做實都市區(qū)，做大都市圈， 集群融入長三角一體化發(fā)展

楊毅棟

在世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、社會信息化、文化多樣化深入發(fā)展的背景下，城鎮(zhèn)群、都市區(qū)等區(qū)域空間實體正逐步成為參與全球產(chǎn)業(yè)組織和地區(qū)競爭的核心主體。長三角地區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在國家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開放格局中的地位舉足輕重。

2018年11月，長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略成為繼京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)之后的又一項國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。在長三角一體化發(fā)展過程中，上海、南京、杭州等區(qū)域中心城市都積極在交通、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、公共服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)力，試圖在未來區(qū)域競爭的新格局中抓住新機(jī)遇，發(fā)揮新價值。中共杭州市委十二屆七次全會為杭州落實長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略做出了研究部署。作為浙江融入長三角中的“領(lǐng)頭雁”，杭州即將步入長三角一體化發(fā)展的快車道。

長三角一體化發(fā)展新形勢下

杭州的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

杭州經(jīng)濟(jì)總量在長三角僅次于上海和蘇州，且在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獨樹一幟。目前杭州已經(jīng)與北京、上海、廣州、深圳等一線城市建立了非常緊密的聯(lián)系，在長三角地區(qū)占據(jù)了十分重要的地位。與此同時，長三角地區(qū)作為我國發(fā)展最均衡的地區(qū)之一也出現(xiàn)了一些新的發(fā)展態(tài)勢。一方面出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)活動、年輕人才、高端要素進(jìn)一步向區(qū)域中心城市、省會城市集聚的趨勢，縣域經(jīng)濟(jì)體的優(yōu)勢相對下降;另一方面，上海作為國際化大都市和長三角的龍頭城市，人口規(guī)模已經(jīng)逼近城市生態(tài)承載力的極限，開始主動控制用地和人口規(guī)模的增長，并且更多地向外產(chǎn)生功能輻射，這為杭州、南京、合肥等區(qū)域綜合性中心城市和蘇州、寧波等重要功能城市的發(fā)展帶來了新的機(jī)遇。

但是，區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的挑戰(zhàn)總是與機(jī)遇并存，杭州在新的區(qū)域發(fā)展格局下也面臨新的挑戰(zhàn)。杭州既面臨上海超大城市的“虹吸效應(yīng)”，又面臨周邊城市的“洼地效應(yīng)”。杭州如能利用好一體化發(fā)展的機(jī)遇，解決自身發(fā)展存在的問題，就有機(jī)會搶占先機(jī)、贏得主動;反之則將面臨被邊緣化的風(fēng)險。一是杭州的高端要素配置能力相對薄弱。隨著長三角一體化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)、區(qū)域交通越來越便捷以及要素流動成本不斷降低，龍頭城市上海在高端要素配置能力的優(yōu)勢愈發(fā)凸顯。上海對高端要素特別是龍頭企業(yè)、高端人才的吸引力持續(xù)增強(qiáng)，很多優(yōu)質(zhì)企業(yè)想把總部遷到上海，許多高端人才把創(chuàng)業(yè)就業(yè)最終目標(biāo)選在上海。許多國際化資源難以在杭州落地布局，制約了杭州城市國際化進(jìn)程，與成都、武漢等城市形成較大差距。二是杭州的輻射帶動能力有待提高。上海正在謀劃推進(jìn)的“上海都市圈”，其腹地與杭州都市圈的腹地存在重疊，嘉興和湖州兩市既屬于上海都市圈，又屬于杭州都市圈。杭州面臨比較嚴(yán)峻的腹地爭奪形勢，而杭州對腹地的輻射能力和帶動能力偏弱。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在2010年到2015年期間，南京周邊七市GDP占長三角地區(qū)的比重從11.6%上升至12.5%;而杭州都市區(qū)腹地嘉興、湖州、紹興三市的GDP占比從6.5%降至6.2%，近年來杭州在互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展對周邊三市的輻射帶動能力尚未顯現(xiàn)明顯優(yōu)勢。三是省會城市功能有待進(jìn)一步提高。近年來特別是G20峰會以后，杭州人口呈加速流入態(tài)勢，2018年杭州常住人口為980.6萬，比2017年末增加33.8萬。許多人工作在周邊城市，而生活在杭州，這是城市吸引力的體現(xiàn)，但也給杭州的教育、醫(yī)療、社會治理等帶來很大壓力。與上海、南京等城市相比，杭州的高教、科研、醫(yī)療衛(wèi)生資源不夠豐富。

推進(jìn)都市圈同城化

落實長三角一體化戰(zhàn)略

都市圈是城市群的主體和硬核，長三角一體化首先是都市圈的同城化。過去，杭州參與長三角一體化，主要是以城市為單位的個體融入。未來長三角的一體化發(fā)展，是以上海為龍頭城市，以杭州、南京、合肥等城市為中心城市，各自形成以同城化為主要特征的都市圈，各大都市圈又融合發(fā)展形成一體化的城鎮(zhèn)群。在新形勢、新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)下，杭州必須加快推進(jìn)杭州都市圈同城化發(fā)展，實現(xiàn)以都市圈為單位的集群融入，才能使杭州立足長三角，更好發(fā)揮優(yōu)勢，為國家發(fā)展戰(zhàn)略作出更大貢獻(xiàn)。

