PPP投融資模式在高速公路建設(shè)中的應用研究

孫廣華

摘要：高速公路作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)性、先導性的行業(yè)，近些年由于籌集資金困難，在高速公路的飛速發(fā)展中，公共財政投入已經(jīng)不能在滿足其需求。PPP模式作為一種重要的融資方式，能夠解決項目資金短缺、融資渠道單一的難題，因而在我國交通領(lǐng)域得到了廣泛應用。本文結(jié)合高速公路投融資的現(xiàn)狀，對PPP融資模式進行了一系列的分析，并著重分析了其中存在的優(yōu)勢內(nèi)容，并對其在高速公路建設(shè)中的應用做了講解和分析，旨在為提高高速公路建設(shè)的健康持續(xù)發(fā)展。

Abstract： Expressway is a basic and leading industry in the national economy. Due to difficulties in raising funds in recent years， in the rapid development of expressways， public finance investment can no longer meet their needs. As an important financing method， PPP mode can solve the problem of project capital shortage and single financing channel， so it has been widely used in China's transportation field. Based on the status quo of expressway investment and financing， this paper analyzes the PPP financing model and analyzes the existing advantages. It also explains and analyzes its application in expressway construction， aiming to improve the healthy and continuous development of expressway.

關(guān)鍵詞：PPP模式;高速公路;投融資;建設(shè)模式

Key words： PPP mode;expressway;investment and financing;construction mode

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）21-0174-03

0? 引言

高速公路關(guān)系到國計民生，是國家產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先支持的行業(yè)，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國高速公路建設(shè)對公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施范圍需求巨大。然而，高速公路建設(shè)面臨著一系列的問題：籌集資金困難、債務增長快、財政資金短缺等，這些問題都在影響著高速公路建設(shè)的發(fā)展，所以，要采用合作的模式來推動高速公路建設(shè)，為國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。推行PPP模式對我國社會經(jīng)濟發(fā)展和貫徹國家戰(zhàn)略具有非同一般的意義。PPP模式本質(zhì)上是在公共范圍、政府和私人方面的互助并有效地促成供應。在社會矛盾緩解有效的此時，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，通常政府財政運行系統(tǒng)體現(xiàn)出困難，一系列的公共服務供給力有未逮，因此激發(fā)了新型公共管理運動下范圍內(nèi)的摸索和推進。因此能夠擴大項目資金的來源、抓住社會各層次的資本，有效地減負政府財政支付和債務的包袱，同時又加速發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和其他福利設(shè)施建設(shè)的PPP模式應運而生。PPP模式最為直接的優(yōu)勢毫無疑問是高效提高公共基礎(chǔ)設(shè)施類工程的投融資渠道及營運能力。政府當局不僅要跟私人企業(yè)一起做好項目前期的計劃設(shè)計、確定服務規(guī)范，而且要先頭商定定價的一系列配套政策，于此同時監(jiān)察承包企業(yè)運營項目的質(zhì)量及推行好保障設(shè)施能力的承諾。

1? PPP模式的概念

PPP投融資模式，即“公共私營合作制”，它是指政府部門和私人組織（或企業(yè)）之間進行合作的融資模式，該模式主要適用于建設(shè)周期長、投資大的公共設(shè)施建設(shè)項目，如：公路建設(shè)、橋梁建設(shè)等。它的內(nèi)容是政府部門在確定建設(shè)公共項目后，采取公開投標的方式，選擇有實力的民營企業(yè)為合作對象，簽訂相關(guān)的合同，兩方共同來完成項目的建設(shè)。

2? PPP模式的運作程序

對于建設(shè)項目而言，PPP模式是整個建設(shè)項目周期中提出的全新融資模式，它是由政府部門和私人組織兩者所建立起來的項目公司，項目確定后政府通過招標方式來選擇私人組織或者是私營企業(yè)，并在項目建成后給予其一定的特殊經(jīng)營權(quán)，如：收取高速費、公路的相關(guān)服務設(shè)施等，并簽訂有責任制的合同。這種模式是建立在政府以及私營企業(yè)兩者之間，以雙贏為目的的合作模式，當在合同期滿后，私營企業(yè)將項目的全部設(shè)施和經(jīng)營特權(quán)無條件的交還給政府。PPP融資模式的基本結(jié)構(gòu)見圖1，PPP融資模式運作程序見圖2。

