，黨中央結合環境保護實際工作中遇到的問題，制（修）訂了《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》，修改了《中國共產黨巡視工作條例》，使得發現和處理生態環境問題的依據更加配套，這些依據，要對社會廣而告之，降低執紀問責反彈風險。再次要宣傳好廉潔自律機制。要讓社會了解，為了保障中央生態環保督察工作，環保鐵軍必須遵守的《中央環境保護督察紀律規定（試行）》等廉潔自律機制建設情況，爭取人民群眾對鐵軍的信任、理解和支持，為央企生態環保督察提供輿論支持。