“三個層面”層層推進(jìn)，構(gòu)筑融入長三角的集群主體。杭州都市圈的同城化發(fā)展可以從市域、都市區(qū)、都市圈三個層面展開。一是加快推進(jìn)“4+1”地區(qū)和三縣市全面融入主城區(qū)，實現(xiàn)全市域一盤棋發(fā)展。杭州市域?qū)用娈?dāng)前還面臨發(fā)展碎片化、工作碎片化、政策碎片化等問題，要落實“全市一盤棋”理念，理順市-區(qū)縣（市）兩級的財政體制、規(guī)劃管理體制等體制機(jī)制，推動蕭余富臨、錢塘新區(qū)以及三縣市進(jìn)一步融入主城區(qū)，形成體制機(jī)制統(tǒng)一高效、要素流動順暢有序、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)便捷、人民生活水平大體相當(dāng)?shù)氖杏蛞惑w化格局。二是優(yōu)先實現(xiàn)“杭嘉湖紹”都市區(qū)同城化。杭嘉湖紹四市地處杭嘉湖平原和寧紹平原，是浙江經(jīng)濟(jì)、人口最集聚的地區(qū)之一，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口流動、公共服務(wù)等方面具有十分緊密的關(guān)系，具備了同城化發(fā)展的良好基礎(chǔ)。要進(jìn)一步加強(qiáng)空間規(guī)劃、軌道交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多方面多領(lǐng)域的同城化發(fā)展，打造整體融入長三角發(fā)展的基本盤。三是拓展都市圈腹地，深化與衢州、黃山等城市合作。從地緣上看，錢塘江有兩大源頭，其中衢州是錢塘江的南源，黃山是錢塘江的北源，是杭州的兩個“綠色衛(wèi)城”，對于杭州的總體生態(tài)環(huán)境格局保護(hù)意義重大。此外，隨著高速鐵路的不斷發(fā)展，未來城市間的時空距離將不斷壓縮，使衢州、黃山等相對距離杭州比較遠(yuǎn)的城市也具備同城化發(fā)展的潛力。要深化與衢州、黃山在生態(tài)、流域保護(hù)，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等方面合作，做大做實都市圈，為杭州發(fā)展留好余地。

優(yōu)先落實“四大板塊”，建設(shè)一體化發(fā)展示范區(qū)。隨著長三角一體化和都市區(qū)同城化的發(fā)展，區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化程度不斷加深，經(jīng)濟(jì)社會活動突破行政邊界限制，杭州周邊的行政交界地區(qū)作為傳統(tǒng)意義上的“邊緣”地區(qū)迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，也成為都市區(qū)同城化發(fā)展的關(guān)鍵點、示范點。杭州將通過建設(shè)杭嘉一體化發(fā)展先行區(qū)、杭湖一體化發(fā)展先行區(qū)、杭紹一體化發(fā)展先行區(qū)和杭黃省級旅游合作示范區(qū)等四大板塊，為落實都市區(qū)一體化發(fā)展重點突破、提供示范。在四大協(xié)同板塊重點推進(jìn)城市規(guī)劃協(xié)調(diào)謀劃、重大交通設(shè)施共同建設(shè)、產(chǎn)業(yè)平臺協(xié)同發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)共同保護(hù)、文化旅游共同開發(fā)，使四大協(xié)調(diào)板塊從“邊緣”地區(qū)，轉(zhuǎn)變成為都市區(qū)一體化發(fā)展的重要功能節(jié)點和示范區(qū)。

“六大廊道”串聯(lián)發(fā)展，構(gòu)建多廊交匯的區(qū)域中心城市。隨著長三角地區(qū)高鐵網(wǎng)絡(luò)逐步成型，高鐵通道與城鎮(zhèn)發(fā)展軸線相互復(fù)合，可達(dá)性不斷提高，要素流不斷加密，而多廊交匯的節(jié)點就是區(qū)域的門戶與樞紐。強(qiáng)化區(qū)域的廊道串聯(lián)不僅有利于強(qiáng)化中心城市的集聚能力，也有利于提高中心城市對外輻射的能力。因此，強(qiáng)化杭州與其他區(qū)域中心城市的廊道是杭州提升都市圈極核作用和在長三角區(qū)域中心地位的重要途徑。通過杭紹甬都市連綿帶、G60科創(chuàng)走廊、杭合創(chuàng)新帶、大運河文化帶、錢塘江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、寧杭生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶等六條聯(lián)動廊帶建設(shè)，全面加強(qiáng)區(qū)域交通、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、生態(tài)等領(lǐng)域合作，實現(xiàn)西拓衢黃、南連紹甬、北接寧合的區(qū)域格局，提升杭州的區(qū)域中心地位。

做大做強(qiáng)杭州都市圈與服務(wù)借力大上海是杭州融入長三角一體化發(fā)展的一體兩面。杭州首先要強(qiáng)化自身的區(qū)域輻射能力和區(qū)域城市能級，形成都市區(qū)同城化發(fā)展的格局，才能實現(xiàn)以都市圈為單位的集群融入，更好地借力大上海，更好地發(fā)揮杭州特色優(yōu)勢，服務(wù)長三角一體化發(fā)展大局。

作者系杭州市城市規(guī)劃設(shè)計研究院總工程師