從圖2中可以看出，PPP模式在高速公路建設(shè)中的運作程序，是貫穿于高速公路建設(shè)的整個生命周期。首先，在項目確認建設(shè)后，要由公共部門和私營企業(yè)組成建設(shè)項目公司;其次，選擇合適的私營企業(yè)，開展招投標的方式來選擇，簽訂相應的合同，并給予其一定的特殊權(quán);最后，最終選擇的私營企業(yè)，可以獲取建設(shè)項目的相關(guān)服務作為回報。

3? PPP模式融資特點

在公共項目建設(shè)中推行PPP模式，可以從根本上推動項目的進展，公共部門與私營企業(yè)之間依據(jù)相關(guān)的合同進行有效的溝通合作，為公共項目的建設(shè)出謀劃策，可以推動項目的建設(shè)，在項目建成后，私營企業(yè)與公共部門之間簽訂的特殊經(jīng)營權(quán)，可以更好推動公共設(shè)施的發(fā)展。與此同時，對于融資方式而言，PPP模式有著自身獨特的優(yōu)勢，是其它融資方式所沒有的：首先，在確認建設(shè)公共項目時，私營企業(yè)會根據(jù)招投標的要求和內(nèi)容，提出自身的計劃，在對項目發(fā)展的可行性上做出相應的判斷和分析，對于私營企業(yè)而言，可以將自身的科學技術(shù)和管理經(jīng)驗進行展示;其次，一旦確定項目的建設(shè)，在建設(shè)初期就要對風險管理工作進行執(zhí)行和落實;最后，項目建設(shè)運作的方式簡單，降低了政府的資金壓力，提高了建設(shè)項目的工作效率，實現(xiàn)了政府部門與私營企業(yè)兩者的雙贏，兩者共同推動了經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。另外，PPP融資模式實用性較強，對于已經(jīng)確認的公共建設(shè)項目更為明顯。當PPP融資模式應用在高速公路的建設(shè)中，其中項目的風險是由政府相關(guān)部門和私營企業(yè)兩者來共同承擔，同樣最終經(jīng)營的利潤也是兩者共同所有。

4? PPP模式運用于高速公路的優(yōu)勢

①在高速公路建設(shè)項目中應用PPP模式，其融資是有一定的標準的，是以政府部門扶持力度的大小來決定融資的標準，公路項目建設(shè)最終的掌權(quán)人還是政府部門，償還銀行貸款是項目后期收益的主要支出。政府部門對公路項目建設(shè)提出相關(guān)的要求，如：公路等級、質(zhì)量、運營條件等，私營企業(yè)則根據(jù)相關(guān)的要求，來投入相應的資金和相關(guān)的技術(shù)，由于政府部門專業(yè)技術(shù)人才匱乏，而私營企業(yè)的加入，正好可以彌補這一不足，兩者之間相互協(xié)作，相輔相成，共同為經(jīng)濟建設(shè)做出貢獻。②在高速公路建設(shè)項目中應用PPP模式，可以使更多的私營企業(yè)參與到公共項目的建設(shè)中，使政府承擔的風險大大降低，而工程建設(shè)的效率大大提高，工程資金也有了很好的保障，提高了經(jīng)濟效益和社會效益。③在高速公路建設(shè)項目中應用PPP模式，可以從根本上提高高速公路的服務質(zhì)量和水平。通過使用特殊經(jīng)營權(quán)，私營企業(yè)可以更好對高速公路進行建設(shè)和管理，為使用者提供優(yōu)質(zhì)的服務，降低了維修的成本，更好的順應了經(jīng)濟時代發(fā)展的要求。與此同時，PPP模式應用在公共建設(shè)項目中，是將盈利性和公益性有效的結(jié)合，更是提高了社會的滿意度。

5? 高速公路PPP融資流程

高速公路PPP融資模式主要包括：可行性研究階段、招投標階段、共同組織階段、融資階段、項目建設(shè)階段、項目運營階段和項目移交階段。其中：①可行性研究階段主要是政府部門通過嚴格、科學的程序進行調(diào)查和查看，目的在于控制各方面的風險和因素;②招投標階段;主要是政府和私營企業(yè)相互配合，共同完成招標等工作;③合同組織階段;關(guān)于合同事宜，政府應當與私營企業(yè)進行合同細節(jié)等各方面進行洽談和分析，力求達成一致意見，客觀的對項目的整個過程進行分析，確定政府和私營企業(yè)雙方的風險承擔機制和能力;④融資階段;雙方開始簽訂特許協(xié)議，并由SPC負責整個項目的融資;⑤項目建設(shè)階段;項目整個的設(shè)計及施工等階段，由SPC負責整個項目的建設(shè)，項目的財務交接完成后，就開始進行項目建設(shè)，建設(shè)工程結(jié)束后，由各種政府進行驗收，確保達到完工條件;⑥項目管理運行階段;該運行階段，項目公司需要對該項目進行管理和保養(yǎng)，保養(yǎng)的參照標準根據(jù)項目協(xié)定中的相關(guān)要求和標準執(zhí)行，并且定期進行維護，確保項目最安全和最高效的投入使用;⑦項目交接階段;項目交接時，為能持續(xù)順利的運營該項目，政府和私營企業(yè)要進行項目交接，政府需要確保項目是否處于良好的工作狀態(tài)，同時，私營企業(yè)也會象征性的得到相應政府的補償或者補貼等。

6? PPP融資模式在高速公路建設(shè)中的應用案例分析

6.1 項目概況

興延高速公路項目建設(shè)總投資額為143.5億元，總修建長度為42.2公里，其中每公里的工程造價約為3.4億元，如果按照傳統(tǒng)的政府融資平臺債務性融資模式進行融資，則政府的資金投入較大，且后期的負擔較重。該公路項目主要有三方面的特點：施工難度高、施工周期緊張、運營收入與成本基本持平。其中施工難度高表現(xiàn)為：該項目中的隧道共計有5處，其中最長的為5.7公里，而在京藏高速的最長鐵路長度才是3.5公里;施工周期緊張表現(xiàn)為：該項目作為延慶世園會的重要配套設(shè)施，必須在世園會開幕之前的半年內(nèi)完工，所以施工周期的限制，為項目施工帶來一定的難度;運營收入與成本基本持平表現(xiàn)為：項目的運營收入主要來源為車輛的通行費用，如果沒有其他的經(jīng)營收入，則無法滿足投資人的投資回報要求。

6.2 融資模式選擇

依據(jù)項目在建設(shè)運營以及融資方面的問題，并結(jié)合項目自身的特征，以及市交通委可以負擔資金的情況，對建設(shè)項目的運作以及所實施的方案做了相關(guān)的設(shè)計和分析。將PPP投融資模式和在傳統(tǒng)政府融資平臺債務性融資模式，在兩者之間做了詳細的對比和分析。

對于傳統(tǒng)政府融資平臺債務性融資模式而言，PPP模式更具有其自身的優(yōu)勢，以下從三方面做簡要的概述：其一，PPP模式更加符合政府部門鼓勵社會資本參與到公共建設(shè)項目中的精神，為投資項目提供了更加開放、公平的優(yōu)良環(huán)境，通過公平競爭的市場原則，公開的向社會招投標;其二，緩解了政府投入資金的壓力，降低了政府的資金投入;其三，在公共項目建設(shè)上，對于政府部門和私營企業(yè)實現(xiàn)了風險共擔，降低了政府的債務風險。與此同時，雖然在PPP模式下，政府對于公路運營期間所給予較多的補貼，但由于市場競爭的激烈，運營補貼也的有了大幅的降低。所以相較于傳統(tǒng)傳統(tǒng)政府融資平臺債務性融資模式，選擇PPP投融資模式對公路建設(shè)進行投資、建設(shè)和運營，會大大提高社會效益和經(jīng)濟效益。圖3為興延高速公路引入社會投資項目結(jié)構(gòu)圖。

6.3 融資結(jié)構(gòu)

此項目的總投資額是143.5億元，政府和社會投資人按照股權(quán)的比例進行投資，其中政府投入36億元，社會投資人投入37.5億元，其余部分資金約為70億元，這部分是由組成的項目公司進行籌集。上述融資結(jié)構(gòu)，充分的發(fā)揮了PPP融資模式的實用性，它不僅滿足了項目最低資本金比例的相關(guān)標準，同時可以通過PPP協(xié)議向銀行貸款，提高了融資的能力，降低了政府的本金投入，從根本上緩解了政府的財政壓力，提高了項目建設(shè)的效率。

6.4 項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)如下，該公司由首發(fā)集團和社會投資人組成，而36億元的投資占股權(quán)的49%，37.5億元的社會投資人占股權(quán)的51%，在項目公司中首發(fā)集團不分紅。以上股權(quán)結(jié)構(gòu)的組成和設(shè)計，既滿足了政府部門在公司中的持股要低于50%，沒有實際的管理權(quán)，但是可以參與項目公司的重大經(jīng)營決策，又保證了項目信息的及時共享以及信息的對稱性，由此保證了公共的利益，實現(xiàn)了利益的最大化;與此同時，在組成的項目公司中，首發(fā)集團不分紅，同時也不承擔相應的項目建設(shè)風險，體現(xiàn)了政府部門的公益性和提供公共產(chǎn)品的服務，降低了政府部門的投入風險;最后，因為考慮到前期資本金投入與后期運營補貼的關(guān)系，避免政府運營期財政補貼壓力過大，政府股權(quán)比例越大，變相降低了社會投資人前期的資金投入，進而降低了運營期的財政補貼壓力。

6.5 投資回報機制

從以上分析可以得出，項目本身的現(xiàn)金流與銀行貸款是基本持平的狀態(tài)，所以此項目的投資能力不強，如果單純依靠項目本身所帶來的收益，基本沒有盈利可言，固該項目不具備市場化的條件。如何提高項目的市場化條件，主要是從增加項目的現(xiàn)金流來著手，可以采取多種經(jīng)營的方式來增加現(xiàn)金流，如：廣告牌、服務站等;另外可以采取劃分路段收取通行費。通過增加項目的現(xiàn)金流，提高項目的市場化條件，這樣不僅降低了政府的投資風險，提高了私營企業(yè)的參與率，同時也能夠保障投資人的投資回報收益，實現(xiàn)了政府部門與私營企業(yè)的互惠互利，雙贏的局面，共同為經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展做出了重要的貢獻。

6.6 效益分析

①經(jīng)濟效益。傳統(tǒng)的融資模式，不僅投入資金量大，同時運營的成本也相對較高，而在PPP模式下，兩者都有了大幅的降低，財政壓力得到了緩解，標準車每公里的約定通行費標準降低了0.79元，同時投資風險也大幅降低，這從一定程度上表明了采用PPP融資模式，不僅提高了公共項目的社會服務水平，同時也提高了經(jīng)濟效益。②社會效益。PPP融資模式的使用，是推動國家高速公路市場化進程的有效手段，是積極響應國家相應文件的號召，提高了公路建設(shè)的運營水平，降低了運營成本，實現(xiàn)了資金的合理化配置，提高了社會效益，提高了社會公眾滿意度。

7? 結(jié)束語

綜上所述，PPP模式在公共項目建設(shè)中的應用，緩解了的財政壓力，彌補了政府資金不足的難題，使更多的私營企業(yè)參與到公共項目的建設(shè)中，共同為經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展做貢獻，同時在PPP模式下，可以實現(xiàn)參與雙方的合作共贏，提高經(jīng)濟效益和社會效益。國家在公共項目的建設(shè)中要積極的應用PPP模式，發(fā)揮其最大化的價值，為經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展做出貢獻。

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